Misael Payares Guerrero, obrando en nombre propio y en representación de asocab y la comunidad ocupante del predio las pavas, y Eluid Alvear Cumplido






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títuloMisael Payares Guerrero, obrando en nombre propio y en representación de asocab y la comunidad ocupante del predio las pavas, y Eluid Alvear Cumplido
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SENTENCIA T-267 de 2011

(Abril 8; Bogotá DC)

Referencia: Expediente T-2.353.243

Accionante: Misael Payares Guerrero, obrando en nombre propio y en representación de ASOCAB y la comunidad ocupante del predio LAS PAVAS, y Eluid Alvear Cumplido.

Accionado: Inspección Única de Policía de El Peñón- Bolívar.

Fallos objeto de revisión: Sentencia del Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox- Bolívar - de 5 de junio de 2009, que revocó la Sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba -Bolívar- de abril 30 de 2009, que había tutelado el derecho al debido proceso de los accionantes.
Tema:

Derechos presuntamente vulnerados: vida digna, igualdad, trabajo, libre desarrollo de la personalidad, debido proceso, derecho a la propiedad

Vulneración invocada: La Inspección Única de Policía de El Peñón- Bolívar mediante resolución No 003 de 25 de febrero de 2009, que decretó statu quo a favor de los querellantes y la supuesta eliminación de la perturbación del predio Hacienda Las Pavas.

Pretensión: Que se declare que la Inspección Única de Policía de El Peñón- Bolívar- mediante resolución No 003 de 25 de febrero de 2009, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y procedimental.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

I. ANTECEDENTES
1. Fundamentos de la Demanda1
1.1 Sostienen los accionantes que el predio rural de mayor extensión conocido como Las Pavas, ubicado en la jurisdicción del municipio de El Peñón, corregimiento de Buenos Aires, en el Departamento de Bolívar, fue abandonado por su propietario, señor Jesús Emilio Escobar Fernández, desde el año de 1997. A partir de ese momento, un grupo de 123 familias vecinas de la vereda de Buenos Aires comenzó a asentarse en el predio, ejerciendo actos de posesión, desarrollando explotación económica del predio, realizando mejoras para optimizar el rendimiento agrícola de las tierras y constituyéndose formalmente como Asociación, hoy en día, ASOCAB (Asociación de Campesinos de Buenos Aires).
1.2. Según el relato de los accionantes, hacia el año 2003, grupos armados señalados por la comunidad como “paramilitares” hicieron presencia en la región intimidando a los pobladores y ejecutando actos violentos como asesinatos y mutilaciones. De acuerdo con lo dicho por los accionantes, tales hechos generaron el terror y provocaron el desplazamiento de la comunidad que se encontraba ocupando el predio Las Pavas. Afirman los actores que fueron víctimas de amenazas a partir del año 2003, lo que los llevó al cese de la explotación productiva.
1.3. Entre los años 2003 y 2006, los campesinos de la comunidad representada por ASOCAB, fueron retomando lentamente la ocupación del predio dada la necesidad de explotación de la tierra.
Dentro del proceso de retoma de la actividad productiva, se solicitó entonces la intervención del INCODER para efectos de la declaratoria de extinción de dominio sobre una extensión de tierra de aproximadamente 1,235.5 hectáreas. El fundamento jurídico para dicha acción se sustentó en el hecho de que el propietario del predio rural había dejado de ejercer la posesión durante tres años continuos2.
1.4. Con la expedición de la Ley 1152 de 20073 se creó la Unidad Nacional de Tierras Rurales- UNAT- a quien se le asigna el conocimiento de los procesos agrarios que venía atendiendo el INCODER con el fin de que los finiquitara en el término de dos años. Así, en virtud de las inspecciones realizadas por funcionarios del INCODER en junio de 2006 y luego de constatar la situación del predio en lo relativo a la explotación económica regular y estable por hechos positivos por parte de los campesinos ocupantes del predio, y de constatar que “…el propietario de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere, no allegó en esta primera etapa previa, documento alguno ni prueba respecto a la explotación económica regular y estable ejercida sobre la tierra, pese a que el acta de la visita previa evidenció que los predios no venían siendo explotados directa y debidamente por el propietario”, la UNAT profirió la Resolución No 1473 de 20084 mediante la cual se dispuso iniciar las diligencias administrativas tendientes a declarar o no extinguido, en todo o en parte, el derecho de dominio privado sobre los predios rurales denominados Las Pavas, Peñaloza, y Si Dios Quiere, cuyo trámite, al momento de interponer la acción de tutela se encontraba en etapa de notificación. La mencionada resolución determina que los predios relacionados no han sido objeto de explotación económica por el titular del dominio.5
1.5. Mientras se surtía el trámite de verificación por parte del INCODER (diligencias practicadas los días 20,21, 22 y 23 de junio de 2006)6 el titular del predio señor Jesús Emilio Escobar Fernández, efectuó los siguientes negocios jurídicos7:



FOLIO DE MATRÍCULA DEL PREDIO

NATURALEZA DE LA VENTA – FECHA DEL NEGOCIO

COMPRADOR

064-0014024 – El Delirio

Compraventa de cosa ajena. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0006796 – Mejoras Las Mercedes

Compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral, 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0006809 – La esperanza

Compraventa de posesión con antecedente registral. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0000909 – Terreno

Compraventa de posesión con antecedente registral. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0006794 – Mejoras El Tesoro

Compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0006596 – Bella Vista

Compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0007514 – Mejoras La Bonanza

Compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0003182 – El Trebol

Compraventa de cosa ajena. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0002766 – Si Dios Quiere

Compraventa. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0014023 – El Recreo

Compraventa. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0006808 – Peñaloza

Compraventa. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0000395 – Hacienda Las Pavas

Compraventa. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-0006810 – Estrella de Belén

Compraventa. 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.

064-00006879 – Mejoras El Roblar

Compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral 10-03-07

C.I. TEQUENDAMA S.A. y APORTES SAN ISIDRO S. A.



1.6. A mediados del mes de enero de 2009 las sociedades Aportes San Isidro S.A. y C.I. Tequendama, quienes figuran como adquirientes parciales de mejoras y dominio del predio desde el año 2007, solicitaron a través de una acción policiva8 el amparo a la posesión en contra de la comunidad representada por ASOTAB, que había retomado la ocupación y explotación del predio.
La Alcaldía de El Peñón9, por intermedio de su inspección de policía, resolvió entonces el amparo a la posesión de las sociedades mencionadas, mediante Resoluciones Nos 00210 y 00311 de 25 de febrero de 2009. En tales resoluciones (i) se concedió el amparo policivo a los querellantes sobre la hacienda Las Pavas; (ii) se decretó el statuo quo (sic) preexistente a la perturbación del predio ya referido, con el propósito de restablecer y preservar la posesión tranquila por parte de los querellantes antes del 15 de enero de 2009, cuando fue perturbada; (iii) se conminó a personas ciertas e indeterminadas a que cesaran en la perturbación y (iv) se ofició al comandante de policía del Departamento de Bolívar, para que se hiciera efectiva la decisión en el evento de que los querellados hicieren caso omiso de las órdenes impartidas.
1.7. Señalan los accionantes que las determinaciones adoptadas por parte de la Inspección de Policía de El Peñón, suponen el desconocimiento de una norma de orden sustancial - el artículo 5° del Decreto 747 de 199212- que protege un interés que antecede el inicio de la acción policiva, por varias razones: (i) los hechos que fueron tenidos en cuenta por la UNAT en su oportunidad, sustentan el inicio de la actuación administrativa que precede aún a la compraventa de los derechos sujetos a registro entre el titular- señor Escobar Fernández – y las sociedades compradoras; (ii) la falta de explotación por parte del entonces titular del predio subyace como una situación negativa concomitante con los actos positivos de posesión efectuados por la comunidad y (iii) la ambigüedad manifiesta de la parte resolutiva de la Resolución.
1.8. El 11 de marzo de 2009 la comunidad radicó ante la inspección de policía del municipio de El Peñón, un escrito solicitando la nulidad del trámite policivo y la declaratoria de improcedencia del desalojo, petición que fue resuelta mediante Resolución No 004 de 200913 en la que se niegan las pretensiones por considerar que el restablecimiento del statu quo no constituye una orden de desalojo.
Indican los solicitantes en tutela, que esa petición agota todos los mecanismos legales existentes para atacar la decisión de la inspección de policía, con lo cual se encuentra agotado el mecanismo de procedibilidad.
1.9. Así las cosas, estiman los accionantes que al emitir la Resolución No 003 de 25 de febrero de 2009, la inspección de policía de El Peñón- Bolívar-14 incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo y por defecto procedimental. Las razones son las siguientes:
1.9.1. Vía de hecho por defecto sustantivo. A juicio de los peticionarios, era improcedente el lanzamiento por ocupación de hecho, por cuanto el Decreto 747 de 1992, señala que en ningún caso las autoridades de policía podían ordenar el desalojo de un predio agrario cuando de forma precedente se constatare el inicio de un proceso de extinción de dominio. El desconocimiento de esta disposición, señalan los accionantes, vulnera los derechos fundamentales alegados y de allí que se configure una vía de hecho por haberse omitido la aplicación de una norma, en este caso el Decreto 747 de 1992. Indican que la arbitrariedad manifiesta se colige del desconocimiento de una norma – art.5° del decreto 747 de 1992- por cuanto desde la Resolución No 1473 de 11 de noviembre de 2008 se dispuso con claridad el inicio del trámite de extinción de dominio sobre los predios “Las Pavas”, “Peñaloza” y “Si Dios Quiere”. La disposición del Decreto 747 de 1992, que fue desconocida, amparaba los hechos constitutivos de posesión y “blindaba” de forma especial el trámite administrativo de extinción de dominio.
1.9.2. Vía de Hecho por defecto fáctico y procedimental. Consideran los demandantes, que si bien la inspección de policía del Municipio de El Peñón, tenía la facultad de valorar las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica, no es menos cierto que esa discrecionalidad tiene límites en el sentido de que esa valoración no puede vulnerar derechos fundamentales. En el caso en cuestión, obra dentro del expediente de la acción policiva, copia de la Resolución 1473 de 2008, que dispuso el inicio del trámite de extinción de dominio sobre los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere. En consecuencia, al tenor del artículo 5° del Decreto 747 de 1992, no debió ordenarse el desalojo porque en últimas se desconoció e ignoró la naturaleza del acto administrativo proferido por el director ejecutivo de la Unidad Nacional de tierras, UNAT.
2. Pretensión
Acorde con lo expuesto, los tutelantes solicitan del juez constitucional las siguientes declaraciones:
- Amparar el derecho a la vida digna, igualdad ante la ley y las autoridades, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad del cual son titulares los campesinos, en su condición de desplazados sujetos de especial protección, ocupantes del predio Las Pavas, representados por ASOCAB.
- Disponer que se deje sin valor y efecto la parte resolutiva de la Resolución No 003 de 25 de febrero de 2009, en la cual se dispuso decretar el statuo quo a favor de los querellantes, la eliminación de la actual perturbación al predio hacienda Las Pavas y a través de la cual se oficia al comandante de la policía nacional del Departamento de Bolívar, para efectos del acompañamiento en la diligencia de desalojo.
- Declarar que la inspección única de policía de El Peñón incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y fáctico, al proferir la resolución No 003 de 25 de febrero de 2009.
- De conformidad con el art. 7 del decreto 2591 de 1991 se solicita como medida provisional, la suspensión de la Resolución No 003 de 2009, emitida por la inspección de policía del El Peñón- Bolívar – que conmina a la comunidad para que cese la perturbación de la posesión, diligencia fijada para el 15 de abril de 2009.
3. Respuesta de las Entidades Accionadas
Al asumir competencia en el presente caso, mediante auto del 13 de abril de 2009, el Juez Promiscuo Municipal de San Martín de Loba – Bolívar, ordenó la vinculación al presente trámite de tutela de las sociedades CI Tequendama y Aportes San Isidro S.A., por considerar que podrían resultar afectados con las determinaciones que se adoptaran en el proceso15.
3.1. Alcaldía Municipal de El Peñón – Bolívar- 16. Sostiene que (i) no se encuentra debidamente probado que el predio ocupado por los querellantes haya sido abandonado, pero se acepta que existe una investigación por parte de la UNAT, en donde se inició un proceso de extinción del derecho de dominio de carácter privado; (ii) se acepta que dentro del proceso policivo existe una copia simple de la resolución donde se da inicio a las investigaciones administrativas tendientes a declarar o no extinguido el derecho de dominio; (iii) en dicho escrito se reconoce que mediante el proceso policivo no se puede discutir el dominio del predio por cuanto se estarían invadiendo las competencias de los jueces civiles o agrarios según la naturaleza del asunto, por tal razón se partió de la base de que los querellantes recuperaron la posesión en el 2009, lo que se demuestra con la declaración de los mismos.
3.2. C.I. Tequendama y Aportes San Isidro S.A17. El Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba – Bolívar- por considerar que como terceros pueden resultar afectadas las sociedades de la referencia dentro del expediente de tutela, decide vincularlas al proceso.18 Actuando a través de apoderado, las sociedades en mención señalan que (i) son propietarias legítimas de la hacienda Las Pavas desde el año de 2006, fecha en la cual se adquirió de manera absoluta la propiedad; (ii) se indica que no es cierto que para la época de la adquisición y entrega de dicha propiedad rural, ésta estuviese ocupada de hecho por campesino alguno; (iii) no les consta que los campesinos fueran desplazados por grupos al margen de la ley, ya que las empresas siempre se han dedicado al cultivo lícito de la tierra; (iv) la adquisición hecha por las sociedades se hizo de manera legal y pacífica sin vulnerar derecho fundamental alguno; (v) se acepta que sobre la hacienda Las Pavas se inició por parte de INCODER una acción administrativa de extinción del dominio, la cual se encontraba en trámite al momento de presentar la tutela. Tales diligencias se iniciaron mediante Resolución No 1473 de 2008, la cual fue atacada en su momento y a la fecha de respuesta de la tutela no existía pronunciamiento alguno.
En escrito posterior19 se agrega que (i) a partir del segundo semestre de 2006 y al momento del conocimiento de la negociación del predio, se presenta la invasión de la hacienda Las Pavas luego de 16 meses de posesión material quieta, pública, pacífica e ininterrumpida acorde con la ley, por parte de las sociedades mencionadas; (ii) la Ley 1152 de 2007 fue declarada inexequible, lo que afectó el procedimiento administrativo allí señalado, por ende, existe una total anomia para resolver de fondo respecto de la procedencia o no de la extinción de dominio; esto por cuanto no hay certeza alguna sobre el trámite ni sobre el órgano competente; (iii) la compraventa entre las sociedades y el señor Escobar Fernández se efectuó el 12 de abril de 2007, tiempo en el que no se advirtió ocupación alguna de los predios; (iv) no existe prueba que demuestre que de cumplirse el acto administrativo atacado en tutela, se esté causando un perjuicio irremediable; (v) la orden de desalojo fue debidamente notificada a los querellados, quienes se negaron a firmar obligando a dejar constancia del hecho; (vi) acorde con la legislación existente, los actos administrativos dentro del proceso policivo dictados por los alcaldes con excepción de aquellos que ordenan el lanzamiento, son apelables; (vii) los querellados han acudido a vías de hecho para causar una perturbación en la posesión de los predios de la hacienda Las Pavas, lo que legitima a los dueños a iniciar acciones para protegerse de la invasión; (viii) los predios no son baldíos, es decir no le pertenecen a la nación ni a ningún ente territorial, y tampoco se encuentran en estado de improductividad; (ix) admitir que la Resolución No 1473 de 2008 legitima la invasión es desconocer la obligación del Estado de garantizar la propiedad; (x) la tutela es improcedente por cuanto aunque la resolución del UNAT goza de presunción de legalidad, va dirigida a trabar un contradictorio con el anterior propietario y no con los actuales, quienes adquirieron de buena fe. Dicha resolución no es oponible a las sociedades de la referencia puesto que al momento de los negocios jurídicos establecidos por el señor Escobar Fernández, para la época no existían limitaciones, gravámenes, embargos ni impedimentos algunos, para la tradición de los inmuebles y en consecuencia la adquisición de los mismos.
4. Vinculación del INCODER y solicitud de pruebas en el trámite de la acción de tutela
4.1. El Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba – Bolívar- determinó oficiar al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER- para que informara sobre el resultado de las actuaciones administrativas relacionadas con la extinción del dominio sobre el predio rural denominado Las Pavas, ubicado en el Municipio de El Peñón, distinguido con folio de matrícula inmobiliaria No 0640000395 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Magangue, a través de auto del 14 de abril de 2009, en el que destacó que “del líbelo de tutela y sus anexos, se extrae que ante la extinta Unidad Nacional de Tierras Rurales – UNAT- (La ley 1152 de 2007, que dispuso su creación fue declarada inexequible en su integridad por la Sentencia C-175/2009), se tramitaba un procedimiento administrativo ‘tendiente a establecer la procedencia, legal de declarar o no extinguido, en todo o en parte el derecho de dominio sobre los predios rurales denominados LAS PAVAS… ubicados en jurisdicción del Municipio de El Peñón… Departamento de Bolívar’, expidiendo para tal efecto la Resolución No. 1473 del 11 de Noviembre de 2008, dando inicio a las correspondientes diligencias20. Mediante comunicación remitida al juzgado en mención21, el INCODER informó lo siguiente:
- El Decreto 639 de 2008 reglamentó en su oportunidad la derogada Ley 1152 de 2007 en lo relativo a la extinción de dominio sobre inmuebles rurales por incumplimiento de la función social de la propiedad. La parte final de su artículo 1° disponía que la extinción de dominio, constituía una sanción” a la violación al principio constitucional de la función social de la propiedad. Mediante petición de 13 de junio de 2006, el señor Payares Guerrero como representante de ASOCAB solicitó el inicio del procedimiento de extinción de dominio del predio Las Pavas, alegando que el mismo estaba abandonado y sin explotación desde un tiempo que oscilaba entre los 12 y 15 años.
- La oficina de enlace territorial No. 2 del INCODER mediante decisión de 9 de junio de 2006 ordenó practicar la visita previa al predio de Las Pavas. Entre los días 20 y 23 de junio de 2006 fue practicada en forma oficiosa por el INCODER la diligencia de visita a los predios ya referidos, donde se establecieron las características de hidrografía, clase y estado de los suelos, área total, naturaleza de la explotación económica, agrícola y forestal y finalmente, los ocupantes que se encontraban en dicho lugar. La UNAT avocó el conocimiento el 8 de septiembre de 2008 y por Resolución No. 1473 de 2008 dispuso el inicio de las diligencias administrativas tendientes a determinar la procedencia o no de la extinción de dominio.
- Se determinó en el acápite de la explotación económica que por parte del titular inscrito a la fecha - junio de 2006 - “no existe explotación alguna en la parte agrícola y forestal. La explotación existente esta adelantada por cuenta de los ocupantes en forma independiente, trabajando ganadería extensiva y en cultivos de subsistencia en arroz, maíz, yuca, cacao y plátano”. Se determinó que los ocupantes de los predios Las Pavas eran 91 familias y de los predios Peñaloza y Si Dios Quiere 21 familias, quienes ejercían actos positivos de posesión sin reconocer dominio ajeno, desde un tiempo superior a los 8 años y explotaban en forma mancomunada los predios, implantando cultivos y mejoras para lograr una óptima explotación económica.
- La empresa Aportes San Isidro S.A. se notificó de la Resolución No 1473 de 2008 e interpuso recurso de reposición el 10 de febrero de 2009, el cual está pendiente de responder (al momento de las pruebas solicitadas). La sociedad C.I. Tequendama se notificó de la resolución el 24 de marzo de 2009.
- Respecto de las incidencias jurídicas de la Resolución No 1473 de 2008 se afirma que (i) constituye el acto de iniciación del trámite de extinción del dominio que en los términos del artículo 5° del Decreto 747 de 1992 impide realizar el desalojo de campesinos ocupantes; (ii) en dicha norma no se hace distinción o exigencia respecto de los efectos jurídicos del acto o su firmeza, sino a la existencia del trámite, en tanto se limita a prohibir el desalojo a ocupantes cuando se haya iniciado el trámite de extinción del dominio, que conforme lo prevé el artículo 10° del decreto 639 de 2008 no está dado con la expedición del acto administrativo de la entidad, independientemente que para su publicidad pueda tomarse la administración un término de cuatro o seis meses, como en el presente caso; (iii) si se le diera una interpretación exegética a la norma, en la que la existencia del trámite administrativo de extinción del dominio se entendiera a partir de la notificación completa de los interesados, la inscripción del proceso en el folio de matrícula inmobiliaria y la decisión de los recursos interpuestos, es obvio que se perdería la finalidad de la prohibición en tanto todo propietario conminado a un proceso de extinción de dominio, una vez se le notificara la decisión de inicio o aún antes, con solo enterarse, previa firmeza del acto administrativo, iniciaría acciones tendiente a desalojar a los campesinos ocupantes legítimos de los predios que hayan sido abandonados y respecto de los cuales sus propietarios han incumplido la función social de la propiedad.
- Siendo así, asevera el Incoder, no puede alegar la Alcaldía de El Peñón que desconocía la existencia del trámite de extinción de dominio, toda vez que como puede verificarse en el expediente, obra comunicación de la UNAT a través de la cual se puso en conocimiento de dicha instancia administrativa la Resolución No 1473 de 2008, por medio de la cual se iniciaron acciones administrativas tendientes a declarar la extinción de dominio de los predios tantas veces referidos. Dicha actuación, hasta tanto no se demuestre judicialmente lo contrario ante la jurisdicción contencioso administrativa, es válida porque goza de la presunción de legalidad.
- En relación con el trámite de extinción de dominio, se explica: (i) se busca proteger el artículo 58 constitucional; a su vez el artículo 5 de Decreto 747 de 1992 prohíbe el desalojo de las comunidades asentadas mientras se surten los trámites de extinción de dominio. Esta forma de extinción de dominio está regulada en el Decreto 639 de 2008; (ii) en concordancia con lo previsto en el decreto 747 de 1992, las medidas que se tomen dentro de los trámites policivos tendientes a proteger el amparo de posesión, que disponen el lanzamiento por ocupación de hecho y demás acciones, no podrán disponer en manera alguna el desalojo o lanzamiento de los ocupantes, por cuanto ello representanta la violación directa de una norma jurídica que restringe dicha acción a las autoridades de policía; (iii) en relación al trámite del INCODER, se afirma que está pendiente la resolución del recurso de reposición interpuesto por uno de los interesados y todas las demás instancias y fases previstas en el Decreto 639 de 2008 y actualmente el Decreto 2665 de 1994.
- Igualmente el INCODER se pronunció a lo largo de la intervención acerca de elementos propios de la acción de tutela, que excedían el tema de la extinción del dominio. Habló por ejemplo del procedimiento policivo de restitución del bien, y de los efectos que sobre la situación global expuesta a lo largo del expediente tendría la resolución de apertura del proceso de expropiación administrativa22. A manera de ejemplo se cita el siguiente aparte de la intervención:
“Para el presente caso, más tratándose del mecanismo excepcional de tutela donde se hace un llamado al respecto de los derechos fundamentales de familias en condiciones de vulnerabilidad […] Mal haría en este caso el Despacho en desconocer que todos los demandantes del proceso policivo están advertidos de la existencia del trámite administrativo y que a ellos les es oponible y exigible respetar la prohibición contenida en el artículo 5° del Decreto 747 de 1992”23.
Nótese pues que la intervención del INCODER comprendió de manera integral el caso bajo estudio y, por ende, esta Sala considera que debe entenderse que dicha entidad se encuentra plenamente vinculada en al trámite de la presente acción de tutela, que ejerció su derecho a la defensa y como entidad vinculada, es factible que la decisión de la presente tutela la ate en el cumplimiento las eventuales obligaciones derivadas del fallo.
4.2. Se ofició, por parte del Juzgado de primera instancia, a la oficina de registro de instrumentos públicos de Magangué, para que remitiera copia auténtica de los folios de matrículas inmobiliarias Nos 064-0000395064-0002766, documentos que fueron allegados al expediente.24
4.3. Se ofició igualmente a la inspección de policía de El Peñón para que enviase al Juzgado, copia auténtica de toda la actuación surtida con ocasión de la querella policiva, documentos remitidos y anexados al expediente.25
5. Pruebas que obran en el expediente
- Copia simple de la Resolución número 003 de febrero 25 de 2009 emitida por la Inspección Única de Policía del municipio de El Peñón, Bolívar26.
- Copia simple de la Resolución número 1473 de 11 de noviembre de 2008 proferida por la Unidad Nacional de Tierras Rurales –UNAT–27.
- Copia del escrito de petición elevado por los querellantes APORTES SAN ISIDRO S. A. y C. I. TEQUENDAMA ante el Alcalde municipal de El Peñón, Bolívar28.
- Copia del auto dictado el día 22 de enero de 2009 por el Alcalde municipal de El Peñón, Bolívar, mediante el cual delega las funciones a la Inspectora Central de Policía de El Peñón para que conozca y falle de conformidad con el material probatorio el amparo policivo por ocupación de hecho solicitada por APORTES SAN ISIDRO S. A: y C. I. TEQUENDAMA S. A. sobre los predios rurales LAS PAVAS y otros29.
- Copia del Acta de Diligencia de Inspección Ocular en el Proceso de Amparo a la Posesión o Mera Tenencia30.
- Copia de la Resolución número 002 proferida el día 28 de enero de 2009 por la Inspección Única de El Peñón, Bolívar, mediante la cual decreta el lanzamiento por ocupación por vía de hecho en un bien inmueble rural31.
- Certificados de tradición y libertad de los predios identificados con folios de matrícula inmobiliaria Nos. 064-0006796; 064-0006809; 064-0006794; 064-0006596; 064-0007514; 064-0003182; 064-0002766; 064-0014023; 064-0006808; 064-0000395 y 064-000681032.
-Copia del documento fechado el día 9 de junio de 2006 por medio del cual el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, Oficina de Enlace Territorial No. 2 Grupo Técnico Territorial Cartagena, ordena, de conformidad con lo establecido por el artículo 7º, inciso C, del Decreto 2665 de 1994, practicar una Visita Previa al Predio denominado HACIENDA LAS PAVAS ubicado en Jurisdicción del Municipio de El Peñón, Departamento de Bolívar33.
- Certificado de existencia de la Asociación ASOCAB emitido por la Cámara de Comercio de Magangué34.
6. Pruebas allegadas en sede de Revisión
Mediante auto de febrero 16 de 201035 el Despacho sustanciador ordenó que por Secretaria General se oficiara al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- para que remitiera (i) información sobre el estado del proceso de extinción de dominio del predio denominado Las Pavas y (ii) explicara los motivos por los cuales se ha extendido tanto en el tiempo la decisión dentro de dicho proceso. Al respecto, mediante comunicación recibida en la Corte Constitucional el 24 de febrero de 201036 el director técnico de procesos agrarios del INCODER informa:
- El señor Payares Guerrero solicitó ante el coordinador regional del INCODER- Bolívar- el día 9 de junio de 2006, el trámite del procedimiento de extinción del derecho de dominio privado del predio denominado Las Pavas. El jefe de la oficina de enlace territorial No 2, mediante auto del mismo día, ordenó la práctica de una visita al mencionado predio.
- Mediante auto de agosto 21 de 2008, la subgerencia del INCODER ordenó la remisión del expediente a la extinguida Unidad Nacional de Tierras “UNAT”, la cual a través de auto de 8 de septiembre de 2008, procedió a avocar conocimiento. Con base en la Resolución 1473 de 2008, por encontrarse en el informe de visita previa que no existía explotación económica por parte del titular de predio, la UNAT ordenó iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer si conforme a la ley, procedía o no declarar extinguido en todo o en parte, el derecho de dominio de los predios denominados Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere.
- Mediante escrito del 9 de febrero de 2009 el apoderado de la sociedad Aportes San Isidro S.A, presentó recurso de reposición contra la Resolución 1473 de 2008. Mediante Resolución 2266 de 2009, proferida por la UNAT, se decidió no reponer la Resolución mencionada y modificar y aclarar el numeral 1° de la Resolución 1473 de 2008, el cual ordenó, iniciar contra las sociedades C.I. Tequendama y Aportes San Isidro S.A. las diligencias administrativas para declarar o no extinguido el derecho de dominio sobre el predio Las Pavas, Peñaloza, y Si Dios Quiere, y ordenar el registro de dicha resolución en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. En oficio de 4 de diciembre de 2009, la Registradora Seccional del Municipio de Magangué- Bolívar- informó que se había registrado la referida resolución en los folios de matrícula inmobiliaria No 064-0000395, 064-0006808 y 064-0002766.
- Estando en curso el proceso de extinción de dominio de los predios ya anotados en la Unidad Nacional de Tierras Rurales, la Corte Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009 declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007. Lo anterior tuvo las siguientes consecuencias: (i) dejó sin fundamento legal la existencia jurídica de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, la cual cesó en sus funciones desde el momento mismo del pronunciamiento del fallo de inconstitucionalidad; (ii) devolvió vigencia plena a las normas legales que la ley inexequible había derogado, en especial, la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios.
- A través del Decreto 3759 de 2009, se aprobó la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER- y se asignó a la subgerencia de tierras rurales la función de coordinar a nivel nacional el trámite de extinción de dominio, entre otros. Con Resolución 2140 de 2009 se delegó en los directores territoriales y en la subgerencia de tierras rurales del INCODER, la ejecución de los procedimientos agrarios de extinción del dominio y otros; en su artículo 2° delegó en el subgerente de tierras rurales la función de dictar actos administrativos que culminen entre otros con los procedimientos de extinción de dominio privado, con observancia de lo previsto en la Ley 160 de 1994 y su decreto reglamentario 2665 de 1994. Con base en lo anterior, la Resolución 2851 de 2009, ordenó reasumir el conocimiento del proceso administrativo de extinción de dominio privado de los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere, por parte de la subgerencia de tierras rurales del INCODER.
- A través de la Resolución 346 de 23 de febrero de 2010, se decretó la nulidad del proceso en cuestión. Al momento de la respuesta se adelantaban diligencias de notificación a los interesados y al procurador delegado para asuntos ambientales y agrario en la forma prevista en el código contencioso administrativo y la inscripción de la misma en los folios de matrícula inmobiliaria respectivos de la oficina de registro de instrumentos públicos de Magangué, por lo que, una vez ejecutoriada, el trámite a seguir era fijar la fecha de práctica de la visita previa de conformidad con el artículo 7° del Decreto 2665 de 1994.

7. Decisión de tutela objeto de revisión. Sentencia del Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox – Bolívar- de 5 de junio de 2009
7.1. Sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba – Bolívar- de 30 de abril de 200937 (Primera instancia)
Decisión: Tutelar el derecho fundamental de los accionantes al debido proceso.
Fundamento de la decisión:
La primera instancia soporta su decisión en los siguientes argumentos:
1.La sentencia T-331 de 2008 de la Corte Constitucional indicó, que las decisiones proferidas por las autoridades administrativas o de policía en proceso civiles tienen naturaleza jurisdiccional y no administrativa, por ende están sustraídas al control de la jurisdicción contencioso administrativa. En estos casos entonces, procede la tutela cuando se evidencia que la actuación acusada ha incurrido en una vía de hecho.
2. Señaló la sentencia, que La Inspección Central de Policía de El Peñón incurrió en varias irregularidades, entre ellas, que al momento de presentarse la solicitud de amparo policivo no tuvo en cuenta la vocación agraria de los predios en cuestión. Debió así, rechazar o devolver la solicitud de amparo policivo por falta de los requisitos que prevén las disposiciones sobre este aspecto, amén de que tampoco se tuvo en cuenta que en realidad lo que en últimas buscaba el querellante era el desalojo de unas personas que “invadieron” los predios.
3. El querellante seleccionó un procedimiento inadecuado por cuanto acudió al proceso policivo de amparo a la posesión o a la mera tenencia para obtener el restablecimiento parcial de la posesión de un predio. El supuesto fáctico que planteaba indicaba de manera evidente que el procedimiento aplicable era el proceso policivo por lanzamiento por ocupación de hecho, donde se ejerce una acción de recuperación del inmueble objeto de despojo que da lugar al desalojo, en tanto que en el proceso de amparo de la posesión se ejerce la acción de conservación de las posesiones amenazadas sin que implique desalojo alguno.
4. Así entonces, dada la naturaleza agraria del predio en disputa, el procedimiento debió impetrarse ante la jurisdicción agraria y no utilizarse el proceso para predios con vocación “no agraria”. En consecuencia, indica la providencia, se está en presencia de un defecto procedimental absoluto, pues se siguió un trámite por completo ajeno al pertinente.
5. Si el querellante no hizo uso del trámite contemplado en el Decreto 747 de 1992, entonces debió declararse la falta de jurisdicción del funcionario de policía.
6. Además de lo anterior, se practicaron irregularmente varias diligencias: (i) la diligencia de inspección ocular se hizo en un día diferente al señalado en la Resolución 002 de 2009 que dio apertura a la actuación policial; (ii) no se notificó en debida forma a las personas indeterminadas de la resolución en comento (iii) no se aportó prueba sumaria de la posesión por parte de los querellantes.
7.2. Impugnación38
Afirman las sociedades C.I. Tequendama y Aportes San Isidro S.A que (i) el procedimiento llevado a cabo con base en los supuestos fácticos era el de amparo a la posesión o mera tenencia y (ii) sostuvieron que en el trámite del proceso policial posesorio se cumplió a cabalidad con el debido proceso de las diferentes partes.
7.3. Sentencia del Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Mompox – Bolívar- de 5 de junio de 2009. (Segunda instancia)39
Decisión: Revocar la sentencia de tutela de primera instancia y negar el amparo constitucional invocado.
Fundamento de la decisión: (i) Dentro de las pruebas existentes no aparece que los accionantes sean miembros o hagan parte de la Asociación ASOCAB (Asociación de Campesinos de Buenos Aires) y mucho menos que sean representantes legales para actuar en nombre de dicha asociación, por lo que no tienen legitimación por activa para presentar la tutela, la que, por lo tanto, debe declararse improcedente; (ii) los accionantes tienen la calidad de desplazados pero sólo de “hecho”, ella debe demostrarse con prueba siquiera sumaria y dentro del caso en comento no se hizo; (iii) la acción de tutela no se interpuso como subsidiaria sino como principal, desplazando a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Existe entonces una vía judicial alterna que es idónea y eficaz; (iv) no se demostró la violación de los derechos fundamentales a la vida digna, igualdad ante la ley, al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad; (v) el trámite administrativo consistió en el amparo a la posesión por perturbación y ésta no puede confundirse con la ocupación de hecho. En la primera se irrumpe a la fuerza sin que se ejerza ninguna actividad económica, en la segunda se está en forma pacífica ejerciendo actividad económica; (vi) sí se notificó a los señores Payares, Alvera y Moreno, quienes después de enterados del contenido de la Resolución No 002 de 2009 no la quisieron firmar. Dichos señores presentaron solicitud de nulidad, luego no se evidencia violación al debido proceso.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en la Constitución Política, artículos 86 y 241 numeral 9 - desarrollado por el Decreto 2591 de 1991, artículos 33 a 36-, de conformidad con el Auto de ocho (8) de octubre de 2009 de la Sala de Selección de Tutela Número diez de la Corte Constitucional.


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