Competencia competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia






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II - Es dable destacar que la potencialidad o mediatez de la afectación puede aparecer o “parecer” más amplia en ciertos casos. Por ejemplo, es posible reclamar por la afectación de derechos más “procedimentales” como aquellos tendientes a garantizar la participación ciudadana en defensa de otros derechos. Tal el caso de derechos a la participación de los usuarios en el control de los servicios públicos, o el derecho a la información de los consumidores y usuarios, que a estos efectos se entienden como intereses suficientemente directos, concretos e inmediatos.

Un ejemplo paradigmático en este sentido se expresa en la causa “Youssefian”, en la que el actor, Martín Youssefian, invocando su carácter de usuario del Servicio Básico Telefónico, inició una acción de amparo contra el Estado Nacional a fin de que éste se abstuviese de prorrogar el período de exclusividad a la Licenciataria del Servicio Básico Telefónico Nacional e Internacional sin cumplir con la realización de una audiencia pública.

En el caso, el reclamo tendiente a que se realice una audiencias públicas es en cierto sentido un reclamo por la mera ilegalidad del procedimiento, pero es invocado por parte de quien podría sufrir una afectación diferenciada a raíz de ello: el usuario del servicio que no podrá participar en la toma de decisiones y que podría verse afectado por ella.

Señaló la Cámara que “en efecto, la circunstancia de no haberse previsto la posibilidad de intervención de los usuarios -garantizada en el Art. 42 de la Constitución Nacional- basta para reconocerle un interés suficientemente concreto, directo e inmediato, merecedor de tutela judicial”.
III- Además, cabe destacar que la lesión a sus derechos legitima a los afectados aún en aquellos casos en que el bien cuya defensa se invoca sea “divisible”. Es decir, cuando el reclamo colectivo pueda ser tratado fácticamente y jurídicamente como un reclamo individual con consecuencias sólo para el reclamante. Esto acontece, por ejemplo, cuando estamos frente a una afectación a la propiedad de los usuarios de un servicio por la imposición de una tarifa general que se acusa de ilegal.

Así lo resolvió en agosto de 1997 también la CNFed. Contencioso administrativo, sala IV, en la causa “Fernández, Raúl c. Poder Ejecutivo Nacional”. En esta oportunidad se reconoció legitimación a Fernández, en su carácter de “usuario” de la red de subterráneos de la ciudad de Buenos Aires para demandar por la ilegalidad de las nuevas tarifas.

El caso se originó a raíz de que el Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos a pedido de Metrovías S.A. Líneas Subterráneas, aprobó un aumento tarifado del 3,2 %, el que no obstante, por efecto del redondeo que realizó la empresa, permitió que aquel porcentual aumento se elevara un 11,11%. En definitiva, por el ajuste autorizado, la tarifa debió aumentar 1 centavo pero por efecto del redondeo, ese centavo se tradujo en cuatro centavos más.

Como se advierte, el reclamo del usuario estaba dirigido -y finalmente lo consiguió-, a modificar las tarifas generales del servicio. De manera que el precio se modificó no sólo para el impugnante -lo cual hubiera sido posible a través de un pase especial, o una orden de precio diferenciado- sino para todos los usuarios del servicio.
IV - Resulta interesante destacar en el mismo caso, que el actor demostró no su calidad de usuario, sino de potencial usuario del servicio en cuestión. En efecto, el actor justificó su calidad de afectado en el hecho de que tiene su domicilio en esta ciudad y en que utiliza ese transporte para dirigirse diariamente a su lugar de trabajo. La Cámara sostuvo que “basta con que el actor se encuentre domiciliado en esta ciudad y su lugar de trabajo se ubique también en ella para que pueda ser usuario, aunque sea potencial, del servicio de subterráneo. Ello le alcanza para demostrar su calidad de afectado... y también para reconocerle un interés suficientemente concreto, directo e inmediato, merecedor de tutela judicial” (la bastardilla es nuestra).
V- Por otro lado, cabe tener en cuenta que la CSJ ha sido clara en la posición de rechazar la idea de que ésta sea una “acción popular” en la que la mera condición de ciudadano habilita para accionar. Sostuvo en cambio, que “el carácter de ciudadano que alegue el actor en el marco de una acción de amparo en principio no es suficiente -en el orden federal- para autorizar la intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción. Ello es así, pues dicho carácter es de una generalidad tal que impide tener por configurado el interés concreto, inmediato y sustancial que permita considerar al pleito como una “causa”, “caso” o controversia, en los término de los Arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, único supuesto en que la mentada función puede ser ejercida (considerando 2 del caso “Polino”, Fallos: 317:335 -año 1994-; El requisito del interés concreto, La Ley, 1994 - C, 294)”.

De acuerdo a la jurisprudencia de la CSJ existe una “causa” cuando “se persigue la determinación del derecho debatido entre partes adversas” (Cfme. “Prodelco c/ Poder Ejecutivo Nacional”, entre otros). En este sentido la CSJ entendió que la demostración de la existencia de “causa” comprende:
a. - la “exigencia (a la actora) de exponer cómo tales derechos (aquellos cuya afectación se invoca) se ven lesionados...” (in re “Consumidores Libres c/ Estado Nacional”, fallo del 7/5/98)

b. la exigencia de la definición del perjuicio invocado por los demandantes... sin concretar de qué modo (el acto impugnado) incide en el derecho de los usuarios (in re “Consumidores Libres”)

c. la invocación de “...un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos”, y que la legitimación no se puede fundar “...en el interés general en que se cumpla la Constitución y las leyes” (in re “Consumidores Libres” ya citado), o en el “generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes del gobierno” (in re “Prodelco”, ya citado).

d. Que el proceso no se trate de consultas o peticiones de declaraciones generales o abstractas (in re “Consumidores Libres” ya citado)

e. La exigencia de que la parte actora esgrima una pretensión conforme a la cual “un pronunciamiento favorable al demandante podría reparar el daño invocado” (in re “Consumidores Libres ya citado) FALTA COMPLETAR
VI - Ahora bien, más allá de los conceptos vertidos por la Corte y que comparten mayoritariamente los tribunales federales, en agosto de 1999 la Cámara Nacional Federal Contencioso administrativo, Sala II, decidió reconocer legitimación para interponer un amparo a Beltrán Gambier, quien invocara para el caso su carácter de “ciudadano argentino”.

El presentante reclamaba la ilegitimidad de la decisión administrativa que dispuso la campaña televisiva denominada “El no hizo todo. Pero que hizo mucho, nadie puede negarlo”, debido a que esta campaña habría surgido en el marco del “Régimen de Facilidades para el cumplimiento de multas impuestas a los servicios de radiodifusión”. Este régimen establecía la opción de imputar los importes resultantes de las multas que adeudaban ciertos medios de difusión al Estado Nacional, a favor de TELAM Sociedad Anónima, para ser aplicados a campañas de interés general del Estado Nacional.

Sin embargo, la disposición atacada en el caso dispuso que parte de estos importes sea“ aplicado a una campaña televisiva mediante la cual se intentaría promover la imagen del doctor Carlos S. Menem durante su gestión presidencial, lo cual “prima facie”, no parecía responder a una campaña destinada al interés general.

El uso del patrimonio público -como se consideraba a las deudas líquidas en concepto de multas de los medios de difusión- para la promoción de la persona del presidente, ya había sido objeto de denuncia y alerta pública cuando los jueces de primera y segunda instancia reconocieron la legitimación del actor, ciudadano argentino, y concedieron una medida cautelar que ordenó suspender la campaña.

Cabe recordar también, que en similar sentido, y ya en 1983 en la mencionada causa “Katan”, se le reconoció legitimación a dos particulares que no demostraron ni afectación diferenciada, ni perjuicio directo, y reclamaron la ilegalidad de una autorización administrativa. En un caso aún más reciente, el señor Carlos Díaz, accionó contra el Poder Ejecutivo Nacional para que éste prohibiera el ingreso al territorio nacional -incluidas las aguas jurisdiccionales- del buque “Pacific Swan” que, trasladaba 676 toneladas de desechos de combustible nuclear desde Francia a Japón, por tratarse de residuos y radioactivos actual o potencialmente peligrosos. La Cámara -habilitada la causa en feria judicial por razones de urgencia-, concedió una medida cautelar en el sentido señalado sin objetar la legitimación del señor Díaz.

La trascendencia institucional de la definición de “caso” o controversia
Antes de avanzar en el presente análisis, es importante insistir en que la CSJN ha sido clara y explícita respecto a las razones que fundan su posición en relación a los alcances de la legitimación activa. En efecto, como se vio antes, por lo general ha ligado el estudio de la legitimación con la existencia de causa “caso” o “controversia”, por entender que sólo en estos supuestos se autoriza la actuación de la judicatura -por mandato constitucional de los artículos 116 y 117 de la CN-, de manera que sólo se puede autorizar a accionar judicialmente, cuando estos extremos -la existencia de causa- sean demostrados.

Siendo estos los presupuestos y límites de la actuación del Poder Judicial y de la participación ciudadana en la toma de decisiones a través del reclamo judicial, constituyen, desde la perspectiva de este trabajo, los límites para la práctica del derecho de interés público.

Como vimos en el caso “Polino”, la Corte ha interpretado los conceptos de “caso” o “controversia” en relación y concordancia con el artículo 1 y 22 de la Constitución Nacional y la definición de nuestro sistema representativo, desde la idea de que “el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes”, y todo ello la ha llevado a negar de manera expresa la posibilidad de iniciar “acciones populares”, esto es, que un simple “ciudadano” incite la intervención en las decisiones gubernamentales sin que se demuestre su afectación directa y diferenciada.

Después de la reforma constitucional, la CSJ insistió en “que de esa ampliación constitucional de los sujetos a quienes se reconoce legitimación procesal para requerir el amparo, no se sigue -como parecen entenderlo los recurrentes- la automática aptitud para demandar, sin examen de la existencia de cuestión susceptible de instar el ejercicio de la jurisdicción. No ha sido objeto de reforma, en tal sentido, la exigencia de que el Poder Judicial intervenga en el conocimiento y decisión de ‘causas’ (Art. 116 CN)” (“Consumidores Libres”).
I - Pese a la claridad de estos términos, es interesante contrastar las aseveraciones de la Corte con los argumentos del análisis del juez Uslenghi en la causa “Youssefian” antes citada. El magistrado señaló entonces, los que parecen argumentos normativos útiles para demostrar que desde la reforma de 1994, las fronteras de nuestra democracia representativa y con ello del concepto de legitimación y de “caso” judicial, se han abierto, o deberían interpretarse abiertas.

“En efecto, tal como resalta el Estado nacional, tras la aludida reforma constitucional no se ha abandonado la forma representativa de gobierno consagrada en el Art. 1° de la Constitución. Mas ello no puede llevar a ignorar las circunstancias de que en ésta se han incluido (en sus Arts. 36 al 43) una serie de nuevos derechos y garantías para los ciudadanos y de que en aquélla se han abierto nuevos cauces para su participación, adoptándose figuras de democracia semidirecta. En tal sentido, no cabe duda de que la profundización del sistema democrático de gobierno, en nuestros días pasa por asegurar con canales jurídicos idóneos la articulación de la voluntad ciudadana, y por promocionar una expresión más de ella (Confr. Alejandro J. Uslenghi y Walter O. Gatti, Aportes para una teoría de la participación administrativa, R.A.P., 162-40)... Por otra parte, y si bien el derecho a la participación ciudadana -aún antes de la reforma constitucional del año 1994- se encontraba encapsulado dentro de la trama de derechos y garantías no enumerados, pero que nacen de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno (Conf. Art. 33, Constitución Nacional), teniendo en consideración la jerarquía constitucional otorgada a los pactos internacionales enunciados en el Párr. 2° del inc. 22 del actual Art. 75, no puede dejar de señalarse que hoy se encuentra expresamente citado en el Art. 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el que se afirma que: “1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país directamente o por medio de representantes libremente escogidos”. A su vez, en el apartado a) del inc. 1° del Art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se exige que todos los ciudadanos deben gozar -entre otros derechos y oportunidades- “De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. Similares formulaciones lucen en el Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Art. 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre” (la bastardilla es nuestra).

A modo de Colofón
Parece conveniente entender que la Jurisprudencia federal aún no ha cerrado definitivamente el debate acerca de los alcances del concepto de “afectado”. El uso de viejas categorías conceptuales para explicar el término usado en el nuevo texto constitucional, complejiza ad infinitum los debates doctrinarios y empuja a algunos juristas nacionales a redefinir las viejas categorías, y a otros, a buscar nuevas. Sucede que las viejas categorías del derecho administrativo (derecho subjetivo, interés legitimo, simple y difuso) no parecen haber sido los referentes conceptuales de la reforma, y por ello su inclusión en la discusión, por lo general, no resulta lo suficientemente esclarecedora.

Por otro lado, la idea de interés diferenciado y directo usada por los tribunales -siguiendo la teoría del juez Scalia- , no es todo lo eficiente que se esperaría para explicar o predecir los alcances de la legitimación en materia ambiental o de la preservación de bienes públicos en general la que ya se había expandido antes de la reforma constitucional. Además, estas categorías requerirían de una sofisticada reformulación para traducir la legitimación de las Asociaciones y del Defensor del Pueblo, en términos de perjuicio directo y diferenciado. Aunque no se puede dejar de notar que esta idea sí sirve para dejar claramente afuera del concepto, a casos como “Gambier Beltrán”, “Kattán” y “Díaz”.

Esta idea depende en cierta medida, como vimos más arriba, de cuáles sean los alcances que se atribuya a nuestro sistema democrático después de la reforma constitucional. Este es un debate que si bien los términos de la Corte parecen haber cerrado, el reanimarlo con causas como “Gambier Beltrán”, “Katán” o “Díaz”, parece ser uno de los desafíos de los abogados de derecho de interés público interesados en ampliar los canales de participación ciudadana a través de la judicatura.

En efecto, más allá de las indeterminaciones conceptuales e interpretativas, lo que sin embargo nos interesa destacar en este trabajo es que las concepciones más amplias en materia de legitimación activa son sin duda las mas útiles para robustecer la práctica del derecho de interés público; y que casos como “Díaz”, “Kattan” y especialmente “Gambier Beltrán”, son precedentes particularmente develadores de las consecuencias institucionales de la adopción de posturas más amplias o más restringidas en materia de legitimación activa.

Efectivamente, una postura restringida debería negar (ver nota 25) la legitimación de Gambier, de manera de dejar a la sociedad civil sin vía judicial de reclamo frente a un caso en que, como éste, ha sido objeto de escándalo y alerta pública. Esta postura debería asumir las consecuencias institucionales del hecho de que tan exorbitantes y públicos abusos en la administración, dejen la voluntad ciudadana institucionalmente inhabilitada, y que no encuentren eco en la justicia por no configurar una “causa” en los términos tradicionales de la Corte.

Por el contrario, la inclusión en el debate público de la posición de la judicatura interviniendo y reestableciendo la legalidad, la posibilidad “cierta” del control ciudadano directo y efectivo de los desmanes del Estado, en síntesis, la respuesta “institucional” (y no sólo de la prensa y la indignación ciudadana) a una ilegalidad manifiesta como la de estos casos, son las ventajas -nada desdeñables- que puede brindar un sistema que admita concepciones amplias de legitimación, sean cuales fueren las categorías conceptuales que se adopten para ello.
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