Nota sobre la ley 22/2013, de 23 de diciembre de presupuestos generales del estado para el añO 2014. Autor. Francisco Sánchez Moretón, Secretario-Interventor del Servicio Jurídico de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Salamanca






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NOTA SOBRE LA LEY 22/2013, DE 23 DE DICIEMBRE DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO PARA EL AÑO 2014. Autor. Francisco Sánchez Moretón, Secretario-Interventor del Servicio Jurídico de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Salamanca.
En el Boletín Oficial del Estado (BOE) de fecha 26/12/13 número 309, se ha publicado la Ley 22/2013, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 (LPGE, 2014). Dado que expresamente no cuenta esta norma con disposición de entrada en vigor (seguramente debido a posible omisión, pues en su preámbulo menciona que con ella finaliza), parece que, salvo corrección de errores que se produzca, su efectividad en todo caso habrá de comenzar, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.1 del Código Civil, a los veinte días a contar de su completa publicación en el BOE.
1) Introducción.

En esta Nota vamos a tratar de manera breve y sucinta sobre las principales novedades que a nuestro juicio ha introducido la LGPE, 2014 en relación con los municipios. Con ello simplemente se pretende ponerlas de manifiesto a fin de que, tomadas debidamente en cuenta, pueda posteriormente profundizarse en su análisis y estudio en la medida en que se estime necesario.
2) Gastos de personal (artículo 20 de la LPGE, 2014, carácter básico).

En el año 2014, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar ningún incremento respecto a las vigentes a 31/12/13. Estos períodos habrán de compararse en términos de homogeneidad, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

De lo que es posible extraer dos conclusiones:

  • Los incrementos retributivos en el 2014 por cumplimiento de trienios etc., de personal municipal, así como la creación de nuevas plazas, realización de contrataciones temporales etc. de este mismo personal, cuando sea legalmente posible, no supondrán incumplimiento del anterior precepto.

  • En el transcurso del año 2014 los empleados públicos tendrán derecho al percibo de dos pagas extraordinarias en los meses de junio y diciembre. Debe hacerse la observación de que el importe fijado, por cada una de estas pagas, en el apartado 5.2 de este precepto para sueldo y trienios es inferior al aprobado en el anterior apartado 5.1 en la nómina mensual ordinaria correspondiente a estos mismos conceptos1.

Tampoco en el 2014 será posible realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo ni contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación. No obstante, sí será posible efectuar estas aportaciones cuando no se produzca aumento de la masa salarial y se trate de planes o contratos de seguro suscritos con anterioridad a 31/12/11. De igual forma, y sin incremento de la masa salarial, podrán suscribirse contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de contingencias distintas a la de jubilación.

Los límites anteriores deben entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo (modificación de complementos específico y de destino), por la variación de del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo (asignación de complemento de productividad).
3) Oferta de empleo público (artículo 21 de la LGPGE, 2014).

Uno (carácter básico)

Apartado 1. A lo largo del ejercicio 2014, con la excepción reflejada en este precepto2, no se procederá en el sector público a la incorporación de nuevo personal, salvo la que pueda derivarse de procesos selectivos correspondientes a Ofertas de Empleo Público de ejercicios anteriores. Esta limitación alcanza las plazas incursas en los procesos de consolidación de empleo previstas en la disposición transitoria cuarta del EBEP.

Apartado 2. Respetando, en todo caso, las disponibilidades presupuestarias del Capítulo I de los correspondientes presupuestos de gastos, la anterior limitación no será de aplicación a determinadas Administraciones y clases de personal en los que la tasa de reposición3 se fijará hasta un máximo del 10 por ciento. En lo que concierne al ámbito de la Administración Local, encontramos:

  • El personal de la Policía Local y de los servicios de prevención y extinción de incendios .4

  • El personal que realice funciones de asesoramiento jurídico y la gestión de los recursos públicos.

  • El personal que realice labores de control y lucha contra el fraude fiscal, laboral, de subvenciones públicas y en materia de Seguridad Social, y del control de la asignación eficiente de los recursos públicos.

Dos (carácter básico)

Por lo que respecta a la contratación de personal laboral temporal y al nombramiento de funcionarios interinos durante el 2014, se mantiene, en los mismos términos que el año 2012 y 2013 su imposibilidad, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
4) Otras disposiciones de interés para las Entidades Locales.

En materia de empleo público.

Artículo 31 (carácter básico). Como en anteriores ejercicios, regula este precepto la prohibición del percibo por los empleados públicos, a los que afecta esta Ley, de remuneraciones distintas a las fijadas en su régimen retributivo. En concreto, no podrán percibir ingresos atípicos como contraprestación de cualquier servicio, entendiendo como tales, entre otros posibles, la participación en tributos, comisiones y otros ingresos de cualquier naturaleza que correspondan a la Administración o a cualquier poder público, ni participación o permio en multas impuestas.

En materia hacendística local.

En este campo solo destacaremos resumidamente dos artículos5, que a nuestro juicio por su interés deben ser oportunamente tomados en consideración por los Ayuntamientos destinatarios.

Artículo 122. Trata este precepto sobre la información a suministrar por las Corporaciones Locales con el fin de proceder a la liquidación definitiva de la participación de los Ayuntamientos en los tributos del Estado, correspondiente a 2014.

A este efecto las respectivas Corporaciones locales deberán facilitar, antes del 30/06/14, en la forma que se determine por el MHAP, la documentación que a continuación figura en este artículo y que damos por reproducida. Es importante reseñar en este aspecto que el procedimiento de remisión de la documentación en papel podrá sustituirse por la transmisión electrónica de la información en los modelos habilitados a tal fin, y con firma electrónica del Interventor (Secretario-Interventor), o, en su caso, titular del órgano que tenga atribuida la contabilidad municipal.

Artículo 123. Este importante precepto, que en nuestra opinión seguramente tendrá una notoria incidencia respecto a las haciendas locales, dada su situación de crisis financiera y de alto endeudamiento en que se hallan, pretende fijar una regulación coherente sobre las retenciones a practicar por el MHAP a las Entidades locales en aplicación de la Disposición adicional cuarta del TRLRHL.

Parte de establecer en primer lugar que, en caso de concurrencia en la retención derivadas de tributos del Estado, deudas por cuotas de la Seguridad Social etc., y la cuantía de todas ellas superase el importe retenido, aquella (la retención) se prorrateará en función del importe de éstas (diferentes deudas).

A continuación se fijan los importes que es posible retener de la cuantía asignada a cada Entidad local en concepto, tanto de las entregas a cuenta como de la liquidación anual de la participación en los tributos del Estado. Ascenderán los mismos, salvo que el montante de la deuda sea inferior, de manera general al 50% de esta cuantía; pudiendo llegar al 100% en los supuestos recogidos en este artículo (tributos del Estado legalmente repercutidos, cotizaciones sociales objeto de retención etc.)

Solo podrá reducirse la cuantía en el conjunto del ejercicio de esta retención cuando se justifique la existencia de graves desfases de tesorería generados por el regular cumplimiento de una serie de obligaciones referentes a:

  • Gastos de personal

  • Prestación de los servicios públicos obligatorios (según el número de habitantes del municipio)

  • Prestación de servicios sociales, protección civil y extinción de incendios (cuando para su prestación no sea posible exigir tasa o precio público equivalente al coste del servicio realizado).

En ningún caso podrá establecerse un porcentaje de retención inferior al 25% de la entrega a cuenta.

Para que pueda producirse la reducción del porcentaje deberá mediar resolución de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local (MHAP), en la que se tenga en cuenta la situación financiera de la entidad y la necesidad de garantizar los servicios públicos obligatorio, y habrá de venir precedida de un procedimiento en el que se aporten los documentos que a tal efecto se contienen en este artículo.

Por último apuntar que, de acuerdo a lo dispuesto en el apartado seis “in fine” del precepto que comentamos, las normas contenidas en el mismo serán de aplicación, entre otros supuestos, a los de deudas firmes contraídas con el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores que pudieran derivarse de la aplicación del artículo 8 del Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores.

En materia de endeudamiento local.

Disposición Adicional Septuagésima cuarta. Apartado 1.

Como excepción (en el resto se mantendrá vigente) a lo dispuesto en la Disposición final trigésima primera de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013 (LPGE 13)6, se autoriza la formalización de operaciones de refinanciación de operaciones de crédito a largo plazo concertadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 4/2012 de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones…para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las Entidades locales, siempre que tengan por finalidad la disminución de la carga financiera, la ampliación del periodo de amortización o el riesgo de aquellas operaciones, respecto a las obligaciones derivadas de las pendientes de vencimiento.

  • Podrá incluirse en las anteriores operaciones las formalizadas en aplicación del Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos.

  • No se podrán incluir, por el contrario, las operaciones formalizadas en aplicación de los artículos 1777 y 1938 del TRLRHL.

Para la formalización de estas operaciones se requerirá acuerdo del órgano competente municipal9 con los requisitos de quórum y votación legalmente correspondientes10.

En el caso de las Entidades Locales presenten ahorro neto negativo o endeudamiento superior al 75% de sus ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediato anterior, mediante acuerdo adoptado por su Pleno corporativo deberán aprobar un plan de saneamiento financiero o de reducción de la deuda para corregir, en un plazo máximo de cinco años11, el signo del ahorro neto o el volumen de endeudamiento, respectivamente. Por lo que se refiere al nivel de endeudamiento se presentan dos posibilidades:

  • En el caso de que el volumen de endeudamiento se encuentre comprendido entre el 75% y 110%, deberá corregirse hasta el 75%.

  • En el caso de que el volumen de endeudamiento supere el 110%, deberá corregirse hasta conseguir como mínimo ese 110%.

Estos planes deberán comunicarse por parte de las Entidades Locales al órgano competente que tenga atribuida la tutela financiera de las mismas (Estado, Comunidad Autónoma), para su aprobación. El Interventor deberá emitir un informe anual de su cumplimiento; el mismo se presentará al Pleno corporativo para su conocimiento, y el del último año deberá, además, remitirlo al órgano de tutela financiera competente. La aprobación de estos planes (así como de otros anteriores de la misma naturaleza en ejecución) implicará a cualquier efecto que la entidad local está cumpliendo con los límites que fija la legislación de haciendas locales en materia de autorización de operaciones de endeudamiento.

Si se produjera incumplimiento de estos planes surgirían los efectos siguientes:

  • La Entidad Local no podrá concertar operaciones de endeudamiento a largo plazo.

  • Por parte del órgano de tutela financiera se podrá proponer medidas extraordinarias que deberán adoptar las Entidades Locales afectadas.

  • En caso de que no adopten tales medidas, se podrán aplicar las medidas coercitivas y de cumplimiento forzoso establecidas en los artículos 25 y 26 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEP).

En materia de contratación administrativa.

Disposición adicional octogésima octava.

Trata esta Disposición sobre la desindexación respecto a índices generales de contratos del sector público. Nos encontramos ante una importante previsión que se introduce para los contratos del sector público12 y no permite que su revisión de precios se base en ningún tipo de índice general de precios13 o fórmula que lo contenga. Resultará de aplicación a los contratos cuyo expediente se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley; entendiendo por inicio la publicación de la convocatoria del procedimiento o, para los procedimientos negociados, la fecha de aprobación de los pliegos. Respecto a los contratos de gestión de servicio público (cualesquiera que sea su forma de gestión) igualmente afectará esta prohibición a los sistemas de revisión de las tarifas por su prestación.

Sin embargo, no será de aplicación a los contratos de obras o equipamiento que utilizan las fórmulas establecidas en el RD 1359/2011.

Por último, a fin de poder determinar fórmulas legalmente aplicables de revisión de precios (Vg. en contratos de servicios) deberá tenerse en cuenta la evolución de los costes, u otros índices que no tengan carácter genérico ni automático.
Salamanca enero de 2014
El Secretario-Interventor del Servicio

Jurídico de Asistencia a Municipios

Fdo. Francisco Sánchez Moretón.

1 De este modo queda sin aplicación (en lo correspondiente) otro año más, como ya lo fue en los precedentes de 2012 (supresión de la paga de navidad) y 2013 (fijación igualmente de cantidad inferior para sueldo y trienios), el artículo 22.4 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), el cual establece que las pagas extraordinarias serán dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y la totalidad de las retribuciones complementarias con las salvedades que indica este precepto.

2 Sociedades mercantiles públicas que se regirán por lo dispuesto en la Disposición Adicional vigésima de la LGPE 2014. En cualquier caso, de acuerdo a esta Disposición Adicional y la siguiente vigésima primera, la anterior prohibición de contratar nuevo personal no rige en el caso de las sociedades mercantiles públicas, fundaciones de sector público y consorcios cuando se trate de personal funcionario o temporal con una relación preexistente de carácter fija e indefinida en el sector estatal, autonómico o local en el que respectivamente esté incluida la correspondiente empresa, fundación o consorcio.

3 En el Apartado 3 número 1 de este artículo, como novedad, se determina la fórmula de cálculo de la tasa de reposición de efectivos sobre la que se aplicará el porcentaje máximo del 10% ó 100%, indicado. Será esta tasa la diferencia entre el número de empleados fijos que (por jubilación, retiro, fallecimiento u otra causa establecida en este precepto) hubieran dejado de prestar servicios en cada uno cuerpos o categorías de personal antedichas y el número de empleados públicos que se hubieran incorporado en los mismos en el referido ejercicio, por cualquier causas, excepto los procedentes de ofertas de empleo público o reingresados desde situaciones que no conlleven la reserva de puestos de trabajo.

4 Donde será posible alcanzar una tasa de reposición del 100%, siempre que se cumplan o no superen los límites fijados legalmente para poder autorizar operaciones de endeudamiento, así como el principio de estabilidad presupuestaria normativamente establecido, tanto en la liquidación del ejercicio inmediato anterior como en el presupuesto vigente. En relación con este último requisito, deberá ponerse de manifiesto (con la medida incluida) su cumplimiento. A tal efecto el Pleno del Ayuntamiento deberá aprobar un plan económico-financiero en el que se acredite este extremo. El cumplimiento de lo anterior deberá ser acreditado por la Entidad Local de que se trate ante el MHAP, previamente a la aprobación de la convocatoria de plazas.

5 Conteniendo medidas de carácter instrumental, según la propia LPGE 2014.

6 Que fija los límites y requisitos para poder concertar las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector de Administraciones Públicas (SEC 95), operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones.

En concreto, podrán hacerlo:

  • Aquellas que tengan ahorro neto positivo, cuando el volumen total de su capital vivo no exceda del 75% de los ingresos corrientes liquidados o devengados según las cifras deducidas de los estados contables consolidados.

  • Aquellas cuyo volumen total de endeudamiento exceda del citado en el párrafo anterior (75% de los ingresos corrientes etc.), pero no supere el fijado en el artículo 53 del TRLRHL (110% de estos mismos ingresos); en este caso, requerirán obtener previa autorización del órgano de tutela financiera de las Entidades Locales correspondiente.

De modo que, aquellas entidades que presenten ahorro negativo o un volumen de endeudamiento superior al recogido en el artículo 53 del TRLRHL (110%), no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.


7 Se refiere al apartado 5 de este precepto, operaciones de crédito para financiar gastos corrientes.

8 Se refiere al apartado 2 de este precepto, operaciones de crédito con entidades financieras como medida, entre otras, para enjugar el remanente de tesorería negativo producido.

9 Artículos, 52.2 del TRLRHL, 21 f) -Alcalde- y 22.2 m) -Pleno-, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL).

10 Mayoría absoluta legal del pleno corporativo, artículo 47.2 l) LBRL

11 En la LPGE 2013, este plazo se fijó en tres años.

12 Administrativos en particular y dentro de ellos los de servicios y gestión de servicios públicos, especialmente

13 Entre otros, principalmente el Índice de Precios de Consumo (IPC), gestionado por el Instituto Nacional de Estadística (INE), y se trata de una medida estadística de la evolución de los precios de los bienes y servicios que consume la población residente en viviendas familiares en España.

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