Resolución núm
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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil trece (2013). CONSEJERA PONENTE: DOCTORA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ. REF: Expediente núm. 2008-01204-01. Recurso de apelación contra la sentencia de 21 de junio 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Actora: BEATRIZ ELENA FONNEGRA AGUDELO. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el Municipio de Medellín, contra la sentencia de 30 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las súplicas de la demanda. I.- ANTECEDENTES. I.1.- La señora BEATRIZ ELENA FONNEGRA AGUDELO, a través de apoderada, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a obtener la nulidad del precio indemnizatorio contenido en los siguientes actos administrativos: 1ª: Resolución núm. 0315 de 9 de abril de 2008, por medio de la cual “se dispone la expropiación por vía administrativa de una faja de un bien inmueble”, expedida por la Alcaldía de Medellín. 2ª: Resolución núm. 0382 de 9 de mayo de 2008, por medio de la cual se repuso parcialmente la decisión anterior. 3ª: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se reconozca el precio indemnizatorio solicitado dentro del proceso de expropiación administrativa, es decir, la suma de $1.105.816.414, la cual deberá ser pagada a su favor por parte del Municipio de Medellín. 4ª: Finalmente, pide que se condene en costas al ente territorial demandado. I.2.- La parte actora, en síntesis, fundamentó sus hechos de la siguiente forma: Que en el año 2005 adquirió dos inmuebles identificados con las siguientes matrículas inmobiliarias: 1°) 001-409713, ubicado en la Ciudad de Medellín, en la calle 18 núms. 23-492/576, con un área aproximada de 10.419.oo mts2, por transacción, según consta en la Escritura Pública núm. 822 de 30 de marzo de 2005 de la Notaría Veinte de Medellín; y, 2°) 001-14669, tomado de un lote de mayor extensión, ubicado en la Ciudad de Medellín, con un área aproximada de 1.436, 80 mts2, por compra efectuada a la señora Ana Julia, Luz Amparo Saldarriaga Mesa y Margarita Elena Mesa Vásquez, mediante Escritura Pública Núm. 822 de 30 de marzo de 2005, de la Notaría Veinte de Medellín. Aclaró que esos dos inmuebles fueron objeto de englobe, según consta en la Escritura Pública núm. 822 de 30 de marzo de 2005, de la Notaría antes mencionada. Transcribió en forma detallada los linderos que identifican los inmuebles antes relacionados, cuya área se calcula en 11.856,63 mts2. Señaló que el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín, expidió la Resolución núm. 273 de 6 de diciembre de 2007, por medio de la cual se declara situación de urgencia en la adquisición de inmuebles para la ampliación de la carretera Las Palmas, quinto tramo, autorizando, en consecuencia, la expropiación administrativa de algunos bienes. Indicó que posteriormente, mediante Resolución núm. 0125 de 15 de febrero 2008, la entidad territorial demandada le propuso el pago de la faja del inmueble que calculó en 1.444, 45 mts2 y 138, 14 mts2 de área construida, más unas mejoras y una compensación por trámites legales, estipulando como valor de la oferta de compra la suma de $155.441.889. Afirmó que mediante escrito de 8 de abril de 2008, radicado bajo el núm. 200800117841, presentó solicitud de revisión de la oferta de la compra antes mencionada, explicando que para haberse determinado un precio justo, se debió contratar los servicios de la empresa de avalúos Francisco Ochoa o Propiedad Raíz. Argumentó que el Municipio de Medellín en respuesta de lo anterior, indicó que “a fin de atender su requerimiento, el día 11 de abril de los corrientes, se ofició a la lonja de propiedad raíz, solicitando la revisión del avalúo contenido en el informe LPR-AO76-08” Expresó que, posteriormente, la entidad territorial demandada expidió la Resolución núm. 0315 de 9 de abril de 2008, por medio de la cual “se dispone la expropiación por vía administrativa de una faja de un bien inmueble”. Manifestó que en virtud de lo anterior, estando dentro del término legal, presentó recurso de reposición contra la citada Resolución núm. 0315 de 2008, debido a las diferencias encontradas entre el avalúo (áreas determinadas) realizado por la “Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia” que integra los actos administrativos controvertidos y el efectuado por la empresa Francisco Ochoa – avalúos-, por ella contratada, que determinó que el bien constaba de un área del lote de 287.51 mts2 y un área construida de 530.62 mts2. Adujo que mediante Resolución núm. 0382 de 9 de mayo de 2008, el Municipio de Medellín repuso parcialmente la mencionada Resolución núm. 0315 de 9 de abril de 2008. Precisó que en el inmueble objeto de expropiación, reside un familiar que se encuentra en estado delicado de salud siendo necesario, en consecuencia, conseguir un lugar donde albergarlo mientras se construyen de nuevo las casas, y, de igual forma, se deberá pagar un vigilante de tiempo completo que cuide el inmueble durante todo el tiempo que dure la obra de la doble calzada variante Las Palmas y de toda construcción de las viviendas. Alegó que se debe considerar que el traslado de los bienes muebles y enseres a otro lugar genera deterioro de estos y un gasto adicional que no se ha estipulado en el precio indemnizatorio de la expropiación por vía administrativa. Señaló que el valor asignado a las construcciones nuevas, incluye el costo directo de construcción más unos costos indirectos de un 35%, que incluyen honorarios de construcción, honorarios de todos los diseños técnicos, impuestos, licencias y expensas, costos financieros, seguros, imprevistos, etc. Explicó que al efectuarse la transferencia de dominio por medio de la expropiación por vía administrativa de la faja del lote requerido por la Alcaldía Municipal para dicho proyecto, se está sufriendo un grave detrimento patrimonial en el precio de venta del inmueble, haciéndolo menos atractivo frente a las leyes de oferta y demanda. Indicó que la demanda de la referencia se fundamenta en lo antes mencionado y en las siguientes observaciones y pruebas:
Expresó que el Municipio de Medellín realizó a la demandante el pago de $252.768.040, conforme al avalúo comercial LPR-A- 076-08-PREDIO CT- 25 contenido en la Resolución núm. 0382 de 9 de mayo de 2008, por medio del cheque núm. 4698113 del Banco Popular. Adujo que el valor del precio indemnizatorio real corresponde a la suma de $1.105.816.414, de conformidad con el terreno, la casa 1, la casa 2, la bodega, la ramada, los cercos de alambre y malla, columnas de acceso, muro de acceso casa 1, muro de contención, andén, vía de acceso casa 1, parqueadero asfaltado casa 1, jardineras y andén casa 2. I.3.- En apoyo de sus pretensiones la parte actora adujo la violación de los artículos 58 de la Constitución Política; y 68 y 71 de la Ley 388 de 1997. En síntesis, precisó lo siguiente: Argumentó, que el Municipio de Medellín, violó el artículo 58 de la Carta Política, que dispone que el ordenamiento jurídico nacional preserva la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Lo anterior, en conexidad con su preámbulo, que estructura todos los principios constitucionales dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantiza un orden político, económico y social. Indicó que, igualmente, se vulneró el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, que establece que “contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso- administrativa, con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”. Trajo a colación apartes de la sentencia C-059 de 2000: “El instituto de la expropiación descansa sobre tres pilares fundamentales: i) el principio de legalidad fundamento de todo Estado de Derecho, ii) la efectividad del derecho de defensa y del debido proceso del particular que va a ser expropiado y iii) el pago de una indemnización que no haga la decisión de la administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido por el artículo 34 de la C.P., estableciendo como requisitos de dicha extinción varios requisitos entre estos: El pago de una indemnización previa a la expropiación que resarza los perjuicios que se le causen a un particular con la orden de extinción de dominio a favor del Estado. Indemnización que en los términos del Pacto de San José de Consta Rica, artículo 21.2 y la jurisprudencia de esta Corporación (sentencia C-379/96) ha de ser justa, lo que significa que el valor que se fije como indemnización debe ser omnicomprensivo de todos aquellos aspectos que permitan al particular no recibir lesión alguna en su patrimonio por la decisión de expropiación. La justicia de la indemnización, en este contexto, estará garantizada entonces, por la intervención del juez, quien determinará no sólo la procedencia de la expropiación sino la objetividad del valor fijado a modo de pago por la decisión expropiatoria.” Transcribió, igualmente, apartes de la sentencia C-476 de 2007 de la Corte Constitucional, en la que se indicó que: “La expropiación puede ser definida ‘como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público’ de un bien en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa’ Ha señalado igualmente la Corte que en cuanto esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Constitución rodeó la figura de la expropiación de un conjunto de garantías. Así, según el artículo 58 superior, además de efectuarse mediante sentencia judicial o excepcionalmente por vía administrativa pero sujeta a posterior acción contencioso- administrativa respecto del precio, la indemnización por expropiación debe ser i)previa ii)fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. No puede afirmarse entonces que en caso de la expropiación administrativa el único valor que puede tomarse en cuenta por la administración para efectos de determinar el precio indemnizatorio que se pagará a los propietarios del bien expropiado sea el avalúo comercial en ese sentido, el precio indemnizatorio que efectivamente se pagará por el bien corresponde fijarlo a la administración mediante acto administrativo motivado….” Expresó que, de igual forma, la Corte Constitucional mediante C-1074 de 2002, hizo un amplio análisis de los criterios jurisprudenciales de la expropiación por vía administrativa, sintetizándolos así:
I.4.- El Municipio de Medellín contestó la demanda y, en síntesis, indicó que los actos acusados no adolecen de vicio alguno, toda vez que el proceso de expropiación administrativa y el valor cancelado por el inmueble en cuestión se llevó a cabo conforme a las normas vigentes en la materia, toda vez que el avalúo realizado por Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, sirvió para determinar el valor comercial de la citada edificación, cumpliéndose con las disposiciones y metodología reguladora. Propuso las siguientes excepciones: “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE LOS REQUISITOS FORMALES. FALTA DE PODER.” La hizo consistir en que el poder allegado a la actuación no confirió expresamente la facultad de demandar al Municipio de Medellín, contraviniéndose el artículo 65 del Código de Procedimiento Civil, que prevé que en los poderes especiales, los asuntos se deben determinar claramente, de modo que no pueden confundirse con otros. Agregó que resulta indispensable que en el mandato judicial se señale de manera clara y singularizada la entidad o las entidades contra la cual dirigirá la acción. Precisó que de conformidad con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, es procedente inadmitir una demanda cuando no se cumple la exigencia del poder como un anexo de la misma (numeral 1º del artículo 77 del Código de Procedimiento Civil). “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES.” La hizo consistir en que el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo señala que si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa “también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen…”. Explicó que si bien es cierto que la Resolución 315 de 9 de abril de 2008, fue objeto de agotamiento de la vía gubernativa, también lo es que la misma no fue revocada en su integridad, pues de la lectura del artículo Primero de la Resolución 382 de 9 de mayo de 2008, por medio del cual se resolvió el recurso, decidió “REPONER PARCIALMENTE, la resolución 0315 del 9 de abril de 2008”. Argumentó que la exigencia consignada en el inciso 2º del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo no se cumplió, pues algunas decisiones contenidas en la Resolución núm. 315 de 2008 y que tienen que ver con el asunto en discusión, quedarán vigentes en el eventual caso en que prosperen las súplicas de la demanda. Agregó que, igualmente, continuarían vigentes algunas decisiones de la Resolución núm. 382, que también son motivo de discusión. “FALTA DE CAUSA PARA PEDIR.” La hizo consistir en que la Administración Municipal demandada aplicó a cabalidad las normas que rigen la materia para determinar el valor de la indemnización por la expropiación objeto de debate. (Folios 164 a 169 del expediente). II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 30 de septiembre de 2009, accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Manifestó que la excepción de “FALTA DE CAUSA PARA PEDIR” se refiriere al fondo del asunto, razón por la cual sería estudiada al momento de analizar el caso concreto. Respecto de la “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE LOS REQUISITOS FORMALES. FALTA DE PODER.” Indicó que no tenía vocación de prosperar, por cuanto el poder allegado era suficiente y adecuado para instaurar la demanda de la referencia. Y guardó silencio frente a la excepción de “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES”. Aclaró que no haría referencia al área expropiada por cuanto lo que se demandó fue el parágrafo 2º del artículo 1º de la Resolución núm. 382 de 9 de mayo de 2008 y no su parágrafo 1º, el cual corrige el área expropiada y fija los linderos. Expresó que la expropiación administrativa es un mecanismo excepcional mediante el cual el Estado adquiere bienes de propiedad de los particulares con el “objeto de satisfacer el interés público y de cumplir con los fines generales y sociales a favor de la comunidad”, por lo que solo puede recurrirse a ella “para satisfacer fines de ‘utilidad pública’, strictu sensu, y no de empleársela cuando la respectiva necesidad o utilidad pública puede satisfacerse imponiendo otra medida eficaz”. Precisó que el proceso de expropiación de la referencia se llevó a cabo para ampliar la carretera Las Palmas, quinto tramo, la cual hace parte de la proyectada vía rápida al aeropuerto José María Córdova (Túnel Medellín- Rionegro) como eje básico de conexión. Indicó que dentro del mencionado procedimiento de expropiación, se observó la oferta de compra con los soportes legales y técnicos a fin de que la demandante, si la consideraba conveniente y/o acertada a la realidad negociara directamente con la entidad territorial dentro de los 30 días hábiles siguientes, pues de lo contrario debía iniciarse el procedimiento de expropiación forzosa. Sostuvo que como la oferta no fue aceptada, el Municipio de Medellín profirió la Resolución núm. 0315 de 9 de abril de 2008, en la cual dispuso la expropiación administrativa y reconoció la suma de $155.441.889 por precio indemnizatorio de la faja del terreno expropiado, equivalente a 1444,35 m2 de lote más 138,14 m2 de construcción. Agregó que contra la decisión anterior, la actora interpuso recurso de reposición, el cual se desató a través de la Resolución núm. 0382 de 2009, por la que se dispuso que el valor del precio de indemnización sería el de la suma de $206.317.500, atendiendo a la corrección del área del lote expropiado, más unas mejoras avaluadas en $46.450.540, para un total de $252.768.040. Precisó que respecto al área construida de la bodega, la ramada y parte de la casa núm. 2, el Municipio mantuvo la posición fundada en la Resolución recurrida, por lo que negó la indemnización solicitada por la actora sobre dichas áreas “construidas”, toda vez que ya habían sido indemnizadas como ándenes. Señaló que de acuerdo con los antecedentes administrativos, el avalúo comercial del terreno expropiado (lote y construcción) perteneciente a la señora BEATRIZ ELENA FONNEGRA AGUDELO, fue efectuado por Lonja de Propiedad Raíz de Medellín el 13 de febrero de 2008, revisado y modificado, en cuanto al área expropiada, el 21 de julio de ese año. Explicó que luego de utilizar un método comparativo o de mercado, consistente en “establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo”1, se pudo concluir que el valor del metro cuadrado del bien en cuestión variaba si se trataba de lote o de construcción y, respecto a esta última, se le asignó el valor teniendo en cuenta el estado de la misma y se valoraron las mejoras de manera independiente. Adujo que a pesar de que el POT del Municipio de Medellín calificó la zona donde se encuentra el predio de la actora como SE-API-04 (área de protección de la infraestructura) con uso de suelo forestal protector -productor, la construcción expropiada se avaluó comercialmente, teniendo en cuenta que ella fue aprobada por norma anterior. Manifestó que el avalúo allegado con la demanda y el cual fue presentado al Municipio de Medellín, para efectos de que se repusiera el valor comercial dado al terreno expropiado, además de utilizar el método comparativo o de mercado para efectos de realizar el avalúo comercial, utilizó el método de costo o de reposición a nuevo, “toda vez que las construcciones existentes y que desaparecerán a raíz de la construcción de la doble calzada variante Las Palmas se deberán reemplazar por nuevas construcciones”, por lo que no se utilizaron factores de mérito o castigo. Agregó que el valor asignado a las construcciones nuevas, en aplicación del método en mención “incluye el costo directo de construcción más unos costos indirectos del orden de un 35% que incluyen honorarios de todos los diseños técnicos (arquitectónicos, hidráulicos, eléctricos, de gas, estudio de suelos, etc.), impuestos, licencias y expensas, costos financieros, seguros, imprevistos, etc.” Expresó que por otro lado, al utilizar el método comparativo o de mercado, la Lonja de Propiedad Raíz concluyó que “el lote es sencillamente comparable con predios del entorno destinados a usos comerciales y a usos residenciales. Puede tomarse como referencia el caso de la parcelación Altos del Poblado, vecina colindante, en la cual existen muchos predios de condiciones y características muy similares”. Precisó que con base en dichos criterios y métodos, se llegó a la siguiente conclusión:
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