Alfredo Benítez Rivas (*)






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fecha de publicación25.07.2015
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¿Muerte o resurrección de la justicia tributaria?
Alfredo Benítez Rivas (*)
En mayo del 2000 cuando el Legislativo trataba la aprobación del Proyecto de Ley del Código Tributario, hice conocer en círculos interesados en el tema (Universidades, Colegios profesionales, empresariales y otros) mi posición personal en relación a tal Anteproyecto. En términos coincidentes también lo hizo el Instituto Boliviano de Estudios Tributarios” (IBET) – en un “Pronunciamiento” oficial y en ambos casos, se destacaba lo positivo de su articulado, pero al mismo tiempo, se censuraba sin tapujos no solo algunas normas de carácter administrativo que otorgaban a la Administración tributaria prerrogativas exorbitantes que alteran el principio de igualdad de las partes en las relaciones jurídicas entre Fisco y contribuyentes, sino que se advertía sobre disposiciones abiertamente inconstitucionales, que al suprimir institutos jurídicos que garantizan la tutela “judicial efectiva” o “debido proceso” -tal como se entienden estos dos conceptos en el Estado de derecho- afectarían el derecho de defensa y patrimonio de los bolivianos, violan el Pacto de San José de Costa Rica y harían inviable, además, la efectiva incorporación del país al Mercosur por la supresión de tribunales de justicia tributaria independientes de la Administración activa ya que un requisito es que: “los países integrantes del Mercosur incluidos Chile y Bolivia como miembros asociados deben uniformizar los sistemas procesales jurisdiccionales en materia tributaria de forma de garantizar la efectiva tutela judicial de los contribuyentes en el área regional”.

Pese a argumentos y advertencias que desde todo lado se hicieron en sentido de que los medios de impugnación de los actos de la Administración previstos en el Proyecto vulneran principios y normas constitucionales, prevaleció más, el sumiso acatamiento de autoridades y funcionarios del gobierno a directrices absurdas del Banco Mundial y FMI sobre el CTB, que si bien es cierto, requería de normas administrativas más idóneas para asegurar una mayor recaudación, pero nunca de aquellas que sepulten los derechos fundamentales del ciudadano. Prevalecieron muchos otros factores: desde reiteradas declaraciones públicas de autoridades afirmando que el Código Tributario abrogado “era obsoleto” -ignorando que los países americanos adoptaron desde hacen treinta años el MCTAL introduciendo periódicamente, oportunas reformas de acuerdo a sus propias estructuras administrativas y los avances tecnológicos- hasta la mutilación del Proyecto reduciéndolo de 335 a 192 artículos con el objetivo de que así se lograría pronta aprobación del Congreso! Esa mutilación ha hecho del Código Tributario un “collage” de normas contradictorias e incoherentes.

Importa ahora, resaltar la trascendencia jurídica de la SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0009/2004 de 28 de enero de 2004, que no dudo en calificar como ejemplar. Tras la relación de los hechos que dieron lugar al recurso de inconstitucionalidad y una inobjetable fundamentación jurídica en lo doctrinal y respeto al ordenamiento constitucional vigente, se declara la inconstitucionalidad de seis artículos del Código. Resumo las consideraciones jurídicas del fallo:

1. Los precedentes jurisprudenciales del propio Tribunal Constitucional al adoptar doctrina del Derecho Constitucional moderno basada en el concepto de la separación de funciones que implica la independencia de los órganos de poder del Estado y su coordinación e interrelación entre ellos.

2. Que el concepto de debido proceso conlleva elementos esenciales; se recuerda la adhesión y ratificación de Bolivia a la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica que dispone: “Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad por ley....para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier género”.

3.Que la facultad de juzgar en vía ordinaria, contenciosa y contenciosa-administrativa y la de hacer ejecutar lo juzgado corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales y jueces respectivos, bajo el principio de unidad jurisdiccional (CPE: Art. 116°). De este principio se desprende el de la doble instancia judicial que el Tribunal Constitucional ya proclamó en Sentencia 541/2003-R como elemento del debido proceso.

Paradójicamente, al cumplir el Tribunal Constitucional su misión tutelar de hacer prevalecer la Constitución sobre un Código mal hilvanado (empleo el término en la acepción del diccionario) tiene el efecto de producir un doble vacío legal: uno, por la derogación de la jurisdicción contencioso tributaria (LOJ) y dos, por el correcto fallo de inconstitucionalidad del proceso contencioso administrativo previsto en el Cód. de Proc. Civil para sustanciar procesos tributarios. La consecuencia de este vacío, significa que los contribuyentes no pueden recurrir al contencioso administrativo ni al contencioso tributario ya que carecen de toda acción para continuar con los medios de defensa que el propio Estado ha creado; también el Fisco ha perdido sus legítimas facultades para exigir el pago presuntamente debido por el contribuyente ya que los errores de los legisladores o las disposiciones del Poder Ejecutivo declaradas inaplicables por inconstitucionales -especialmente cuando afectan al patrimonio y a derechos espectaticios o adquiridos de los ciudadanos- nunca pueden perjudicar a éstos.

Cuál la solución al vacío o agujero negro producido? No es a través de Decretos reglamentarios apresuradamente redactados por funcionarios. Se trata de dar solución no solo legal sino justa, antes de abril próximo, de forma de viabilizar una ley, que en el marco constitucional, establezca una real tutela judicial de los intereses del Fisco y los contribuyentes ya que ambos sufrirán, de una forma u otra, los perjuicios del vacío señalado. No es solución, reponer la jurisdicción contencioso tributaria con la estructura derogada en la Ley de Organización Judicial, que ha sido causa de la dilación en los procesos. Acertado sería reponer dicha jurisdicción (integrada siempre en el Poder Judicial) pero con la estructura colegiada y especializada que tenía el ex -Tribunal Fiscal más un procedimiento apropiado en lo técnico y jurídico que impida que los contenciosos tributarios duren mas de dieciocho meses desde su inicio hasta el fallo de la Corte Suprema.

Mi opinión, fiel a la doctrina tributaria moderna y a la legislación comparada es que los redactores del Código se equivocan al identificar el contencioso tributario con el contencioso administrativo. La bibliografía extranjera sobre el tema es abundantísima; en Bolivia, estudiosos del Derecho Administrativo, desde Alfredo Revilla, Julio A. D’Avis, Pablo Dermizaky, han enseñado durante décadas que esta rama jurídica fue concebida históricamente en los Estados monárquicos para regular el orden propio del Derecho de Policía es decir, los actos de gestión de la Administración derivados de su cualidad de actos de autoridad. Dermizaky(1) al tratar el proceso contencioso administrativo -que el Código Tributario profanamente dispone como el medio a resolver los litigios tributarios- cita el texto legal:“Este proceso consiste en la reclamación que se interpone después de apurar la vía gubernativa contra una resolución dictada por la Administración en virtud de sus facultades regladas, y con la cual vulnera un derecho de carácter administrativo establecido anteriormente a favor del reclamante por una ley, un reglamento u otro precepto administrativo”(2). Remata nuestro administrativista: “Para que haya materia contencioso-administrativa deben darse las siguientes circunstancias: 1) Que el demandante reclame un derecho privado preestablecido en forma inequívoca en una ley, decreto, resolución u ordenanzas; 2) Que la norma que ampara el derecho persiga fines de utilidad pública general; que la reclamación se haya presentado previamente ante las autoridades administrativas competentes, habiéndose agotado la gestión con una resolución que causa estado en esta vía”. Este proceso que es procedente solo en los juicios de puro derecho, lo hace inviable en los tributarios que en su mayoría versan sobre aspectos de hecho, contables o técnicos. Para mayor ilustración, me remito al criterio de Morales Guillén (Código Civil) que también ha servido de fundamento en la Sentencia ejemplar del Tribunal Constitucional.
* Abogado, Director del estudio jurídico “Benítez Rivas, Pérez & Asociados” Bufete – Consultoría Tributaria y de Negocios.


1 Derecho Administrativo. Sucre, 1999

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