El desarrollo municipal en México ante los nuevos retos de seguridad ciudadana en el siglo XXI






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fecha de publicación30.05.2016
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El desarrollo municipal en México ante los nuevos retos de seguridad ciudadana en el siglo XXI
Mtro. en D. Joel Alfonso Sierra Palacios
El Municipio, es una institución fundamental dentro del sistema jurídico-político mexicano, cuyas raíces son milenarias y se extienden más allá de nuestras fronteras.
La existencia de sistemas de administración local, coexistentes con otras estructuras de gobierno más extensas y complejas, ya se veían en la Roma antigua y Grecia hace más de 2000 años; culturas que transmiten sus bases a todo el mundo antiguo, y de las que España hereda -de forma natural- sus notas más esenciales, para luego exportarlo a sus colonias americanas durante el siglo XVI. Así, ciertamente, sus orígenes pueden rastrearse a lo largo de toda la historia feudal europea, cuyas principales características perviven con plena vigencia en el mundo contemporáneo que nosotros conocemos.
No obstante que el moderno concepto de “municipio” existente en nuestro país hoy día, proviene del modelo establecido por los conquistadores durante la colonia, los principios esenciales de una administración similar a la municipal, ya existían también en la América precolombina, destacándose la figura del Calpulli, entre los aztecas, que era una entidad administrativa autosuficiente gobernada por un consejo de ancianos, encabezado por un Tlatoani, que realizaba, básicamente, las mismas funciones que actualmente realiza un gobierno municipal.
Este paralelismo histórico no es de sorprender, pues es inherente a la naturaleza de prácticamente todas las formas de organización humana. Sin importar el tamaño y la complejidad que haya podido llegar a tener, o tenga, un reino, un imperio o una república, la necesidad de atender y resolver los más obvios asuntos sociales, políticos y económicos de una localidad, derivados de vivir en sociedades que tienden siempre a conglomerarse en, y, alrededor de ciudades o poblados, son invariablemente los mismos: proveer de agua; procurar la limpieza y manutención de calles, plazas y avenidas, vigilando la sanidad del lugar; administrar y regular los mercados públicos; cobrar los impuestos que permitan el funcionamiento del aparato administrativo; emitir normas y reglamentaciones que posibiliten el buen funcionamiento de la comunidad, evitando controversias o dirimiendo las existentes; y, desde luego, garantizar la paz y la seguridad pública de sus habitantes; éstas, entre otras muchas funciones, han sido históricamente, y seguirán siendo, aspectos ineludibles de toda administración pública local. Ninguna ciudad, grande o pequeña, ninguna comunidad o sociedad humana, puede vivir sin solventar y atender dichos problemas y necesidades.
La historia del Municipio, en nuestro país, tiene desde luego sus particularidades; momentos de receso y etapas de desarrollo.
Luego de la implantación del modelo español, de origen predominantemente romano-feudal, como ya se mencionó,1 la administración de las diversas localidades urbanas y agrícolas en el territorio de lo que hoy es México, siguieron suertes distintas en momentos también distintos; pues, mientras que las grandes urbes y provincias de importancia fueron con frecuencia motivo de centralización administrativa, las formas de organización prehispánica tuvieron cierta vigencia en asentamientos tradicionalmente indígenas (como ocurre todavía hoy en día en múltiples regiones y estados que conservan importantes poblaciones autóctonas)2. Situación que no es en absoluto ajena al Estado de México, en el que se asientan comunidades de linaje Matlazinca, Mazahua, Otomí, Nahua y Tlahuica.
Si bien las administraciones municipales de la colonia, no gozaban del moderno atributo de ser organismos elegidos democráticamente, sin embargo, en mayor o menor medida sí compartieron la notable atribución de establecer, por sí mismas, sus particulares ordenanzas en atención directa a los problemas reales de cada demarcación, no sin antes observar las normas generales emitidas por la corona, y debiendo, igualmente, ser aprobadas por las audiencias y ratificadas por el Consejo de Indias.
La independencia de México y la ulterior alternancia e inestabilidad en el establecimiento de gobiernos liberales y conservadores a todo lo largo del siglo XIX, hubo de transitar por diversos estadíos de auge y abandono municipal, no desprovistos de cierta paradoja.
Sin un estudio detallado de este periodo de la historia nacional, sería de suponerse que durante la vigencia de los gobiernos liberales, impulsores del federalismo, el municipio mexicano habría vivido episodios de auténtico florecimiento; y viceversa, que durante la estancia de gobiernos conservadores, como lo fue el de Antonio López de Santa Ana, o el Imperio de Maximiliano de Habsburgo, los regímenes municipales hubiesen languidecido ante la fuerza de los vectores centralistas. No obstante, los esfuerzos liberales tendieron a descuidar los aspectos relativos a la administración municipal, en aras de combatir y equilibrar los grandes problemas nacionales; mientras que algunos gobiernos conservadores, como lo fue el del Segundo Imperio, encabezado por Maximiliano, prestaron especial atención al desarrollo y bienestar de las provincias y sus localidades.
Posteriores gobiernos liberales, como el de Juárez, enmarcado en su propio contexto histórico, caracterizado por la urgencia de apaciguar y estabilizar al país, después de un turbulento período de intervenciones externas y luchas internas, ciertamente prestaron poca atención al impulso y desarrollo de las administraciones locales de poblados y comunidades. Ya para la época en que hubo de registrarse el largo gobierno de Porfirio Díaz, dicho fenómeno se recrudeció hasta llegar al más completo abandono de la administración municipal, bajo una nueva forma de centralismo disimulado, que potenció el cacicazgo, la demagogia, el autoritarismo y la cínica explotación de campesinos y obreros. Consecuencia de ello, fue que la lucha revolucionaria de 1910, tuvo como el más grande de sus frutos, la Constitución Federal de 1917; y en ella, paralelamente a las garantías sociales consagradas en los artículos 3°, 123 y 127, el haber logrado la obtención del artículo 115 Constitucional; un precepto, que enarbolaba el principio de un municipio libre, elegido democráticamente, sin autoridades intermedias entre los estados y la federación, que reconocía y garantizaba su esfera de atribuciones, su plena personalidad jurídica, sus derechos sobre aguas y tierras, un patrimonio propio, el principio inalienable de la población a ejercer una efectiva participación ciudadana y el derecho a tener sus propias fuerzas policiales para garantizar el orden público y la seguridad de sus habitantes, entre otros adelantos.
La trascendencia de este desarrollo histórico, no es otro que el de subrayar, que todo el devenir en la evolución de la Institución del Municipio en nuestro país, ha transcurrido entre gobiernos que atienden o desatienden la importancia de una administración cercana a la población, a sus problemas y a sus necesidades reales, especialmente aquellos que atañen de manera inmediata a la cualidad de su entorno y que impactan directamente a su calidad de vida.
El municipio, así considerado, se yergue como respuesta a la necesidad de una administración pública descentralizada, capaz de ejercer sus facultades de manera más eficiente en aras de atender los intereses colectivos de su población.
Desatinadas e impopulares fueron, casi siempre, los intentos de lograr una administración local, para la atención de problemas locales, desde un gobierno que no fuera igualmente local, pero, como ya vimos, la historia nos da interesantes muestras de excepciones en que la intervención de los poderes nacionales, debidamente instrumentados y pensados efectivamente en favor de la ciudadanía, pueden hacer una notable excepción a dicha regla.
La historia también demuestra que no ha sido causa de malestares la intervención de los poderes nacionales en la resolución de los problemas municipales, sino, antes bien, su abandono y su explotación desmedida.
Como puede advertirse, la larga e histórica lucha de las comunidades y poblados que integran a la nación mexicana, por fortalecer la administración pública municipal, no es otra que la de lograr un gobierno “propio” cercano y atento de las necesidades y problemas de sus habitantes, inmersos en circunstancias o fenómenos inmediatos que impone la vida cotidiana en el lugar concreto de residencia de cada persona y cada familia; aspectos, todos ellos que puede atender mejor una administración surgida desde el seno mismo de la comunidad a la que sirve, y que conoce en profundidad sus características y retos.
Desde esa perspectiva, el siglo XX, sobre los principios de la Revolución Mexicana consagrados en nuestra Carta Política Nacional fue escenario de un intenso debate por mejorar y fortalecer al municipio, bajo la premisa primordial de descentralizar y acercar a la población la mayor cantidad de servicios posibles; objetivo que no ha sido fácil de cumplir, debido a una multitud de factores y circunstancias como lo son: los muy disímiles grados de desarrollo que imperan en municipios de muy diversa composición geográfica, económica y social; la distinta capacidad de éstos para manejar los problemas de sus comunidades; la implicación del descenso de mayores recursos desde los estados y la federación, y, simultáneamente, la disminución de las aportaciones económicas que los municipios aportan hacia el erario de los estados y del gobierno de la República, entre otros.
Así las cosas, fácil es advertir, revisando la historia evolutiva del municipio durante la mayor parte del siglo XX, que la idea de “desarrollo municipal” que predominó durante este periodo de la historia, enarbolado ideológicamente mediante la conocida “Reforma Municipal”, se hallaba enlazada indisolublemente al concepto de “descentralización administrativa”; esto es, permitir al municipio un mayor y creciente ejercicio de atribuciones y responsabilidades con la idea que ello acercaría mejor los servicios administrativos a los gobernados; sin embargo, dicha premisa descansa sobre una falacia que derivada de intentar generalizar todos los aspectos que importan a la administración municipal.
Fortalecer al municipio no tiene porqué ser sinónimo de saturar de responsabilidades a los ayuntamientos, sino de posibilitar que las funciones que éstos desempeñan cumplan su cometido y se faciliten sus tareas de modos más eficientes, y que ello pueda reflejarse en resultados mensurables; siendo el principal de ellos, el bienestar y la felicidad de la comunidad.
Luego, el espíritu del constituyente de 1917, al erigir el artículo 115, fue el de procurar mayores niveles de bienestar a las poblaciones y comunidades, tarea que también comparten los gobiernos estatales y el propio gobierno de la República, y por lo cual nuestra carta magna establece y prevé numerosos mecanismos de coordinación y apoyo mutuo entre los tres niveles de gobierno, a fin de satisfacer cabalmente las necesidades de servicios públicos que requiere la población, y lograr un desarrollo armónico de las diferentes esferas sociales y productivas, potenciando, consecuentemente el desarrollo, tanto el desarrollo local como el nacional.
Con todo, mucho se ha logrado por respetar y fortalecer a las administraciones municipales, mejorando su infraestructura y funciones en los más diversos aspectos y servicios, si bien quedan grandes retos por satisfacer. No obstante, sabido es, que uno de los aspectos en los que el desarrollo municipal se ha enfrentado con mayores rezagos, es el relativo a la cualificación de las corporaciones policiales que dependen de los diversos ayuntamientos.
Estas fuerzas del orden, enmarcadas en un contexto que promedie su situación nacional, revela una grave lista de carencias y limitantes, que repercuten directa y notoriamente en la calidad de los servicios que prestan a sus conciudadanos; aspecto que dista mucho de ser de importancia menor, pues de ello depende la seguridad, el orden y la paz pública, sin la cual, es imposible el desarrollo y florecimiento de los demás aspectos que atañen a la vida diaria de una sociedad, a su comercio, a su industria, y a la calidad de todos los demás servicios necesarios para la vida social.
Estas deficiencias, fueron tradicionales y largamente tolerables en una época en que la criminalidad local se conceptuaba como un peligro aislado y de menor entidad; los delitos que se intentaban prevenir eran de carácter doméstico, y ocurrían como casos de excepción en el seno de una sociedad generalmente pacífica, particularmente en la provincia mexicana. Después, fuertes retos comenzaron a surgir en y alrededor de las grandes ciudades, con la incidencia de fenómenos derivados del hacinamiento, la falta de empleo y oportunidades, en un medio urbano fuertemente competitivo y saturado de necesidades. Pero aún esa concepción ha quedado ya atrás; hoy la percepción de seguridad se invierte, y los grandes centros citadinos se comienzan a sentir como lugares más seguros que lo que ahora representan muchas ciudades y poblados de la otrora pacífica provincia.
En efecto, el crecimiento desmedido de la criminalidad organizada, articulando redes de secuestro, narcotráfico, trata de personas, y violencia a gran escala, hace evidente un fenómeno que no es nuevo, pero que ahora es patente: por una parte, que las corporaciones policiales de los municipios nunca fueron pensadas (y por tanto carecen de la capacidad) para enfrentarse a grupos delincuenciales, cuyas redes llegan a cubrir grandes extensiones del territorio nacional, y que no pocas veces llegan a hallarse enlazados a organizaciones criminales más amplias que operan más allá de nuestras fronteras nacionales; y por otra, que no es posible atender un fenómeno de semejantes proporciones de forma local, aislada y descoordinada; menos aún, por elementos que carecen de una adecuada capacitación, así como de los medios, los recursos y el equipo necesario para afrontar una crisis como la que se está viviendo.
Siendo así, los retos que en materia de seguridad pública enfrenta el país hoy en día, son de una gravedad inusitada tal, que, por sus actuales características no hallan paralelo alguno en ninguna otra época de la historia.
En este contexto, las nuevas políticas de integrar las fuerzas policiales a un régimen federalizado, no son arbitrarias, ni recesivas. La historia nos brinda ejemplos en que la atención de las necesidades locales por parte de las autoridades federales, han redundado en logros importantes para elevar la calidad de vida de las poblaciones y municipios, fenómeno del todo opuesto a aquél en que el centralismo de funciones administrativas era causa de abandono a las necesidades de la población. Es cierto que el artículo 115 de la Constitución Federal erige el derecho a la plena autonomía municipal; pero también lo es que muchos otros de entre sus demáss artículos, como lo son el 14, el 16, 17, 20 y 21, entre otros, son enfáticos en garantizar por encima de muchos otros derechos, la seguridad de las personas y las familias, el orden público, el derecho a la vida, a la paz social, el estado de derecho y la seguridad jurídica. Valores y preceptos, todos ellos, que quedan en grave riesgo de verse comprometidos y aun anulados ante amenazas a la seguridad nacional como las que hoy vive nuestro país a causa de la delincuencia organizada.
Fortalecer a los municipios, y con ellos, a la vida municipal, no es y nunca debe ser sinónimo de abandonar a las poblaciones a su suerte ante fenómenos como los que hoy nos ocupan y preocupan; esa no sería la solución a la zozobra y la angustia que ya viven millares de familias en todo el país, ante el asesinato, desaparición y vejaciones que sufren en carne propia o a través de sus familiares; vivir en una federación, no es solo vivir en un régimen de división de competencias, como ordinariamente lo comprendemos, porque la palabra “federación” no es sinónimo de “división”, sino de “unión” –según el propio diccionario-, y es únicamente en la unión de esfuerzos, competencias, recursos y voluntades como México logrará salir de este bache oscuro de nuestra historia nacional.
En suma, debe buscarse, bajo el esquema constitucional de coordinación en materia de seguridad pública, el fortalecimiento de la policía municipal, a través de la adecuada selección y capacitación profesional, para que ejerza las funciones de protección a la ciudadanía de manera cercana, pero con la eficiencia y la eficacia que la ciudadanía mexiquense ahora demanda, debido a lo ya explicado en relación con el cambio de los modos de operar de la delincuencia común y la que ahora se define como delincuencia organizada.



1 Y que también registra influencias visigodas e incluso árabes (de allí deriva la figura del “alcalde”, tanto como la etimología de la palabra que lo designa. Cfr. https://es.wikipedia.org/wiki/Alcalde).

2 Conocido es el caso de las comunidades indígenas chiapanecas, que el 1 de enero de 1994 se levantaron en armas tomando varios municipios, precisamente en defensa de sus tradicionales formas de autogobierno, entre otras exigencias.

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