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TEMA I.- EL DERECHO ADMINISTRATIVO
(Actualizado con la edición de octubre de 2000).
1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Para definir el Derecho Administrativo podemos partir de la definición simple y descriptiva de ZANOBINI: “el Derecho administrativo es aquella parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos”.
Las normas administrativas tienen en efecto como sujeto o destinatario a una Administración Pública, de tal forma que no son tales sin esa presencia, aunque ello no supone que las administraciones públicas no puedan formar parte de relaciones jurídicas reguladas por normas no administrativas (p.ej., cuando contratan con arreglo al derecho laboral).

La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administración pública admite diversas variedades:

  • En unos casos la norma tiene destinatario único y preferente a la Administración Pública. Ej. Normas que regulan la organización administrativa

  • En otro tipo de normas, su aplicación y efectividad no se le concibe sin la simultánea presencia de los administrados o ciudadanos, aunque estén destinadas a ser cumplidas por la administración. Ej. Expropiación forzosa, impuestos, servicios públicos, etc.

  • En un tercer tipo de normas los destinatarios más directos son los particulares o administrados, pero que presupone la presencia vigilante de la Administración como garante de su efectividad. Son normas que han de cumplir los particulares pero que se responsabiliza a la Administración que para conseguir su efectividad tiene una potestad sancionadora o arbitral. Ej. La regulación de los precios.


2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PUBLICO, DERECHO GARANTIZADOR
La dualidad Derecho público- Derecho privado sigue teniendo una indudable virtualidad para la caracterización del Derecho administrativo, siempre que no se entienda el Derecho público como conjunto de normas aplicables sólo al Estado o a las Administraciones públicas, y el Derecho privado como únicamente aplicable a los particulares. Lo que define a las normas como derecho público o derecho privado es el destino principal de las mismas, en cuanto las de derecho privado tienen por destinatarios a los particulares y las de derecho público al Estado o las Administraciones públicas, aunque algunas de las primeras pueden aplicarse también a estos últimos sujetos (cuando la Administración actúa, por ejemplo, en relaciones de derecho privado, contratando con arreglo al derecho civil o laboral), y muchas de las segundas también se aplican a los sujetos privados (como es el caso, por ejemplo, de las normas de expropiación forzosa o de los impuestos).
El Derecho administrativo lo podemos considerar como el Derecho Público común y general, el verdadero derecho público del que han de excluirse aquellas ramas que están por encima del Derecho público y del privado, como son:

  • El Derecho constitucional, cuyo contenido fundamental está constituido por lo que Parada denomina derecho “legislativo”, es decir, aquella rama del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas y principios.

  • El Derecho penal y procesal, cuyas normas tienen por finalidad garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado, integrando lo que JIMENEZ DE ASÚA califica como “Derecho garantizador”.


3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA Y SU RELATIVA EXTENSION A LA TOTALIDAD DE LOS PODERES DEL ESTADO
Definíamos al Derecho Administrativo como el conjunto de normas y principios destinados a regir la organización y el comportamiento de las administraciones públicas, lo que nos plantea la cuestión fundamental de definir qué se entiende por Administraciones públicas o por Administración pública, como resumidamente se llama al conjunto de todas ellas.
En principio, de esta noción hay que excluir aquellas organizaciones estatales o poderes públicos cuya función específica es crear el Derecho (Cortes Generales, Parlamentos Autonómicos) o garantizarlo (jueces y Tribunales). Con lo que resta del Estado, se construye el concepto de Administración pública, que comprende, de acuerdo con el art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa:

  1. La Administración General del Estado (compuesta, bajo la dependencia del Gobierno, por los diversos Ministerios, Secretarías de Estado, Subsecretarías, Direcciones Generales, Subdirecciones, Servicios, Secciones, Negociados y su organización periférica).

  2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

  3. Las Entidades que integran la Administración local.

  4. Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.



No está tan claro si ha de configurarse como Administración pública a las organizaciones burocráticas que sirven de soporte a los poderes públicos distintos de las Administraciones territoriales, como las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado), los Parlamentos autonómicos, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, la Corona, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. La función específica que constituye la razón de ser de esos poderes públicos no se rige por el Derecho administrativo, sino por normas de derecho constitucional o parlamentario, o por las normas orgánicas propias de cada uno de estos poderes, pues el Estado no actúa normalmente a través de estos poderes como sujeto de derecho sino como creador o garante del mismo. Sin embargo, el Estado se manifiesta también a través de esos poderes públicos como sujeto de Derecho cuando dichas instituciones desarrollan una actividad materialmente administrativa, ya sea celebrando contratos instrumentales, administrando su patrimonio, o gestionando su personal de apoyo. Toda esta actividad instrumental, que no constituye propiamente la función específica que les ha sido atribuida por la Constitución, pero que es absolutamente necesaria para la realización de sus cometidos constitucionales, se rige por el Derecho administrativo y es controlada por la Jurisdicción contencioso- administrativa, tal y como expresamente reconoce en la actualidad el art. 1.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.



  1. LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA


La Administración no es sólo el Estado en posición de sujeto de Derecho, destinatario de normas específicas que contemplan su organización o su relación con otros sujetos. Es también en cierto modo un órgano creador de Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes materialmente análogos a los de los legisladores y los jueces.
En los orígenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la Administración eran muy limitados, pues esos poderes legislativos se localizaban en las Cortes en los términos más amplios, no dejándose al Rey como cabeza del Ejecutivo más que una modesta potestad reglamentaria. Poco a poco, sin embargo, la Administración va a ir adquiriendo un importante papel en el ejercicio de la función legislativa, amparada en las leyes de plenos poderes, en las técnicas de la delegación legislativa, en los Decretos-leyes o en la potestad reglamentaria, además de la iniciativa legislativa que le corresponde. En Francia, la Constitución de 1958 ha llegado hasta el punto de atribuirle la titularidad de la función legislativa sobre determinadas materias con exclusión del Parlamento, materias que regula el Gobierno a través de los llamados reglamentos independientes.
Puede por consiguiente afirmarse que, de facto, la función legislativa de las Cortes y los parlamentos autonómicos es en la actualidad una función mediatizada por los respectivos gobiernos. A ello añade Parada el fenómeno contrario pero igualmente contrario al principio de separación de poderes y, por ello, dudosamente constitucional, de la utilización de los órganos legislativos para dictar actos administrativos revestidos de la forma de leyes y que por ello resultan inmunes al control de la jurisdicción contencioso- administrativa (pues los tribunales controlan los reglamentos pero no las normas con rango de ley). Como ejemplos de esta “administración mediante leyes” cita Parada algunos supuestos previstos por el propio legislador, como la declaración de parques naturales o la autorización de universidades privadas, que pueden considerarse como actos materialmente administrativos, y, al margen de previsiones legales, el caso de la expropiación por ley que se produjo en el asunto Rumasa (Ley 7/1983, de 29 de junio, sobre expropiación de Rumasa).


  1. LA ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES


Las relaciones de la Administración con el Poder Judicial han evolucionado de forma inversa a las que mantiene con el Poder Legislativo, de suerte que la posición de la Administración frente a los jueces era mucho más fuerte en los orígenes del constitucionalismo que lo es ahora.
La Revolución Francesa contempló a los Tribunales herederos de los Parlamentos Judiciales del antiguo Régimen con hostilidad, y como consecuencia de ello se impuso el principio de independencia de la función administrativa, impidiendo a los jueces conocer de los actos de la Administración de cualquier naturaleza que fueran. Esta prohibición se fundamentaba en la idea de que “juzgar a la Administración es también administrar”, entendiéndose que atribuir esa función a los jueces era como una infracción al principio constitucional de la separación de poderes.
Al igual que en Francia, el status judicial privilegiado de la Administración se configuró en España como un sistema de protección frente a los jueces y tribunales, a los que la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870 les prohibía mezclarse en asuntos peculiares a la Administración del Estado, ni dictar reglas o disposiciones de carácter general acerca de la aplicación o interpretación de las leyes, incriminando penalmente la conducta del juez que se arrogare funciones propias de las autoridades administrativas o impidiere a éstas el ejercicio legítimo de las suyas.
Además de estas prohibiciones, el principio de separación de funciones se sustentaba también en otras técnicas, como:

  • la creación de una Jurisdicción o fuero especial: la jurisdicción contencioso- administrativa.

  • La obligación de los jueces civiles y penales de abstenerse de conocer de las cuestiones previas administrativas que se planteasen en sus propios juicios o procesos, debiendo remitirlas a la jurisdicción contencioso- administrativa.

  • La necesidad de una autorización administrativa previa para que los Tribunales penales y civiles pudieran encausar o aceptar demanda de responsabilidad civil contra los funcionarios por hechos relacionados con el ejercicio de sus cargos.

  • El reconocimiento por la jurisprudencia del siglo XIX y algunas normas reglamentarias de la presunción de validez y el privilegio de ejecutoriedad de los actos adminisrativos, de tal forma que pueden llevarse directamente a ejecución por la propia Administración sobre los particulares sin que su efectividad se paralice por la interposición de recursos.

  • A la Administración se le dota, por último, de un potente y directo poder sancionador en todos los campos de intervención administrativa.


Todas las exenciones y privilegios de la Administración estaban protegidos frente a los jueces y Tribunales comunes a través de un sistema de conflictos en el que la preponderancia de la Administración se aseguraba:

  • en el procedimiento de forma absoluta mediante el otorgamiento en exclusiva de aquella de la iniciativa de plantear conflictos (suponía la paralización de la actividad judicial), iniciativa que se vedaba a los jueces y Tribunales.

  • Atribuyendo al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado (órgano consultivo de la Administración) la resolución de los procedimientos de conflictos.


La situación de privilegio de la Administración empezó a variar con la Ley de Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956. A partir de entonces, esta jurisdicción ha dejado de ser una jurisdicción especial, un fuero de la Administración, para pasar a integrarse dentro del sistema judicial como un orden jurisdiccional más. La Administración es juzgada con normalidad por los jueces ordinarios, sí bien en un orden jurisdiccional distinto al civil. Se van suprimiendo asimismo otros privilegios de la Administración, como la necesidad de someter a autorización administrativa previa los procesos seguidos contra funcionarios ante los Tribunales civiles y penales, y la Administración comienza a perder su posición de privilegio en el sistema de conflictos. Con la ley de 17 de julio de 1948, la iniciativa del planteamiento del conflicto puede ser planteada también por los Tribunales a la Administración. Este proceso de favorecimiento de los jueces y Tribunales se acentúa aún más con la LOPJ de 1985 al privar a la Administración de su posición de superioridad en la fase resolutoria de los conflictos, que ahora se encomienda a una Comisión Mixta, presidida por el Presidente del Tribunal Supremo con voto de calidad e integrada por Magistrados de este Tribunal y por Consejeros del Estado.
Restan sin embargo todavía en la Administración importantes poderes de naturaleza judicial:

  • El Privilegio de decisión ejecutoria, que permite a la Administración decidir y ejecutar lo decidido aun en contra de la voluntad de los administrados (art. 94 Ley 30/92).

  • La Constitución ha legitimado el poder sancionador de la Administración (arts. 25 y 45.3).

  • La Administración conserva la potestad de ejecutar las sentencia judiciales que a ella se refieren (arts.103 y ss, Ley Jurisdicción Contencioso-administrativa) e incluso, en determinados supuestos, puede suspender o dejar sin efecto las sentencias judiciales, aunque indemnizando al particular afectado (art. 105 LJCA). Mediante la institución de los indultos particulares, reconocida por la Constitución (art. 62.i), el Gobierno puede también dejar sin efecto una sentencia penal.


En definitiva, si bien es cierto que el conjunto de las administraciones públicas son sujetos de Derecho dotados de personalidad jurídica como las otras personas físicas y jurídicas, y actúan sujetándose a Derecho, no es menos cierto que son también poderes públicos dotados de potestades normativas y judiciales que les posibilitarán imponer siempre su voluntad a los ciudadanos, aunque bajo la posterior vigilancia de los Tribunales que impone el art. 106.1 de la CE.
Art.106.1 de la Constitución: “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.
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