Ningun ser humano es ilegal: “El derecho a tener derechos”, migración, y derechos humanos






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NINGUN SER HUMANO ES ILEGAL: “El derecho a tener derechos”, migración, y derechos humanos

por Camilo Pérez Bustillo1
“CLANDESTINO
Sólo voy con mi pena

sola va mi condena

Correr es mi destino

para burlar la ley

Perdido en el corazón

de la grande Babilón

Me dicen el clandestino

por no llevar papel

Pa´ una ciudad del norte

yo me fui a trabajar

Mi vida la dejé

entre Ceuta y Gibraltar

Soy una raya en el mar

fantasma en la ciudad

Mi vida va prohibida

dice la autoridad…

peruano clandestino

africano clandestino…”
(letra y música de Manu Chao)
Introducción
“Ustedes que han sido etiquetados como ilegales comprenden mejor que nadie que ningún ser humano es ´ilegal´. Denigrarlos así es una incoherencia. Los seres humanos pueden tener mayor o menor belleza, pueden tener la razón o equivocarse, ¿pero ser ilegales? ¿Como puede un ser humano ser ilegal?”
-Elie Wiesel (texto traducido del inglés) en “The Refugee” (El Refugiado), un ensayo incluido en el libro recopilado por Gary MacEoin (1985) Sanctuary: A Resource Guide for Understanding and Participating in the Central American Refugees´Struggle (Sanctuario: Una guía de recursos para comprender y participar en la lucha de los refugiados centroamericanos)2
1. El Nuevo Mundo Amurallado
Cada año mueren unos 2,0003 migrantes de origen africano y árabe, principalmente oriundos de países de la región sub-sahariana, en el Mediterráneo o Atlántico en embarcaciones precarias conocidas como cayucos o pateras en camino a Europa Occidental, y otros 400 o 5004 en el desierto de Sonora por la frontera entre México y Estados Unidos, y en las aguas de la “Ruta de la Muerte” por el Pacífico entre Ecuador y Guatemala5- muchos más, en suma, en los últimos 10 años, que los caídos al intentar cruzar el Muro de Berlín entre 1962 y 19896- además de decenas de miles, más que nada mujeres y menores, que son víctimas del tráfico y de la trata humana, y millones más sometidos a violaciones sistemáticas de sus derechos laborales y otros derechos internacionalmente reconocidos, y que producen aportes económicos tanto a sus tanto a sus países de origen como de destino que superan los de la inversión y de la ayuda externa.

Todos ellos y ellas son parte del “costo” humano del equivalente contemporáneo de la trata de esclavos y de la esclavitud misma, y de todo lo que implican los flujos migratorios “irregulares” del Sur al Norte globales como una expresión necesaria complementaria de los flujos libres de capitales privilegiados por los procesos de globalización capitalista en su fase neoliberal. Como ha señalado recientemente Fidel Castro, “´(l)os inmigrantes son los esclavos modernos sin los cuales los paises ricos no podrían funcionar…cada vez se les hace más difícil controlar a los esclavos´…Señaló que las naciones desarrolladas dependen de los flujos de los pobres del tercer mundo dispuestos a realizar los trabajos rechazados o peor remunerados, como antes sucedía con los africanos traídos a América. ´La diferencia es que hoy cruzan solos llevados por la pobreza en la cual viven sus comunidades, en medio de los intentos de los americanos por cazarlos a tiros en las fronteras. ..Ahora persiguen a los migrantes, luego de que ellos los empobrecieron´.” (“Ve Castro nuevos esclavos”, AFP, Reforma, Domingo 11 de Junio de 2006, p. 1, Sección Internacional). Estas palabras, que podrían sonar extremas o descontextualizadas viniendo de Castro, han sido retomadas por el Ministro de Relaciones Exteriores de Senegal en respuesta al éxodo masivo inaudito de senegaleses y otros africanos hacia España durante el 2006:

“´(e)l ejecutivo senegalés está desbordado, igual que lo está el español. Es una situación demasiado grave y global para que un solo país pueda atajarla…´Aludió al hecho de que España sea un ´paraíso´ mientras otros muchos paises ´viven en la más absoluta pobreza. ´El gobierno no quiere que la gente emigre…Es una segunda forma de esclavitud, peor que la primera que vivió África. ¿Qué va a ser del futuro de Senegal si todas las mujeres, todos los hombres en edad de trabajar y todos los cerebros se marchan?” (“España comenzará a repatriar esta noche a los senegaleses retenidos en Canarias”, El País., Madrid, Miércoles 13 de Septiembre de 2006, p. 21)
Estos mismos flujos han sido descritos por Alfredo Pérez Rubalcaba, el Ministro del Interior español como una “rebelión pacífica contra la pobreza en África” (El País, Madrid, Viernes 1 de Septiembre de 2006), pero esta aparente sensibilidad no ha impedido que el estado español responda con repatriaciones masivas implacables y un aparente arrepentimiento de haber caído anteriormente en la “generosidad” insostenible de regularizaciones rechazadas por su vecino francés (“Sarkozy critica que España pida socorro tras regularizar sin consultar a 500,000 inmigrantes”, El Páis, Madrid, 9 de Septiembre de 2006); todo esto está nutrido también por el papel que juega el tema migratorio en la crisis del proceso de consolidación de la Unión Europea y su reciente expansión de 15 a 27 estados (los últimos dos, Rumania y Bulgaria, siendo, además de Polonia, fuentes importantes de migración hacia los ámbitos occidentales más prósperos de la Unión7).
Este capítulo intentará proveer una introducción a un marco crítico, comparativo, e interdisciplinario para abordar tendencias y desafíos actuales claves en la relación entre la defensa de los derechos humanos y las políticas migratorias en el contexto mexicano y latinoamericano, y a escala mundial. El punto de partida para esta exploración es una insistencia en la centralidad del tema migratorio en la agenda transnacional de los derechos humanos, y en la emergencia de las organizaciones y los movimientos de migrantes, refugiado/as y desplazado/as como sujetos y protagonistas en una serie de escenarios multidimensionales, desde las calles de Estados Unidos hasta las de París, Quito, y Buenos Aires, en las vallas metálicas de Ceuta y Melilla-entre Marruecos y España- y en los estrados y pasillos de la ONU, la OEA, y la Unión Europea, donde se están desenvolviendo luchas estratégicas a favor del reconocimiento de sus derechos. En general en este trabajo insistiré en abordar el tema migratorio y sus sujetos desde una perspectiva integral, resistiendo su encasillamiento, fragmentación, diferenciación y jerarquización muchas veces con fines burocráticos en categorías como “inmigrante”, “emigrante”, “refugiado”, “asilado” (o solicitante de estas clasificaciones), desplazado/as “internos” y “externos”, etc., y más bien enfocándome en ellos (nosotros!) cómo “pueblos en movimiento”. Mi enfásis aquí estará en sus problemáticas comunes como los nuevos excluidos universales del sistema mundial, sin descartar la importancia de reconocer matices relevantes en su variedad de circunstancias y en las normatividades, políticas, y demandas resultantes.
La creciente presencia del tema migratorio en la agenda internacional, en el de la opinión publica en Mexico en los últimos años, y su papel central (aunque muy poco productivo), desde hace mucho tiempo, en la agenda bilateral con los Estados Unidos, poco a poco se va reflejando también en los diversos ámbitos de las relaciones del estado mexicano con países vecinos insertados en procesos migratorios con características afines, y en contextos multilaterales como la ONU y la OEA y sus respectivos sistemas de derechos humanos, el “Proceso de Puebla”, el Plan Puebla-Panamá, los vínculos entre el TLCAN, el CAFTA, y el ALCA, sus enlaces con el “Plan Colombia”, etc. La tendencia prevaleciente en este contexto es, como lo ha señalado Juan Manuel Sandoval, el papel que está jugando México en la “regionalización” de las políticas migratorias estadounidenses como parte de su propia subordinación a los designios estratégicos de ese país mediante su apoyo a la transformación del TLCAN en el ALCA, y de la inserción del tema migratorio y del libre comercio en la consolidación de un “perímetro de seguridad” norteamericano con la participación activa de México, por conducto de la llamada Alianza para la Seguridad y Prosperidad en Norteamérica (ASPAN)8. La subordinación insistente del gobierno mexicano actual a estas políticas queda patente en las palabras del fuertemente impugnado presidente-electo mexicano Felipe Calderón Hinojosa, que recientemente aprovecho el quinto aniversario de los atentados del 11 de Septiembre para afirmar que “(m)i gobierno invariablemente condenara y combatirá toda forma de terrorismo, y seguirá instrumentando las medidas necesarias, tanto en el ámbito bilateral como en el regional y multilateral, para confrontar este flagelo”. (“Compromete Calderón apoyo a EU”, por Guadalupe Irizar y Ernesto Núñez, Reforma, Martes 12 de Septiembre de 2006, p.13). Podemos fácilmente imaginarnos lo que implican estas palabras en términos de la profundización del proceso ya en marcha de la militarización de las fronteras mexicanas al norte y al sur, y la extensión de las de Estados Unidos.

En resumidas cuentas se trata de extender la frontera estadounidense del Río Bravo al Usumacinta, y de allí, por conducto del CAFTA, del “Proceso de Puebla”, y del Plan Puebla-Panamá, seguir tejiendo hasta las fronteras de Colombia, donde el Plan Colombia y su contraparte, la Iniciativa Regional Andina, sirven de relevo para seguir desplegando el mismo paradigma hacia el sur; el otro hilo conductor en este proceso continental tiene su punto más álgido en la militarización estadounidense de la Triple Frontera y se extiende de allí hacia el norte. Un eslabón clave en este proceso es la base militar estadounidense en Manta, Ecuador que se ha involucrado directamente en la interdicción y hundimiento de embarcaciones clandestinas en camino hacia las costas de Guatemala, en nombre tanto de la guerra “anti-drogas” como de la represión del tráfico humano y de la expresión continental de la guerra mundial “anti-terrorista”9; hay testimonios de parientes de pescadores desaparecidos que afirman que las embarcaciones en que navegaban fueron hundidas por estadounidenses en aguas ecuatorianas con pasajeros abordo.

Este giro en el papel mexicano durante el último sexenio se ha expresado contundentemente en la creciente militarización de su frontera sur con Guatemala, y el endurecimiento de sus propias políticas y prácticas internas para reprimir y perseguir los flujos migratorios que transitan por territorio mexicano en su camino a Estados Unidos, incluyendo la violación del derecho a la libre movilidad de sus propios ciudadanos en violación del derecho internacional y de la propia constitución mexicana10. El mismo tipo de presiones ejercidas por Italia, España y la Unión Europea están orillando a los gobiernos de Senegal, Mauritania, Marruecos, y Libia a jugar un papel equivalente al que juega México como tapón ante el resto del continente americano, ante los flujos migratorios subsaharianos, a cambio de acuerdos de repatriación de sus nacionales que arriben “irregularmente” a Europa, y sumas variables de cooperación internacional a cambio que nutren críticas alegando la compra y venta de sus propios ciudadanos11. En este contexto la exploración del caso mexicano no sólo es un elemento imprescindible en el balance de los derechos humanos en el último sexenio que anima este libro, sino también aporta elementos claves multidimensionales para explorar el papel de la lucha de los migrantes por el pleno reconocimiento de sus derechos humanos a escala nacional, regional, y mundial, mas alla de las tradicionales fronteras estatalistas de los derechos de ciudadania donde han quedado arrinconados, Ferrajoli 2004:17.
2. Dimensiones cuantitativas mundiales y nacionales de la migración
“Si todos los migrantes internacionales residieran en un mismo lugar equivaldrían a un país que ocuparía el quinto lugar entre los más poblados del mundo, después de China, India, Estados Unidos e Indonesia”
- Arie Hoekman, representante del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
Según los informes más recientes de la ONU, hay más de 191 millones de migrantes en el mundo (incluyendo entre 30 y 40 millones indocumentados, una tercera parte de ellos en Estados Unidos), casi el 50% de este total son mujeres, y una tercera parte, jóvenes entre 10 y 24 años de edad; 75% del total están concentrados en sólo 28 países: 33 de los 36 millones que migraron entre 1990 y 2005 residen en países industriales; uno de cada cuatro en América del Norte (más que nada en Estados Unidos), y uno de cada tres en Europa (principalmente en Rusia, Alemania, Ucrania, Francia. Reino Unido, y España); y 25 millones de estos migraron a Estados Unidos de América Latina y el Caribe (40% de ellos jóvenes entre los 14 y 17 años), enviando 40 mil millones de remesas a sus países de origen12. En este contexto “México es la nación con mayor índice de emigración en el mundo”, con casi 580 mil mexicanos expulsados cada año (44% de ellas mujeres, y 15% adolescentes)- uno cada minuto durante los últimos 6 años- seguido por China, India, y el Congo que “exportan un promedio de 300 mil personas” cada año; y México es también el “principal país con inmigrantes en tránsito”.13 Otros países con las mayores proporciones de migrantes en América Latina y el Caribe, o muy dependientes de remesas como proporción de su PIB, son El Salvador, Nicaragua, República Dominicana, Cuba, Haití, Honduras, y Ecuador14.

El marcado perfil de género trazado por estas cifras se refleja también en los datos que provee el informe de la UNFPA sobre patrones alarmantes mundiales de tráfico y trata entrelazados con estos flujos migratorios, incluyendo entre 600 mil y 800 mil mujeres, niñas, hombres, y niños “traslados clandestinamente con fines de explotación sexual comercial”, 80% de ellas mujeres y aproximadamente 50% menores de edad (UNFPA: id.); mientras tanto la ONU estima que las ganancias por la trata de personas generan ingresos de entre 7 mil y 12 mil millones de dólares (La Jornada: Jueves 7 de Septiembre, id.). El impacto de estos flujos en los derechos humanos de las migrantes mexicanas se ha reflejado recientemente en varias observaciones sobre el tema en la última evaluación del cumplimiento mexicano con la CEDAW por el Comité especializado respectivo de la ONU15, y en la denuncia por parte de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) mexicana de que el gobierno mexicano “actúa con ´pasividad´ e ´inadmisible indiferencia´ ante las violaciones sexuales que sufren en la zona fronteriza con Estados Unidos miles de mujeres” (“El ombudsman mexicano denuncia la pasividad oficial ante las violaciones a las mujeres inmigrantes”, EFE, El País, Madrid, Domingo 23 de Julio de 2006, p.9).

Este mismo informe de la UNFPA también señala que el ritmo migratorio mexicano se disparó notablemente entre 2000 y 2005, ascendiendo a más de 550 mil expulsados cada año, y a más de 3.2 millones desde el 2001 según cálculos oficiales, después de oscilar entre 300 y 350 mil por año entre 1995 y 2000 (id.), mientras otros estudiosos independientes como el Dr. Julio Boltvinik del Colegio de México ha insistido en un cálculo mucho mayor, de 6.864 millones mexicanos expulsados desde 2001, a un ritmo de 1.2 millones por año-16 Uno de los resultados es que se ha multiplicado 14 veces la población mexicana en Estados Unidos en los pasados 30 años, llegando a unos 28 millones de origen mexicano, incluyendo 10 millones de ciudadanos mexicanos residentes en ese país más otros 18 millones de ascendencia mexicana, que juntos representan casi 10% de la población estadounidense, y que representan más de 60% del total de 43 millones de personas en ese país de origen latinoamericano (y que se calcula que para el año 2050 conformarán 25% de la población total y el grupo étnico/racial más numeroso) (id.); la dinámica de crecimiento demográfico de este sector de la población estadounidense ya es tal que aunque se detuvieran sus flujos migratorios hacia el país mañana, el 2005 ya marcó la primera vez en la historia que “hubo más hispanos nacidos en Estados Unidos que inmigrantes provenientes de América Latina”, un patrón que será seguramente recurrente17.

Hay tendencias demográficas semejantes en juego en la Unión Europea ampliada a 25 estados miembros, donde un estudio reciente indica que “si se mantienen los flujos actuales de inmigración”:

“para poder mantener la población en edad de trabajar constante en la UE a 25 hasta 2050, se necesitarían como mínimo 48 millones de inmigrantes más; para poder mantener la tasa nominal de dependencia (número de personas jubiladas respecto a personas en edad de trabajar) constante se necesitarían 106 millones más, y para mantener la tasa real de dependencia (número de personas jubiladas en relación a las empleadas) constante se necesitarían 183 millones de inmigrantes más en dicho período, es decir un 11%, un 24% y un 40% de la población total de la UE 25 en 2050, que será de 454 millones”.
En cuanto a las contribuciones económicas de los migrantes a sus países de origen, México es, después de la India, el mayor país receptor de remesas en el mundo, con un monto de más de 20 mil millones contabilizadas en 2005 (de unos 400 mil millones en total en el mundo- y 40 mil millones en América Latina y el Caribe, más de la mitad a México- y 232 mil millones del total mundial enviadas por mujeres migrantes)18, su segunda fuente de divisas después del petróleo, y que al ritmo actual durante los primeros 7 meses de 2006 aumentarán 22% sobre el año pasado19; esto refleja también una marcada tendencia al alza durante el sexenio de Fox, reflejado por ejemplo en el hecho de que “el número de envíos realizado en julio de este año fue 243 por ciento superior al que se realizó durante diciembre de 2000”, y que en promedio los envíos de remesas entre Enero y Julio de 2006 “se dispararon 150 por ciento sobre el registrado en los primeros siete meses de gobierno” de este Presidente (id.); en suma llegaron 82 mil 146.2 millones de dólares en remesa durante el gobierno actual, una cantidad 166% mayor “a la que llegó al país a través de esta vía en el sexenio anterior” (id.).

Los aportes de los migrantes a las economías de los países de destino y de origen son los equivalentes en términos funcionales al papel que jugó la acumulación originaria de capitales resultantes del saqueo de las civilizaciones indígenas del Nuevo Mundo, y de la esclavitud africana, en el desarrollo de Europa y Norteamérica, y han sido descritos recientemente por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como “una especie de subsidio a las economías más desarrolladas” (García Ramírez 2005: OP-18, p. 41). Según el estudioso Yann Moulier-Boutang, el sistema migratorio actual en Francia, por ejemplo- muy parecido al estadounidense o el español- es “cuasi-esclavista”, y sus migrantes son “medio-libres y medio-esclavos” (Moulier-Boutang 2005: 96, 97; todas las citas de esta obra han sido traducidas del francés por el autor de este capítulo). Desde su perspectiva los cateos y redadas constantes que caracterizan la vida de sus sujetos configuran un escenario profundamente reprobable: “(u)na república donde constantemente te para un policía y te pide tus papeles es una caricatura de una república verdadera” (id.: 100-101). Y además una república así “no es digna de la Europa que queremos construir” (id.: 101). Pero podría ser también que con la sangre y el sudor de los migrantes, y sus luchas globalizadas emergentes, de hecho se vaya cerrando el círculo infernal de estos ciclos largos de explotación, y se abra la posibilidad, mediante el reconocimiento de su integridad como sujetos plenos de derecho, y como parte integral de una serie de movimientos sociales de liberación a escala mundial, de iniciar un ciclo histórico cualitativamente diferente: y es en nombre de ese tipo de proyecto que Moulier-Boutang insiste que hay que defender los intereses de la “sociedad” en el contexto del tema migratorio, en contra de los del “orden”, y reafianzar el proyecto europeo a favor de un modelo multirracial y transnacional, que incluye el de una democracia “menos inacabada donde las diferencias no sean percibidas como la ante-cámara del terrorismo” (id.: 106) .

Los datos citados aquí como ilustrativos son componentes ineludibles (e incompletos) del nuevo escenario global que se va desplegando: un nuevo mundo amurallado. Y este mismo panorama sombrío repleto de fronteras terrestres y marítimas militarizadas y de muros literales y metafóricos reforzados e incipientes es también el patrón recurrente en el continente americano más allá del Río Bravo, como por ejemplo entre México y Guatemala, entre Colombia y cada uno de sus vecinos, entre República Dominicana y Haití, en la región de la triple frontera entre Brasil, Paraguay, y Uruguay, entre Argentina y Bolivia, etc. Pero los expertos internacionales más reconocidos en el ámbito del análisis de políticas migratorias insisten que la militarización prevaleciente de estas políticas es irracional desde una perspectiva económica20. ¿Cuál es el lugar que le corresponde a los derechos humanos en este mapa?

El enfoque aquí estará en casos como el mexicano, el español o el francés, como ilustrativos de patrones y desafíos mucho mas generalizados en cuanto al papel estratégico del tema migratorio en las relaciones entre Estados Unidos y América Latina (con México cómo “país bisagra” voluntario o involuntario; Juan Manuel Sandoval lo ha descrito en términos de su transformación en “país-frontera”, id. p.98), por un lado, y Europa Occidental y África, por el otro, y también en cuanto a las complejidades y contradicciones que se presentan al abordarse el tema por primera vez a fondo en los últimos años en los contextos de la ONU, la OEA, y otros ámbitos multilaterales afines. En un sentido más profundo la intención de este trabajo es anclar la exploración del papel de los flujos migratorios propiciados por la globalización capitalista en su fase neoliberal, y de los migrantes y sus movimientos y organizaciones, en el contexto de un debate más amplio sobre las insuficiencias e incoherencias del trato que se le otorga a estos temas y estos sujetos en las expresiones hegemónicas del derecho internacional y de los derechos humanos. Esto implica también la necesidad de replantear y redefinir conceptos básicos como soberanía, ciudadanía (incluyendo conceptos como pertenencia y membresía), y democracia, y en suma, de emprender una reconstrucción crítica de nociones prevalecientes sobre el estado-nación y sus características y dimensiones. Dados los límites de extensión de este aporte, me limitaré a sugerir algunas pautas posibles para este tipo de reflexión aquí como parte de una agenda de trabajo más amplia y necesariamente colectiva.


  1. Las políticas migratorias en ámbitos multilaterales

“Presumiblemente, la migración internacional nos acompañará mientras continúe el desarrollo de las sociedades humanas. Ha aumentado de forma significativa en las últimas décadas, cosa que ya había sucedido en períodos anteriores de integración económica, como los que precedieron a la primera guerra mundial. Con toda probabilidad, continuará aumentando en las próximas décadas. Las oportunidades y los desafíos que conlleva este dinámico fenómeno seguirán cambiando. La respuesta de la humanidad tendrá que actualizarse constantemente con soluciones que, sin duda, obligarán a los gobiernos a intensificar su cooperación.

Este es el motivo de que en mi informe haya sugerido que quizá los gobiernos deseen marcar con este diálogo de alto nivel no el final, sino el principio de la cooperación formal en este ámbito a nivel mundial.

Ni por un momento se me ocurriría sugerir a los gobiernos que renuncien al control de sus fronteras ni a sus políticas en un ámbito tan estrechamente relacionado con la identidad y la soberanía nacionales. Ahora bien, lo que sí propongo es que, si el diálogo de alto nivel resulta ser tan valioso como creo que será, los gobiernos tal vez deseen establecer un foro permanente, de carácter voluntario y consultivo, con vistas a continuar debatiendo, compartiendo experiencias e intercambiando ideas.”

-Discurso del Secretario General de la ONU Kofi Annan ante la Asamblea General, Nueva York, 6 de Junio de 2006

a. El Diálogo de Alto Nivel y la Comisión Mundial sobre Migraciones Internacionales (CMMI)

Con las palabras citadas arriba cerró Annan la parte más sustancial de su mensaje iniciando la ultima fase de los preparativos para la realización en la ONU del Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo en Septiembre de 2006 como sesión especial de la Asamblea General dentro del marco de su sexagésimo primero período de sesiones, la reunión de más alto rango celebrada en la ONU hasta ahora sobre el tema migratorio. Como sugiere él aquí, los dos resultados más palpables del Dialogo de Alto Nivel incluyen la creación de un Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo (FMMD) y la prolongación del mandato del Representante Especial del Secretario General encargado de este tema, para apoyar el proceso de consolidación de este nuevo espacio consultivo. Este Foro será un espacio donde los estados miembros seguirán siendo los protagonistas fundamentales en deliberaciones no vinculantes sobre el tema, y donde no se contempla aún una participación permanente de sectores de la sociedad civil y de los movimientos y organizaciones de migrantes. Mucho del tipo de intercambio que seguramente lo caracterizará se ha dado en el pasado en el ámbito de la Organización Internacional de Migración- OIM- que no forma parte del sistema de la ONU, y en procesos internacionales y regionales más coyunturales como la Iniciativa de Berna y el Proceso de Puebla, el Grupo ad hoc de Estados sobre las migraciones- con unos 40 estados involucrados- o los de la Unión Europea que han producido acuerdos como los de Schengen o Dublín, los diálogos recientes en el ámbito euro-mediterráneo, y otros en diversos contextos bilaterales), retomando las recomendaciones en este sentido de la CMMI.

El Diálogo de Alto Nivel cierra una fase preliminar de la inserción del tema en la agenda de la ONU que ha incluido los trabajos de la Comisión Mundial sobre Migraciones Internacionales (CMMI), nombrada por Annan, entre el 2003 y el 2005, abarcando una serie de audiencias regionales de consulta (realizadas en Cairo, Manila, la Ciudad del Cabo en Sur África, la Ciudad de México, y Budapest), y la presentación de un informe final en Octubre de 2005 (“Las migaciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para actuar”) conteniendo recomendaciones planteadas con la intención de influir en la agenda del Diálogo de Alto Nivel. Tanto los trabajos de la CMMI como el Diálogo de Alto Nivel, y el Informe del Secretario General sobre Migración Internacional y Desarrollo de Mayo de 200621 que le dan forma, reflejan las oportunidades y los peligros para los movimientos y organizaciones de migrantes dadas las complejidades del tema migratorio y las características actuales del sistema internacional en esta coyuntura.

El Informe Final de la CMMI abogó por el establecimiento de un Grupo Mundial Ínter-agencia de Migraciones (GMIM) como instancia “interinstitucional de alto nivel”, con dos funciones principales: 1) “reunir a los jefes o altos representantes de organizaciones concernidas por las migraciones internacionales y ámbitos vinculados, para identificar los traslapes y las brechas existentes, explorar el potencial para reunir competencias institucionales y buscar complementariedades”; y 2) “elaborar una propuesta detallada sobre las funciones y el mandato” de una nueva instancia (Informe Final de la Comisión, párrafo 60, p.80). Esta resultaría siendo una versión ampliada y fortalecida del Grupo de Migraciones de Ginebra (establecido en 2002), que reúne a los funcionarios de más alto nivel de la OIM, la OIT(Organización Internacional del Trabajo), el ACNUR (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados), y de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, con la participación adicional de “otras organizaciones pertinentes” como el Banco Mundial, el UNDESA (el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU), el PNUD (el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) y el UNFPA (Fondo de Población para las Naciones Unidas) (id.).; y su objetivo general “sería establecer un enfoque integral y coherente para que las instituciones respondan de modo global a las migraciones internacionales”, para facilitar así el “intercambio de experiencias y conocimientos y generar mayor eficacia y uniformidad en las políticas”; el Secretario General sería el encargado de definir el formato y la función de la nueva instancia (id.).

Desde la perspectiva de la red intercontinental de organizaciones de migrantes MIREDES (Migrantes, Refugiado/as y Desplazado/as) Internacional22 que participó en el proceso de consultas de la CMMI, esta propuesta (y la creación del FMMD, que la reproduce en sus aspectos más esenciales) implicaba una versión diluida de su insistencia en la necesidad de crear un Foro Permanente Migratorio en el marco de la ONU que fungiera de manera análoga al Foro Permanente Indígena de la ONU que se reúne cada año en Nueva York con la participación de cientos de delegados de movimientos y organizaciones indígenas de todo el mundo, y que ha servido como un espacio clave de interlocución, coordinación y cabildeo para apoyar el proceso de redacción de la Declaración de la ONU sobre derechos de los pueblos indígenas que acaba de ser aprobada por el Consejo de Derechos Humanos. El Foro Indígena es generalmente considerado una de las expresiones más concretas de los logros del movimiento indígena global desde sus inicios hace más de 30 años, aunque hay también críticas crecientes sobre su carácter muchas veces difuso y puramente consultivo, sin ningún poder formal vinculante. Sin embargo su utilidad política para las organizaciones indígenas involucradas es evidente, aunque en este contexto también hay críticas de su tendencia a burocratizar el activismo de estas organizaciones, y a fomentar la creación de una élite internacionalista entre ellas.

De cualquier manera lo que quedó muy claro en la propuesta de la CMMI, y en la creación del FMMD, es que no se contemplaba ningún papel permanente para las organizaciones y movimientos de migrantes, para sus aliados entre las ONGs, ni para los sectores de sociedad civil de países involucrados en general. Lo único que se visualizaba era que la instancia propuesta pudiera “facilitar las consultas, no sólo entre las instituciones participantes, sino con instancias regionales, el sector privado, las ONG, las organizaciones de derechos humanos y los miembros de la sociedad civil, incluidas las organizaciones de migrantes” (id.: párrafo 69, p. 81).

Según el informe del Secretario General de Mayo de 2006, a partir de ese mes la versión expandida del Grupo de Migraciones de Ginebra sugerido por la CMMI ha comenzado a reunirse bajo el nombre del nuevo Grupo Mundial de Migraciones (GMM), retomando las partes más esenciales de su propuesta (Informe del Secretario General, Mayo 2006: párrafos 292, p.87). No hay ninguna mención aquí tampoco de un mecanismo para asegurar la participación permanente de sectores de la sociedad civil en general ni de las organizaciones y movimientos de los migrantes en particular en este nuevo espacio. La intención es que el establecimiento del GMM represente “un paso importante” en la promoción del diálogo entre las diferentes entidades que tienen mandatos relativos a la migración internacional. Se prevé que el Grupo “ejerza un papel pionero en el mejoramiento de la eficacia general de las respuestas operacionales y normativas de la comunidad internacional a los problemas y las oportunidades que plantea el nexo de migración y desarrollo” (id., parr.294, p.87), supliendo así con mayor agilidad las trabas en la consideración de estos temas en las comisiones Segunda y Tercera de la Asamblea General dadas las formalidades de sus procedimientos (id., parr.295). En resumidas cuentas quedará el espacio del Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo como un foro para los estados, y el Grupo Mundial como un espacio para la coordinación y comunicación entre agencias especializadas. Dos niveles más de burocracia, y ninguno de ellos de índole participativa en cuanto a los sectores más afectados por sus deliberaciones: los migrantes mismos y sus movimientos y organizaciones como sujetos y actores, además de sus aliados entres las ONGs de derechos humanos, organismos humanitarios y eclesiales, sindicatos, etc.

Pero una diferencia sustancial entre la propuesta de la CMMI y lo implantado a partir de Mayo de 2006 es que se suponía que la entidad propuesta por la CMMI abriera la oportunidad por primera vez de la confluencia en el mismo espacio enfocado al tema migratorio, de las entidades especializadas relevantes de la ONU, estados interesados, y los sectores de migrantes y sociedad civil por lo menos como invitados ocasionales. En lugar de esto, el GMM quedó limitado a las entidades especializadas, y el Secretario General puso a consideración del Diálogo de Alto Nivel la creación de otro espacio paralelo adicional para darle continuidad al tema más allá del Dialogo mismo, que sería un “proceso consultivo mundial dentro de las Naciones Unidas que permita a los gobiernos formular enfoques constructivos para hacer realidad la contribución potencial de la migración internacional al desarrollo” (id., parr.296, p.88); y que “se basaría en procesos regionales y podría servir también como vínculo entre los gobiernos” y el GMM, para que los dos “se refuercen mutuamente y conduzcan, junto con las iniciativas de los gobiernos en los planos bilateral y regional, a un todo que sea mayor que las partes” (id.), capaz de impulsar “una mayor harmonización de las políticas y medidas relacionadas con la migración a nivel nacional e internacional” (id., parr. 41, p.12).

La idea es que este “proceso” o “foro” (id., parr. 40, p. 11) consultivo contribuya, con el GMM, “a juntar todas las piezas del rompecabezas de la migración y el desarrollo”, dado el hecho de que “(l)os conocimientos necesarios no sólo se hallan desperdigados por los numerosos fondos, oficinas, y programas de las Naciones Unidas, sino también en los salones de los gobiernos de todo el mundo, las mentes de los expertos, las experiencias del de los empresarios, las actividades de las organizaciones de la sociedad civil y los corazones de los migrantes” (id., parr. 38, p.11). Se trata en el mejor de los casos de una versión muy incipiente y tentativa del Foro Permanente Migratorio propuesto por MIREDES Internacional en sus aportes al proceso de consultas realizado por la CMMI, pues el “proceso consultivo mundial
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