Origen y evolución del derecho de la competencia






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B) Sistemas de análisis



Se puede decir que la aplicación del artículo 1º de la ley 155 de 1959 se basa en el sistema de análisis denominado regla de la razón.

La regla de la razón se aplica también a la prohibición general contenida en el artículo 46 del decreto 2153 de 1992. En el caso de los catálogos de conductas contenidos en los artículos 47, 48 y 50 del decreto 2153 de 1992, se aplica el sistema de análisis denominado regla “per se”.

a) La regla de la razón16. Este sistema sirve para analizar todos aquellos acuerdos y prácticas cuyo efecto competitivo solo puede evaluarse mediante el estudio de las características y los hechos peculiares a cada tipo de industria o negocio, de la historia de la práctica restrictiva en cuestión y de las razones por las cuales se aplicó dicha práctica restrictiva.

De conformidad con la jurisprudencia norteamericana, al aplicarle la regla de la razón a una situación determinada, se deben analizar tres aspectos esenciales: la naturaleza, el propósito y el efecto de la restricción a la libre competencia17.

Al analizar las prácticas restrictivas es importante considerar su naturaleza, ya que la jurisprudencia ha ido señalando en forma paulatina aquellas conductas netamente anticompetitivas, como por ejemplo, los acuerdos de fijación de precios.

Ahora bien, las leyes de competencia castigan aquellas conductas que se realizan con el simple propósito o la intención de generar un efecto anticompetitivo. El señalamiento del "propósito" o la intención, como elementos esenciales de una violación del derecho de la competencia, marcan el comienzo de lo que se ha llamado entre nosotros la aplicación ex ante de las normas sobre protección de la competencia. Se considera que una norma tiene carácter ex ante, cuando actúa en forma preventiva, con base en la simple intención de su infractor y sin necesidad de esperar a que se desencadenen los perjuicios que produciría la práctica restrictiva.

En cuanto al efecto de las prácticas restrictivas, vale la pena señalar que bajo la regla de la razón, es posible establecer defensas que tiendan a demostrar que los efectos de la conducta que se le imputa al acusado no son anticompetitivos, o que la conducta beneficia a los consumidores. Una defensa válida puede consistir, por ejemplo, en demostrar que como resultado de las prácticas acusadas se presenta mayor producción y más bajos precios, o que con las prácticas acusadas se tiende a maximizar la satisfacción del consumidor.

Otro aspecto que se analiza al aplicar la regla de la razón, es el del poder de mercado, o posición dominante en el mercado, como se ha llamado al concepto entre nosotros. Para efectos de determinar si una empresa tiene posición dominante en un determinado mercado, es necesario hacer un estudio sobre la estructura y la concentración de dicho mercado.18. La autoridad de la competencia tiende a presumir por regla general, que cuando no existe una posición dominante en el mercado, la intención de una empresa al reducir su producción o realizar otra conducta equivalente, no puede ser la de aumentar los precios.

Una de las prácticas a la que se le ha aplicado la regla de la razón en forma general en Estados Unidos ha sido la de compartir información con los competidores. Aunque se considera generalmente que al suministrarle información al mercado la competencia se hace más transparente y los consumidores tienen mejores elementos de juicio para decidir, se ha descubierto que en determinadas circunstancias el intercambio de información entre competidores puede servir como medio de colusión, y especialmente como mecanismo para la formación y el mantenimiento de carteles.

Respecto a este tipo de práctica, la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos aprobó en 1925 un programa de intercambio de información sobre precios, en el caso de Maple Flooring Manufacturers Association v. U.S.19, porque se compartían únicamente los datos referentes a las transacciones antiguas, en lugar de los precios corrientes, y porque no se divulgaban las listas de clientes. Sin embargo, en los casos de Sugar Institute Inc v. U.S., (1936) y U.S. v. Container Corporation of America (1969), la Corte condenó las prácticas tendentes a suministrarles información a los competidores, en mercados muy concentrados. En Colombia este mismo tema se debatió con motivo de la investigación que la Superintendencia de Industria y Comercio adelantó en contra de la industria cementera entre 1997 y 1999, y en la cual se investigó una práctica de compartir información, la cual, como se sabe, no está tipificada en nuestra legislación20.

En Colombia la regla de la razón se debe aplicar a aquellas conductas que no se encuentran expresamente definidas en la legislación, como acuerdos, actos anticompetitivos o formas de abuso de la posición dominante en el mercado. Estas conductas caen entonces bajo las prohibiciones generales contenidas en el artículo 1º de la ley 155 de 1959 y en el artículo 46 del decreto 2153 de 1992, que se transcribieron más arriba.

Como se puede observar, la ley 155 de 1959 prohíbe “[...] toda clase de prácticas y procedimientos o sistemas tendentes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar precios inequitativos”. Por su parte, el decreto 2153 de 1992 prohíbe “[...] las conductas que afectan la libre competencia en los mercados [...]”. Este es el reconocimiento del legislador, de que los participantes en el mercado pueden incurrir en prácticas anticompetitivas que no fueron previstas por el legislador, caso en el cual es necesario tener un mecanismo para poder sancionarlos, como la prohibición general.

Para el efecto, debe realizarse un análisis más estricto y profundo, ya que es necesario probar que la práctica tiende a limitar la libre competencia o a afectar la libre competencia en los mercados, para lo cual debe establecerse un parámetro de lo que significa la libre competencia en ese mercado. En consecuencia, le será posible al investigado esgrimir como defensa el carácter pro-competitivo de su conducta, lo que no es posible bajo el sistema de la regla per se.

La comprensión respecto del funcionamiento de la cláusula de prohibición general no ha sido siempre la adecuada. Por ejemplo, el Consejo de Estado ha sostenido (afortunadamente de manera aislada) que no puede sancionarse una conducta que no esté expresamente descrita en la legislación, pues se vulneraría el principio de tipicidad. Así lo consideró al analizar la legalidad del Convenio Marco para la Absorción y el Suministro de la Producción Nacional del Aceite de Palma Africana, el cual fue suscrito con el aval del gobierno en septiembre de 1994, entre Fedepalma y varias empresas de la industria procesadora de aceites y grasas y cuyo objeto consistía en regular las condiciones del mercado de aceite de palma. Dijo textualmente el Consejo de Estado lo siguiente:

El acto acusado, por si mismo, es demostrativo de que se atendió la reclamación presentada; y que si bien no consideró «significativa» la queja, al estimar que los hechos denunciados no tipificaban las conductas prohibidas por los artículos 46, 47 y 50 del decreto 2153 de 1992, lo hizo razonadamente, dentro de una interpretación lógico-sistemática de la Constitución y de la ley [...].

Además mal pueden imponerse sanciones (art. 2º, num. 2 ibid.), como lo pretende el actor, frente a hechos que se han considerado atípicos ante las conductas de abuso de la posición dominante, o uso de prácticas restrictivas de la competencia, pues garantías fundamentales en materia sancionatoria, entre ellas el principio de la legalidad (no hay falta ni pena sin ley), tienen tajante reconocimiento en nuestra Carta Política”21.

Acerca del funcionamiento de la Cláusula General de Prohibición, la SIC se ha pronunciado en los siguientes términos:

[...]

Esta autoridad de competencia ha interpretado como cláusula general del régimen de protección de la competencia el artículo 1º de la ley 155 de 1959. En este sentido, la norma estipula que cualquier práctica que restrinja la libre competencia se encuentra prohibida. Además de esta norma, el decreto 2153 de 1992 define un conjunto de conductas que, con la denominación de acuerdos, limitan la libre competencia y comportan una infracción de la mencionada cláusula general dispuesta en el artículo 1º de la ley 155 de 1959.

En este orden de ideas las disposiciones de la norma general no tienen un carácter residual, es decir, el artículo 1º de la ley 155 de 1959 abarca tanto las conductas del decreto 2153 de 1992 como cualquier otra que, a pesar de no estar prevista en el citado decreto, termine afectando la competencia en los mercados. Por lo tanto, si la autoridad de competencia concluye que una conducta es anticompetitiva, al menos se estaría violando la disposición general”22.

Como se puede observar, según la SIC, si se incurre en una conducta que está expresamente prohibida en el decreto 2153 de 1992, se infringe simultáneamente el artículo 1º de la ley 155 de 1959.

Esta interpretación es discutible, ya que bajo la estructura actual de prohibiciones, las conductas expresamente descritas en el decreto 2153 de 1992 se analizan bajo la regla “per se”, que es un estándar de análisis totalmente diferente del de la regla de la razón, que es el estándar utilizado en el caso de conductas que no están expresamente prohibidas.

Lo contrario ocasiona un aparente concurso en la aplicación de la normativa. Se dice que este concurso es aparente porque existen criterios que permiten determinar la aplicación de una u otra disposición. Dichos criterios son los de especialidad, subsidiaridad y el de consunción.

En opinión de Luis Jiménez de Asúa, el criterio de especialidad puede concretarse diciendo que en el caso en que una misma materia sea regulada por dos leyes o disposiciones de ley, la ley o disposición especial será la aplicable.

Y explica que una norma será especial frente a otra cuando los requisitos del tipo general están contenidos en el especial, en el que figuran además otras condiciones calificativas en virtud de las cuales la ley especial tiene preferencia sobre la general en su aplicación.

Si la autoridad utiliza este criterio, deberá entonces llegar a la conclusión de que se debe aplicar la norma especial contenida en alguno de los listados de conductas contenidos en el decreto 2153 de 1992 y no la disposición general.

Entre tanto, la subsidiaridad consiste en que una ley o disposición legal tiene carácter subsidiario de otra; la aplicación de esta excluye la aplicación de aquella. Una ley tendrá el carácter de subsidiario frente a otra, cuando ambas describen grados o estadios diversos de la violación del mismo bien jurídico, de modo que el descrito por la disposición subsidiaria, por ser menos grave que el descrito por la principal, queda absorbido por esta.

Al aplicar este criterio, se llegará igualmente a la conclusión de que debe entonces aplicarse la norma del decreto 2153 de 1992 y no la ley 155 de 1959.

Finalmente, la consunción se presenta cuando el hecho previsto por una ley o por una disposición legal está comprendido en el tipo descrito en otra, y puesto que esta es de más amplio alcance, se aplica con exclusión de la primera. La mayor amplitud de la ley o disposición legal puede derivar del bien jurídico tutelado que comprende también el tutelado por la otra ley o de la naturaleza de los medios adoptados o de los efectos producidos, o bien de que aquella asuma como elemento constitutivo o circunstancia calificativa el hecho previsto en la otra ley 23.

Si se utilizara este criterio, la SIC debería aplicar siempre el artículo 1º de la ley 155, y las descripciones contenidas en el decreto 2153 de 1992 resultarían innecesarias. Esta conclusión es errada, como ya se ha visto, a causa de la utilidad que aportan los sistemas de análisis a la aplicación del derecho de la competencia.

b) La reglaper se”. De acuerdo con la jurisprudencia estadounidense, este sistema se utiliza para analizar todos aquellos acuerdos y prácticas cuya naturaleza y efecto resultan tan evidentemente anticompetitivos que no se necesita realizar un elaborado estudio de la industria respectiva para concluir que son ilegales, motivo por el cual se considera que son ilegales per se.

La regla per se” es el tipo de análisis más estricto bajo el cual la autoridad de la competencia puede analizar la conducta de una empresa o persona en los Estados Unidos. Por esta razón la jurisprudencia estadounidense ha ido señalando en forma expresa los casos en los cuales se aplica este tipo de análisis, y el debate jurídico en los casos dudosos se reduce a definir si la reglaper se se aplica o no se aplica al caso sub iudice. Después que la corte ha determinado que la reglaper se” es aplicable al caso, la única defensa válida consiste en demostrar que el acusado no incurrió en la práctica o conducta que se le imputa.

Por tanto, la corte no escuchará los argumentos del demandado tendentes a demostrar que los precios son razonables, que las partes no tienen suficiente poder dentro del mercado relevante, que la conducta en cuestión no tuvo realmente el efecto de restringir la competencia o que benefició a los consumidores.

Tampoco aceptará la corte disculpas que tiendan a justificar la práctica restrictiva con el argumento de que la competencia en este mercado específico es perjudicial para la economía. En ningún caso una defensa que pretenda descalificar el proceso de competencia comercial logrará excluir a un acusado de la aplicación de la reglaper se24.

La razón para aplicar un tipo de análisis tan estricto fue explicada en 1982 por el juez Stevens, en el caso de Arizona v. Maricopa County Medical Society 25 al decir:

Una vez que la experiencia con un tipo particular de práctica restrictiva ha facultado a la corte para predecir con confianza que la regla de la razón lo condenará, la corte podrá aplicar una presunción concluyente de que la práctica restrictiva en cuestión es irracional”26.

En este caso la Corte Suprema de Justicia le aplicó la regla per se” a un acuerdo de fijación de precios máximos establecidos por la Asociación Médica del Condado de Maricopa, a pesar de que el acuerdo en sí mismo tenía por objeto reducir de precios para los consumidores.

En Colombia no existe una norma que disponga de manera expresa la aplicación de la “Regla Per Se". Sin embargo, resulta claro que el tipo de análisis descrito es el que se aplica a los casos de acuerdos, actos o conductas de abuso de la posición dominante específicamente tipificados en la legislación. En estos casos la autoridad de la competencia solamente debe demostrar que la conducta se realizó y no necesita entrar a probar si tal conducta es o no anticompetitiva, ya que su carácter competitivo e ilegal está expresamente señalado por la ley.

Al respecto se puede considerar por ejemplo, el numeral 1 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992, el cual dispone lo siguiente:

“Art. 47.—Acuerdos contrarios a la libre competencia. Para el cumplimiento de las funciones a que se refiere el artículo 44 del presente decreto se consideran contrarios a la libre competencia entre otros, los siguientes acuerdos:

”1. Los que tengan por objeto o tengan como efecto la fijación directa o indirecta de precios”.

Como se puede observar, la ley dispone que “se consideran contrarios a la libre competencia”, los acuerdos que tengan por objeto o como efecto la fijación directa o indirecta de precios. La autoridad de la competencia deberá probar solamente la existencia de un acuerdo cuyo objeto o efecto sea la fijación de precios, pero no tendrá que demostrar que dicha conducta es anticompetitiva, ya que la norma así la define y no admite prueba en contrario.

En consecuencia, la única defensa posible para el investigado consiste en demostrar que no celebró el acuerdo, y no se le admitirán argumentos tendentes a demostrar por ejemplo que la fijación de precios se pactó en beneficio de los consumidores, o que no afectó el mercado.

c) Discusión sobre la aplicación de los sistemas de análisis en Colombia. Los sistemas de análisis surgieron en los Estados Unidos como una herramienta para aplicar las normas de competencia. Puesto que las prohibiciones contenidas en las secciones 1 y 2 de la ley Sherman y otras normas son generales, inicialmente las cortes aplicaron la regla de la razón como sistema de análisis, en el cual se considera la naturaleza, el propósito y el efecto de la práctica y se admite toda clase de explicaciones y defensas.

Sin embargo, con el tiempo la Corte Suprema de Justicia empezó a decantar las líneas de jurisprudencia propias del derecho de la competencia y a aplicar la regla per se en algunos casos. Como se sabe, en el sistema anglosajón, basado en la autoridad del precedente legal stare decisis (“estar a lo decidido”), la Corte Suprema de Justicia adopta decisiones que se convierten en reglas generales de derecho law of the land, las cuales deben ser respetadas por los jueces inferiores.

Así, paulatinamente se crearon reglas per se en algunas de las etapas de formación del derecho de la competencia en Estados Unidos27, las cuales ayudaron a las autoridades y los jueces a aplicar de manera más fuerte el derecho de la competencia. Sin embargo, en el curso de los últimos 12 años esta tendencia parece haberse revertido, lo cual se demuestra por el cambio que ha hecho la corte, del sistema de análisis de dos tipos de conducta que antes se consideraban per se ilegales y que ahora se estudian bajo la regla de la razón, lo cual indica que el derecho de la competencia va evolucionando en el sentido de permitir un mayor nivel de explicación económica de las conductas acusadas.

En efecto, en noviembre de 1997, la Corte Suprema de Justicia estadounidense, con ponencia de la magistrada Sandra Day O'Connor, se pronunció en el caso de State Oil v. Barkat Khan, por medio del cual modificó de manera importante la doctrina establecida en 1968 en el caso de Albrecht v. Herald Co.28, en el cual la Corte Suprema había establecido que los acuerdos verticales de fijación de precios máximos eran ilegales per se. En dicho caso, la Corte estableció que los acuerdos verticales de fijación de precios máximos al público debían ser analizados bajo la regla de la razón y no bajo la regla per se.

El motivo para realizar este cambio en la jurisprudencia radicó en que la Corte no pudo continuar sosteniendo que los acuerdos para la fijación de precios máximos eran tan irremediablemente anticompetitivos, que los jueces no deberían gastar tiempo y esfuerzo en la investigación de cualquier posible efecto procompetitivo o en favor de los consumidores.

De acuerdo con la decisión mencionada, en los casos de fijación concertada de precios máximos de venta al público los consumidores se benefician, porque los fabricantes o distribuidores mayoristas obligan a los distribuidores minoristas a compartir con los consumidores las eficiencias y ganancias que se producen al nivel mayorista.

Como ya se advirtió, el análisis de la regla de la razón se basa en la determinación de tres aspectos fundamentales de parte de la autoridad de la competencia, como son el propósito, la naturaleza y el efecto de la práctica bajo estudio. En este tipo de investigación resulta válido, por tanto, que la autoridad evalúe los efectos anticompetitivos ante los procompetitivos de la práctica en cuestión.

Como un importante sector de la doctrina lo venía proponiendo desde hace tiempo, la Corte aplicó en el caso de State Oil v. Barkat Khan un raciocinio similar al utilizado para definir la legalidad de los acuerdos verticales de repartición de mercados en el caso de Continental Tv. Inc. v. GTE Sylvania29.

En el caso de Continental T.V. Inc. v. GTE Sylvania, la Corte se negó a declarar ilegal el esquema de distribución de Sylvania, aunque restringía la competencia entre sus distribuidores. Sylvania era una pequeña fábrica de televisiones con una participación del 2 por ciento en el mercado, que decidió disminuir la competencia entre sus distribuidores para que pudieran competir más agresivamente contra otras marcas. Para el efecto, Sylvania operaba con una pequeña red de distribuidores cuidadosamente seleccionados, entre los cuales dividió el mercado en regiones geográficas. La participación de Sylvania en el mercado global aumento hasta el 5 por ciento con posterioridad a la implantación de este sistema.

Cuando Sylvania nombró otro distribuidor en el área señalada al demandante, este reaccionó abriendo un puesto de ventas fuera de su región. Sylvania redujo el nivel de suministro y posteriormente terminó la franquicia. Al decidir el caso, la Corte consideró que por los efectos positivos de la práctica sobre la competencia con otras marcas de televisores, no se debía aplicar la reglaper se”.

La Corte concluyó que aunque las restricciones verticales de tipo territorial podían restringir la competencia entre los distribuidores de la misma marca de un producto, bajo la regla de la razón serían declaradas legales cuando se demostrara que producían el efecto de aumentar la competencia con otras marcas dentro del mercado relevante.

En 2007, es decir, diez años después del famoso State Oil v. Barkat Khan, la Corte decidió el caso de Leegin Creative Leather Products, Inc. v. PSKS, Inc., por medio del cual pasó de la regla per se a la regla de la razón, los acuerdos verticales de fijación de precios mínimos, lo cual demuestra que este derecho se mueve hacia una mayor utilización de la regla de la razón, es decir, hacia la posibilidad de admitir mayor nivel de explicación económica como defensa frente a las acusaciones por prácticas restrictivas de la competencia.

En Colombia se ha presentado una saludable discusión sobre la aplicación o no aplicación de los sistemas de análisis. Una parte de la doctrina sostiene que en Colombia no se aplica la regla per se, es decir, que resultaría posible demostrar que una conducta que se encuentra expresamente prohibida en el catálogo de conductas del decreto 2153 de 1992 no es anticompetitiva30.

Esta posición es errada, ya que a partir de la expedición del decreto 2153 de 1992 en Colombia se utilizan los dos sistemas de análisis descritos: cuando las conductas no se encuentran expresamente descritas en las normas sobre prácticas restrictivas de la competencia, deben investigarse bajo la cláusula de prohibición general, a la cual se le debe aplicar el sistema de la regla de la razón. Pero cuando por el contrario las conductas investigadas se encuentran descritas en el decreto 2153 de 1992, entonces se considera (al igual que en otras jurisdicciones), que la conducta ha sido definida por el legislador como anticompetitiva, ya que la norma dice de manera expresa que las conductas descritas en los ya citados artículos 47, 48 y 50 del decreto 2153 de 1992 se consideran contrarias a la libre competencia.

Esta interpretación del derecho colombiano de la competencia resulta confirmada por la sentencia del Consejo de Estado del día 28 de enero de 2010, con ponencia de la consejera María Claudia Rojas Lasso, por medio de la cual se reversó la sentencia expedida en primera instancia el 27 de noviembre de 2003 por la sección primera, subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia de la magistrada Ligia Olaya de Díaz. La mencionada sentencia le pone fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho empezado por demanda que formuló la Asociación Nacional de Entidades de Seguridad Privada (Andevip) contra la Superintendencia de Industria y Comercio, para que se anularan los actos administrativos por medio de los cuales dicha autoridad declaró la existencia de un acuerdo anticompetitivo de fijación horizontal de precios y le impuso sanciones pecuniarias.

Para decidir el caso en primera instancia el Tribunal se apartó de la posición de la Superintendencia en el sentido de que “[...] solo basta con que tenga lugar el acuerdo directo o indirecto de fijación de precios para considerar que son [sic] contrarios a la libre competencia”; y por el contrario concluyó que “[...] no basta con acreditar la existencia de un acuerdo de precios para establecer que se trata de un medio torcido o desleal, pues se requiere también demostrar que ese acuerdo tuvo como objeto impedir, restringir o falsear la competencia. Bajo [sic] esta perspectiva, es dable concluir que pueden existir acuerdos en donde no se presente el ingrediente restrictivo de la competencia”.

En la sentencia de segunda instancia, el Consejo de Estado descarta la tesis del Tribunal y le da la razón a la SIC, con lo cual rescata la aplicación de la regla “per se” en el derecho colombiano de la competencia, lo cual resulta concordante con la forma de aplicación de estas normas en todo el mundo. Al respecto, dijo el Consejo de Estado: “Cierto es, como lo dicen los demandantes, que no basta con la sola demostración de la existencia del acuerdo de precios, sin embargo, no lo es tanto que además sea menester probar la intención que tenían las sociedades infractoras al momento de su celebración para que proceda la imposición de las sanciones de rigor.

Lo anterior tiene sentido si se observa que al tenor literal del artículo 47 del decreto 2153 de 1992, contentivo de las conductas que se consideran prácticas comerciales restrictivas, señala claramente que además de la existencia del pacto de precios —sea cual sea su naturaleza— es indispensable que tenga por objeto o efecto la fijación directa o indirecta de precios.

Es por ello que no interesa la intención que la parte demandante dijo tener al momento en que celebró el acuerdo de precios censurado por la Superintendencia de Industria y Comercio —y que dicho sea de paso, no demostró— puesto que lo que importaba a efectos de la procedencia de las sanciones correspondientes, era, además de la existencia del acuerdo, como ya se dijo, que este tuviera por objeto o por efecto la fijación indirecta o directa de precios.

En el sub examine, observa la Sala que se configuran los presupuestos para la procedencia de la imposición de las sanciones correspondientes por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, esto es, 1) la existencia del acuerdo entre las demandantes, y 2) su objeto o efecto, indirecto o directo, consistente en fijar precios” (bastardilla del texto).

Es importante aclarar que no se discute la conveniencia de que el derecho de la competencia tienda hacia la aplicación cada vez más extensa de la regla de la razón, que permite una mayor utilización del análisis económico en busca del verdadero efecto de las conductas en el mercado. Pero debe reconocerse también que en la actualidad la legislación de libre competencia en Colombia y en muchas otras jurisdicciones estructura conductas que deben ser analizadas bajo la regla per se y no se debe pretender que las autoridades de competencia desarrollen un estándar de demostración superior al señalado en la ley, o diferente de él, con objeto de justificar conductas que el legislador consideró que son siempre anticompetitivas o absolutamente ilegales.

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