Tema 5:- el derecho comunitario europeo. Sus fuentes: derecho primario y derecho derivado. Examen especial del reglamento y de la directiva: proceso normativo






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TEMA 5:- EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO.- SUS FUENTES: DERECHO PRIMARIO Y DERECHO DERIVADO.- EXAMEN ESPECIAL DEL REGLAMENTO Y DE LA DIRECTIVA: PROCESO NORMATIVO Y EFECTOS.- VALOR DE LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES.- INCIDENCIA DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL SISTEMA DE FUENTES ESPAÑOL.-

1.- EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO.-
Dice Guy Issaac que el proceso de la integración europea se ha desarrollado bajo la presión constante de una revisión periódica de sus normas constitutivas. Desechada la idea de una Europa Federal (Proyecto Briand de 7 septiembre de 1929, o Congreso de La Haya de 8 mayo 1948), su desarrollo ha sido siempre fiel a la idea de "progresividad" que animó a Jean Monnet y a Robert Schuman, en nombre de Francia, a lanzar en 1950 el reto de la unidad europea: "Europa no se hará de golpe, ni en una construcción de conjunto; se hará mediante realizaciones concretas, creando en principio una solidaridad de hecho".
- La aceptación de esta proposición inicial llevaría a los cinco primeros países, junto con Francia (Alemania, Italia, Bélgica, Luxemburgo y Paises Bajos) a firmar en Paris en 18 de abril de 1951 el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). La idea era crear un mercado común donde reinara la libre circulación y libre competencia y confiar la gestión a una "comunidad",que ya tenía cuatro instituciones: La Alta Autoridad que era un Organo de Administración, sometido a una Asamblea; un Consejo Especial de Ministros y un Tribunal de Justicia.
- El segundo paso, tras del fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea, fue dado con la firma de dos nuevos tratados en Roma el 25 de marzo de 1957: el que creaba la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA, Euratom) , y el que instituía la Comunidad Económica Europea (CEE, Mercado Común de libre circulación y libre competencia).
- La unidad europea y su Ordenamiento Jurídico permanecían anclados en torno a las tres citadas Comunidades Europeas y a sus Tratados Constituivos, que iban sufriendo adaptaciones según se iban produciendo las posteriores adhesiones, así, en 1972, Dinamarca, Irlanda y Reino Unido; en 1982, Grecia; y en 1985 (Tratado de Lisboa y Madrid de 12 de junio de 1985), España y Portugal, con efectos a partir del 1 de enero de 1986.
- El golpe de timón hacia una verdadera COMUNIDAD EUROPEA y una configuración definitiva de la nueva Organización Político-Económica, se dio con la 12ª revisión de los tratados, que dio lugar al Acta Única Europea, de 27 de enero de 1986 y que entró en vigor el 1 de julio de 1987. Entre las principales novedades introducidas, cabe destacar la inserción del Consejo Europeo en los tratados, la realización de nuevas transferencias a favor de las Comunidades, la creación del mercado interior y único y la regulación de la cooperación en materia de política exterior.
- El siguiente paso se dio tras la reunificación alemana de 1990; el Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992,que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. Nace así la UNIÓN EUROPEA, que se asienta sobre tres pilares; el pilar comunitario (Comunidad Europea, CECA y CEEA), el pilar de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y el pilar de la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJI). La Unión Europea nace así de la yuxtaposición de las tres comunidades, es un organismo de integración supranacional que no tiene personalidad jurídica propia, a diferencia de las tres comunidades. Supone además el inicio del proceso de convergencia económica y monetaria que finaliza con la introducción del euro como moneda única en los países de la llamada “zona euro”, a partir del 1 de enero de 1999. Se crea el Banco Central europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales.
- El 1 de enero de 1995, se produce la cuarta adhesión, la de Austria, Finlandia y Suecia. (El pueblo noruego rechazó la adhesión en referéndum). Queda constituida la llamada “Europa de los Quince”.
- El Tratado UE fue objeto de revisión por el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997, en el que se revisa el procedimiento de codecisión, se introduce el mecanismo de cooperación reforzada (para evitar el bloqueo en el Consejo, la cuestión puede ser sometida al Consejo de jefes de Estado), así como las disposiciones relativas a la Política Exterior y Seguridad Común relativas a un “espacio de libertad, seguridad y justicia”.(artículos.14,16,20 TUE).
- Se consideró que el Tratado de Ámsterdam había fracasado en lo esencial, que era la reforma institucional de la Unión, así que se abogó por una reforma urgente y global, a través de Conferencia Interguberamental, que dio como resultado el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001, que entró en vigor el 1 de febrero de 2002. En previsión a las próximas ampliaciones, en el Tratado de Niza se logró modificar el peso de los Estados en las votaciones por mayoría cualificada. También se acordó reducir notablemente los supuestos de unanimidad y se impulsa el mecanismo de la cooperación reforzada. Se refuerza el papel del Presidente de la Comisión y se reforma el TJCE.
- El 28 de febrero de 2002 inicia sus trabajos la Convención para el Futuro de Europa, donde se pusieron a debate todo tipo de cuestiones: los principios y valores europeos, los derechos de los ciudadanos, las funciones y composición de las Instituciones, el sistema de normas, la PESC, la cooperación policial y judicial...Desde su comienzo se planteó la idea de un texto constitucional, en el sentido de un texto jurídico-político que contuviera todas las reglas fundamentales del sistema político de integración de los Estados y los pueblos: los derechos y garantías de los ciudadanos frente a las instituciones europeas y la organización de los poderes y funcionamiento de éstas.
- Entre tanto, se produjo la gran ampliación a veinticinco Estados miembros, mediante el Tratado de Adhesión de 16 de abril de 2003, que entró en vigor el 1 de mayo de 2004. Culmina así un largo y difícil período de negociaciones con diez Estados del norte y centro de Europa; República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. En las negociaciones también participaron Rumania y Bulgaria, y más tarde Turquía. Se prevé que Rumania y Bulgaria ingresen en el 2007, y Turquía más adelante.

- Los trabajos de la Convención para el Futuro de Europa concluyeron en junio de 2003, presentando al Consejo el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa. En Conferencia Intergubernamental se hicieron diversas modificaciones. El Tratado Constitucional fue aprobado el 29 de octubre de 2004. A partir de su aprobación se abre un largo proceso de debate interno y aprobación parlamentaria en los veinticinco Estados miembros de la UE. Es previsible que el Tratado Constitucional, en el caso de ser aprobado por todos los Parlamentos nacionales de los Estados miembros y superar los referendos que se convoquen en algunos de ellos (como en España, referéndum de 20 de febrero de 2005), no entre en vigor antes del 2006 o 2007. Las disposiciones relativas a la nueva ponderación de voto en el Consejo entrarán en vigor en 2009, hasta entonces se mantiene el sistema actual.
El Tratado Constitucional tiene una naturaleza en parte conservadora o codificadora de lo existente, y en parte innovadora, como ha sucedido en todas las reformas. El Tratado Constitucional no supone una ruptura, la mayor parte de su contenido ya está en vigor en los complejos Tratados actuales, ahora bien, a la par que codifica, uno de los valores del Tratado es que reordena, clarifica y simplifica las estructuras jurídico-políticas en vigor.
Esta Constitución o Tratado Constitucional se estructura en cuatro grandes partes, además de un Preámbulo: la Parte I comprende la llamada “arquitectura institucional”, las regla más generales y fundamentales del sistema de la integración, como una suerte de panorámica jurídica y política. La Parte II inserta la Carta de Derechos Fundamentales adoptada en el año 2000, otorgándole rango constitucional. La Parte III, relativa a las “políticas y funcionamiento de la Unión” retoma las disposiciones materiales del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (libertades, política económica, monetaria, agricultura, medio ambiente,...), aunque también desarrolla el funcionamiento de las Instituciones dibujado en la Parte I. La IV Parte incluye las “Disposiciones Generales y Finales” (efectos de la sucesión, lenguas, entrada en vigor,...). Además, el Tratado incluye diversos Protocolos y Declaraciones anexas al Acta Final.
Las innovaciones de esta Constitución serán analizadas a lo largo del tema, con ocasión de las distintas cuestiones planteadas y en paralelo a la situación jurídica actual, teniendo en cuenta que aún pasará cierto tiempo hasta su completa entrada en vigor.
Pasamos a analizar el marco institucional y el marco jurídico de la UE.


A) MARCO INSTITUCIONAL.
El Sistema institucional de la Unión Europea está integrado por las siguientes Instituciones, que se mantienen en el Tratado de Constitución (artículo I-19): Consejo Europeo, Parlamento Europeo, Consejo de Ministros, Comisión Europea y Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
- El Consejo Europeo: Se recogía en el artículo 4 del TUE, pero no como una institución formal, sino material o de facto, que ya venía funcionando. Está integrado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión. Según el mismo precepto, su principal función es dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones políticas generales. En concreto:


  • En el TCE se le atribuye la adopción de conclusiones de las orientaciones generales en política económica y monetaria y en materia de empleo.

  • En el TUE se le atribuye la definición de los principios y orientaciones generales PESC y la decisión de estrategias comunes.


Sus actos revisten diversas denominaciones; Declaraciones, Orientaciones (PESC), Estrategias Comunes (PESC) y Resoluciones (son realmente indicaciones).
En el Tratado de Constitución Europea el Consejo Europeo experimenta las siguientes reformas: se institucionaliza formalmente (I-21), en cuanto a su composición no sólo estará formado por los Jefes de Estado o Gobierno y el Presidente de la Comisión, sino que también por el Presidente del Consejo Europeo, figura de nueva creación que pretende dar una mayor visibilidad exterior a la UE. Será elegido por un período de dos años y medio, con posibilidad de una sola reelección. Sus funciones son tanto internas (dinamizar los trabajos, facilitar el consenso, presentar informe al Parlamento...) como externas de la Unión en asuntos PESC. Cabe destacar que se otorgan en el Tratado diversos poderes “constitucionales” al Consejo Europeo (decidir qué materias podrán ser objeto de mayoría cualificada en Consejo de Ministros, el sistema de rotación de la Presidencia del Consejo y de los Comisarios, el nombramiento del Ministro de Asuntos Exteriores,...)
- El Parlamento Europeo: Se recogía en los artículos 189-201 TCE. Está integrado por los representantes de los ciudadanos de la Unión, elegidos por sufragio universal y directo por un mandato de 5 años. De entre los miembros se elige a su Presidente y a la Mesa. Tras las elecciones de 2004, está integrado por 732 miembros. Sus funciones principales son:



  • Ejerce conjuntamente con el Consejo la función legislativa, como veremos más adelante.

  • Aprueba los presupuestos.

  • Ejerce funciones de control político.

  • Ejerce funciones consultivas en diversas cuestiones, por ejemplo, sobre la autorización para la cooperación reforzada en el Consejo.

  • Aprueba el nombramiento de Presidente de la Comisión.


El sistema de votaciones previsto como regla general es el de mayoría absoluta, aunque existen supuestos de mayoría cualificada.
En el Tratado de Constitución Europea el Parlamento no experimenta modificaciones importantes en su composición (máximo 750 miembros) y poderes, pero sale beneficiado al aumentarse los ámbitos materiales del procedimiento legislativo de codecisión, ampliarse la mayoría cualificada y se amplía en casos muy sensibles su capacidad de autorización o veto.

- El Consejo de Ministros (en adelante, Consejo): Se recogía en los artículos 202-210 TCE. Encarna la representación de los Estados integrados en la Unión. Estará compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro. La Presidencia se ejerce, de forma sucesiva por cada Estado durante un período de 6 meses. En el seno del Consejo cabe distinguir, por su importancia, la Secretaría General, que cumple funciones de asistencia técnica y jurídica y el COREPER o Comité de Representantes Permanentes, cuya función es preparar los trabajos del Consejo y realizar las tareas que éste le confíe. El Consejo tiene los siguientes poderes:


  • Poder de decisión, tanto política, como poder normativo general de naturaleza legislativa. (Aunque la Comisión participa tanta de la decisión política, como en la elaboración legislativa, y en materia presupuestaria comparte su autoridad con el Parlamento).

  • Poderes de coordinación y supervisión de las políticas económicas de los Estados miembros.

  • Poderes en materia de relaciones económicas exteriores.

  • Poderes en materia de PESC y de Cooperación policial y judicial. Define posiciones y acciones comunes, y las ejecuta.


Los tratados prevén tres sistemas de votación en el Consejo:


  • Mayoría simple: se establece en pocas ocasiones, p.ej: aprobación del reglamento interno del Consejo, petición de propuestas a la Comisión, presentación de recursos ante TJCE,...

  • Mayoría cualificada: es el procedimiento generalizado. El Tratado de Niza estableció un nuevo sistema de ponderación de voto, que entró en vigor el 1 de noviembre de 2004, exigiéndose un número mínimo de votos (231), de población (62%) y de Estados (13), para tomar una decisión.

  • Unanimidad: Se prevé para decisiones de especial importancia, relativas a la ciudadanía de la Unión, Seguridad Social, ayudas de Estado, cultura, industria,...


En el Tratado de Constitución Europea no varía ni la asignación de funciones al Consejo (artículo I-23), ni su composición, (artículo I-24). La principal modificación se produce en que se elimina la ponderación de votos en el sistema de mayoría cualificada adoptado en el Tratado de Niza, sustituyéndose por un sistema de doble mayoría, de Estados (55%, que incluya al menos a 15 Estados), y de población (65%). El bloqueo por población exige la concurrencia de una minoría de 4 Estados miembros. Estas nuevas mayorías no entrarán en vigor hasta 2009.
- La Comisión Europea (en adelante, Comisión): Se regulaba en los artículos 211-219 TCE. Encarna el interés de la Unión Europea. Está compuesta por tantos Comisarios como Estados miembros (25), desde el Tratado de Niza, siendo elegidos los Comisarios por los Gobiernos de los Estados miembros, por un mandato renovable de 5 años, en razón de su competencia general y ofreciendo garantías plenas de independencia. El Consejo designa al Presidente de la Comisión, que debe ser aprobado por el Parlamento. El Presidente nominado elige a los restantes miembros de la Comisión en consultas con los Estados miembros. La Comisión en su conjunto debe ser aprobada por el Parlamento y posteriormente el Consejo efectuará el nombramiento definitivo. Las funciones de la Comisión son:


  • Velar por el cumplimiento de los Tratados.

  • Formular recomendaciones o emitir dictámenes en los ámbitos de los Tratados.

  • Adoptar decisiones en las condiciones previstas en los Tratados.

  • Participar en la formación de los actos del Consejo y del Parlamento, en los términos previstos en los Tratados.

  • Ejercer las competencias de ejecución que el Consejo le atribuya.


En el Tratado de Constitución Europea, el rol de la Comisión no sufre grandes variaciones (artículo I-26). Destaca la creación de la figura del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, que si bien es nombrado por el Consejo Europeo y depende de éste, se integra en la Comisión como vicepresidente de la misma. Este Ministro estará al frente de la política exterior y de seguridad común y la ejecutará como mandatario del Consejo. Actuará del mismo modo en relación con la política común de seguridad y defensa.(artículo I-28).
- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE): Se regulaba en los artículos 220 y ss del TCE. Encarna el poder judicial. Se le encomienda la función de garantizar el respeto al Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. Más adelante, en este mismo tema se examinará el valor de su jurisprudencia. Ahora nos centraremos en su composición.
El Tribunal de Justicia tiene su sede en Luxemburgo, y desde el Tratado de Niza está compuesto por 25 Jueces, uno por Estado miembro. De entre ellos se elegirá su Presidente. Los Jueces están asistidos por 8 Abogados Generales, cuya función es presentar con imparcialidad las conclusiones en los asuntos que determine el Estatuto del Tribunal de Justicia. Su actividad jurisdiccional se desarrolla a través de las siguientes formaciones jurisdiccionales; tres salas de 3 jueces, tres salas de 5 jueces, Gran Sala, de 13 jueces, y Pleno, de 15 jueces.
Por lo que se refiere al procedimiento ante el TJUE, se caracteriza, como señala Isaac, por ser contradictorio y público, pero también mixto (combinación de oralidad y escritura) e inquisitivo (una vez presentada la demanda el Tribunal participa activamente en el desarrollo del asunto).
A partir del Acta Única Europea, se crea el Tribunal de Primera Instancia (TPI). Se crea una doble instancia, para mejorar los derechos de defensa de los justiciables y para reducir el volumen de trabajo del TJUE, concentrándose en la labor de interpretación del Derecho Comunitario. El Tratado de Niza consolidó al TPI como instancia del TJUE con competencia general para el conocimiento de todos los recursos, salvo los atribuidos expresamente al TJUE y los pertenecientes a contenciosos específicos que se atribuyan a las futuras “Salas Jurisdiccionales”. En concreto, son competencia del TPI: los recursos directos, salvo el de incumplimiento; el recurso de casación o el de apelación contra las resoluciones de las futuras Salas Jurisdiccionales; y cuestiones prejudiciales en materias específicas. Está integrado por 25 Jueces y carece de Abogados Generales.
Por su parte, el Tratado de Niza creó las aludidas “Salas Jurisdiccionales para contenciosos específicos”, para conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias específicas (materias en las que existe una normativa sectorial específica, como la función pública comunitaria, y títulos comunitarios de propiedad industrial).
El Tratado Constitucional mantiene prácticamente inalteradas las disposiciones relativas al TJUE, aunque la principal novedad es el cambio terminológico que se observa en el artículo I-29; el TJUE sigue llamándose Tribunal de Justicia, pero el TPI pasa a denominarse Tribunal de Gran Instancia; y las Salas jurisdiccionales pasan a llamarse Tribunales especializados.
- Finalmente, otras instituciones y órganos consultivos de la Unión, que ya existían, y que se recogen en el Tratado Constitucional son: El Banco Central Europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales; el Tribunal de Cuentas; el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

B) MARCO JURÍDICO.
Se puede hablar de Derecho Comunitario en un doble sentido:


    • En un sentido restrictivo el Derecho Comunitario es el contenido en los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y sus ampliaciones. (Derecho Primario)

    • En un sentido amplio, comprende, además, el conjunto de reglas emanadas de la función normativa que corresponde a sus instituciones. (Derecho Derivado)


Como caracteres del Derecho Comunitario, podemos señalar:
- En general, podemos caracterizarlo por lo siguiente:
.. AUTONOMIA: El Derecho Comunitario, no es un Derecho Extranjero, como ha puesto de relieve Guy Issaac, ni un Derecho Exterior; es el Derecho propio de cada uno de los Estados Miembros, como su Derecho Nacional En este sentido la s. del Tribunal de Justicia Comunitario 5 febrero de 1963, lo configura como Derecho Autónomo, distinto del Derecho Internacional y del Derecho Interno de los Estados Miembros.
.. UNIDAD: No se trata de un conglomerado de normas dispersas en cuerpos distintos sino que se perfila como una unidad económica y orgánica ,y así la s de 15 de julio de 1960 lo configura con unidad funcional orientado a la realización de los fines de los Tratados con carácter progresivo y dinámico.
.. COMPLEJIDAD: Es complejo por la diversidad de fuentes de donde brota, y porque en él se distinguen una serie de "Derechos", primario, derivado y complementario.

- En cuanto a los caracteres del Derecho Comunitario, en relación con el Derecho Interno de cada Estado, podemos fijar estos caracteres:
..."EFECTO DIRECTO", o de aplicabilidad inmediata, característica que inventó el Tribunal de Luxemburgo a partir de la conocida sentencia Van Gend and Loos (5 febrero de 1963),en cuya virtud el Derecho Comunitario es invocable y aplicable directamente en el interior de los Estados. En consecuencia el Derecho Comunitario no sólo se integra en cada ordenamiento interno de manera automática, sino que tiene fuerza suficiente para generar efectos inmediatos en la esfera de los particulares (derechos y obligaciones) tanto en sus relaciones con otros particulares como en las que mantengan con las Administraciones Públicas de los distintos Estados Comunitarios.
..."PRIMACÍA", término recogido por la sentencia Costa Enel (15 julio de 1964), y que implica la prevalencia del Derecho Comunitario sobre el Derecho de los Estados Miembros .De esta forma:


  • La primacía es una condición existencial del Derecho Comunitario, que no puede existir en tanto Derecho sino con la condición de no ser doblegado por el Derecho Interno de los Estados Miembros.

  • Por su propia Naturaleza el Derecho Comunitario afirma su superioridad, ésta no resulta de ninguna concesión por parte del Derecho Constitucional de los Estados Miembros.

  • El Orden Jurídico Comunitario prevalece en su integridad sobre los Ordenamientos Jurídicos Nacionales. Por tanto de esta primacía se benefician tanto las normas comunitarias primarias como derivadas, directamente aplicables o no.

  • La primacía del Derecho Comunitario no solo es válida en el orden comunitario y en las relaciones entre los Estados, sino también en los Ordenamientos Jurídicos Nacionales, en donde se impone a las jurisdicciones nacionales.



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