Competencia competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia






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ACCIÓN DE AMPARO EN LA JURISDICCIÓN FEDERAL

Indice

LEGITIMACIÓN ACTIVA

Toda persona” y “el afectado”

La trascendencia institucional de la definición de “caso” o controversia

A modo de Colofón

Legislador

Asociaciones

Defensor del pueblo

DERECHOS E INTERESES PROTEGIDOS

Derechos de incidencia colectiva

LEGITIMACIÓN PASIVA

LÍMITES A LA PROCEDENCIA

Mayor debate o prueba

Declaración de Inconstitucionalidad

Actos del poder judicial

Plazo

COMPETENCIA

Competencia Originaria de la Corte Suprema de Justicia
TIPO DE ACCIÓN

MEDIDAS CAUTELARES

TRÁMITE

EFECTOS DE LA SENTENCIA

COSTAS

EFECTOS DE LOS RECURSOS


La acción de amparo en la Jurisdicción Federal fue producto de la iniciativa jurisprudencial en dos célebres casos conocidos como “Siri” y “Kot”, de fines de la década de los 50.

Partiendo de la idea de que donde hay un derecho constitucional debe haber una acción que permita reclamar su violación, la Corte Suprema de Justicia reconoció la posibilidad de demandar judicialmente por la violación de libertades y garantías constitucionales aún frente a la inexistencia de un remedio expreso en la legislación. Se instituyeron así las primeras pautas de regulación del amparo federal, estableciéndose que siempre que aparezca “de modo claro y manifiesto, la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas así como el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida vía del recurso de amparo”.

De esta manera, en la causa “Siri” la Corte respondió al reclamo por la clausura del diario “Mercedes” en el que se invocaba la violación de los derechos de imprenta y de trabajo por parte de autoridad policial de la provincia de Buenos Aires; mientras que en la causa “Kot”, la Corte amplió los horizontes amparistas ahora contra actos de particulares (no estatales) en ocasión de tratarse el reclamo por la ocupación de una fábrica textil a causa de un conflicto laboral entre patrones y obreros.

I - La regulación legal del instituto llegó en 1968 con la ley 16.986 (sancionada por un gobierno de facto pero con base en el proyecto de un gobierno constitucional), la que reglamentó el procedimiento de amparo contra actos de autoridad pública. A su vez, la regulación legal del amparo contra actos de particulares se estableció mediante la ley 17.454 que incluyó el inciso 2 del artículo 321 en el articulado del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación ()??. Y a su vez, la inclusión del art. 28 en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo N° 19.549, dispuso la reglamentación del Amparo por Mora de la Administración.

II - A lo largo de los años la Jurisprudencia Federal volvió a ser fuente de renovaciones, contemporizando varias de las restricciones legales al momento de interpretar las normas, y dando lugar a acciones que determinaban una idea de legitimación activa cada vez más amplia, especialmente en los casos que involucraban los llamados intereses difusos (ej. medio ambiente, patrimonio cultural, etc.).

Así, en 1983, en el caso “Kattan” se hizo lugar a una acción de amparo promovida contra el Estado Nacional por dos personas que no invocaron afectaciones diferenciadas, con el objeto de que se declaren nulas las resoluciones del Poder Ejecutivo de autorizar, en tanto no existan estudios acabados acerca del impacto ambiental y faunístico que podía provocar, la caza en nuestra zona marítima de catorce ejemplares de delfines o toninas overas por parte de dos firmas japonesas..

Ya en los 90´ la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Ekmekdjian c/ Sofovich” en relación a un amparo en el que se reclamaba el derecho a réplica, consideró que la legitimación del caso abarcaba la legitimación al conjunto de quienes pudieran sentirse con igual intensidad ofendidos por el agravio y adjudicó al accionante -en cuanto miembro de una comunidad religiosa- un cierto tipo de representación grupal a efectos de evitar la multiplicación de respuestas. Todo ello, interpretando disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos y ensanchando los horizontes de la legitimación activa en el amparo.

III - En 1994 llega la constitucionalización del amparo. La Reforma constitucionaliza los Tratados de Derechos Humanos y agrega un capítulo referido a los “nuevos derechos”, con lo cual no sólo se amplio enormemente el espectro de protección constitucional -yendo más allá de los derechos fundamentales clásicos al consagrar derechos referidos a bienes públicos como el ambiente, el consumo, la competencia, etc.-, sino que además se incluyó normas ostensiblemente procesales que regulan la acción de amparo.

Una de ellas está contenida en la Convención Americana de Derechos Humanos, la que establece que “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales...”.

Con mayor especificidad el nuevo artículo 43 de la CN dispone reglas básicas y detalladas que rigen la acción de amparo, al establecer que:
Artículo 43 - Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.

Podrá interponer esta acción, contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización...”
Además, se agrega en la parte final de la norma, disposiciones específicas relativas a lo que puede entenderse como dos “especies” de amparo: el habeas data y el habeas corpus.

De esta manera, la técnica constitucional presenta a la acción de amparo como un derecho más -en este caso el de acceso a la jurisdicción para la defensa de otros derechos- y su tinte constitucional convierte esta regulación procesal no sólo en un imperativo para la jurisdicción federal, sino también para las jurisdicciones provinciales (ver introducción).

Frente a la regulación constitucional, la opinión de la doctrina y la jurisprudencia se dividió en relación a la vigencia de la regulación legal preexistente en materia de amparo (Ley 16.986 y CPCC). Para algunos, el nuevo artículo 43 derogaba de manera orgánica el cuerpo legal preexistente, para otros las normas legales sobre amparo se encuentran vigentes en todo lo que no ha sido ampliado o restringido por la nueva norma constitucional. La última fue la posición doctrinaria que se impuso mayoritariamente.
IV - De lo hasta aquí expuesto, resulta que el actual régimen en materia de amparo se compone de: a) la normativa constitucional -centralmente el artículo 43 de la CN y la Convención Americana; b) la ley 16.986, el art. 321 inc 2° del Código Procesal Civil y el artículo 28 de la Ley 19.549 para el amparo por mora, según el caso y en todo lo que no sean incompatibles con las normas constitucionales, y c) el mismo Código Procesal en general y de manera subsidiaria en todo lo que no esté regulado en las normas mencionadas.

Desde este complejo normativo han surgido diferentes clasificaciones conceptuales para el amparo. En razón de los legitimados pasivos se distingue entre el amparo contra el Estado y el amparo contra particulares y se advierte la subsistencia de ciertas diferencias en la reglamentación del proceso en cada uno de estos casos. Tomando en cuenta el carácter de los derechos en juego, se suele distinguir entre amparo colectivo y amparo individual, estableciéndose diferentes standars en materia de legitimación activa para cada cuestión. En consideración al acto lesivo y al derecho que se pretende amparar, se puede distinguir entre el amparo genérico, el habeas data, el amparo por mora, y el habeas corpus, dando lugar a ciertos matices diferentes en la regulación de cada uno de estos casos.

Además, la inclusión dentro de los nuevos derechos de otra acción procesal como es la de recomposición del medio ambiente (Art. 41), ha llevado a usar el amparo como mecanismo procesal para reclamar la recomposición hasta tanto esta acción no tenga una regulación legal independiente. Circunstancialmente, ello permitiría distinguir entre los amparos inhibitorios y de recomposición.

Sin embargo, más allá de las distinciones conceptuales y legales mencionadas -y las no menciadas-, la regulación de todos estos casos mantiene cierta uniformidad que trataremos de destacar en la exposición que sigue. Sin intentar establecer nuevos criterios conceptuales, y al sólo efecto de satisfacer el fin que aquí nos proponemos -tal es el de destacar aspectos relevantes para la promoción de acciones de interés público-, se detallará la regulación legal de esta figura de manera general, resaltando los regímenes particulares referidos a: legitimación activa, legitimación pasiva, tipo de acción, derechos protegidos, restricciones de acceso, efectos de la sentencia, costas y competencia, entre otros.

LEGITIMACIÓN ACTIVA
Conforme al artículo 43 de la CN el espectro de legitimados para accionar depende en gran medida de los derechos cuya defensa se invoca.

En principio “toda persona” a la que se lesione, restrinja, altere o amenace un derecho o garantía reconocido por la Constitución, un Tratado o una ley puede entablar acción de amparo. Pero además, en el segundo párrafo del 43 se especifica que cuando se trata de “derechos de incidencia colectiva”, también pueden accionar los “afectados”, las “asociaciones” y el “Defensor del Pueblo”.

En razón de ello se ha señalado que en el primer párrafo estamos ante el clásico amparo individual por lesión a derechos individuales que exige la demostración de un daño o amenaza de daño concreto, personal, directo y diferenciado para demandar; mientras que en el segundo párrafo nos encontramos con el llamado “amparo colectivo” -innovación de la reforma- en el cual la legitimación activa parece ser más amplia en atención al tipo de derechos que se intenta proteger.
Toda persona” y “el afectado”
Como señalamos antes, se ha entendido que el término “toda persona” a la que se lesione, restrinja, altere o amenace un derecho, usado en el primer párrafo del 43, repite en esencia el texto y sentido del Art. 1° de la ley 16.986 y del artículo 321 inc. 2° del Cód. Procesal. De manera que la hipótesis fáctica de la norma se siguen limitando a aquellos casos en que exista la lesión a un derecho subjetivo, concreto y diferenciado, en el sentido tradicional.

En cambio, el término “afectado” utilizado en el segundo párrafo del 43 en relación a los derechos de incidencia colectiva, parece referirse a una categoría de personas más inclusiva que la aludida en el primer párrafo.

Al respecto, señala Maximiliano Toricelli que doctrinariamente se han presentado tres posturas sobre el alcance de la legitimación activa establecida en el Art. 43 de la Constitución con el término “afectado”: la restringida, la amplia y la amplísima.
a) La postura restringida entiende que el amparo es viable sólo para quien ostente un derecho subjetivo. Según Barra se trata de la persona que puede invocar el daño diferenciado que menciona Scalia. De manera que el afectado es sólo el discriminado, el usuario o consumidor defraudado, la empresa que no puede competir. Ellos tienen un interés personal y directo. (Adhiere a esta postura Palacio Caeiro, entre otros). De manera tal que no habría diferencia entre la acepción tradicional del término “toda persona” y la acepción de “afectado”.

Esta posición, minoritaria en la doctrina, ya ha sido descartada por la jurisprudencia dominante como se notará a lo largo de la exposición.
b) Para la postura amplia, no sólo el afectado en un derecho subjetivo puede accionar, sino también aquel que haya sufrido menoscabo en un interés legítimo y hasta difuso. Esta corriente, mayoritaria, cuenta entre alguno de sus exponentes a Bidart Campos, Sagüés, Morello, Ekmekdjián, y Balbín.
c) Por último desde la postura amplísima se afirma que el concepto de afectado incluye los intereses simples como el mero interés en que se cumplan las leyes. De manera que estaríamos en presencia de una verdadera “acción popular” (entre sus adeptos podemos mencionar a Jiménez y Gil Domínguez).

I - La Interpretación de la Corte Suprema y de la mayoría de los tribunales federales es congruente con la postura intermedia o amplia. Los distintos votos concordantes afirman esta postura al reconocer legitimación a quien sin ser titular de un derecho subjetivo (como por ejemplo lo es el damnificado directo), es sin embargo afectado en un interés diferenciado.

En definitiva, se legitima a alguien diferente al damnificado directo, y en razón de que el interés que invoca no es sólo un interés individual, sino que se trata de intereses que de alguna manera están colectivizados, o bien porque el bien es indivisible (como en el caso del medio ambiente) o bien, porque el afectado funciona como representante de una clase, y representa un interés vinculado con un interés grupal.

De este modo, en la causa “Schroeder” -que empezó antes de la reforma constitucional y terminó después-, en segunda instancia se aclaró que “si bien los argumentos esbozados para justificar la falta de legitimación activa del actor podrían haber sido sustentables en el momento en que se efectuaron, la reforma de la Constitución Nacional recientemente sancionada los torna improcedentes”.

El actor, habitante de un municipio, solicitaba en esa oportunidad la nulidad de un concurso público para la instalación de una planta de tratamiento de residuos peligrosos en un área del municipio del cual él era “un vecino”. Se dijo entonces que “la acción podrá ser interpuesta por el afectado. Esta condición se encuentra debidamente cumplida con el interés personal y directo que, en el caso, ostenta el actor”.

Es interesante destacar que conforme a los términos señalados se ha tenido por afectado a quien puede ver lesionado su interés de una manera directa, aunque potencial, es decir, quien sufre la “amenaza” a su interés -en el caso, la protección de su medio ambiente-, lo que pone de manifiesto el carácter preventivo de la acción de amparo. Además, dicho interés, aunque personal, es “compartido” con otros miembros de la comunidad -los demás vecinos-, y esta condición no ha sido óbice para considerar su interés como “diferenciado”.

Por supuesto que también se está habilitado para actuar en los casos más claros, cuando el daño es actual y no potencial. En este sentido en el caso “Seiler, María Leticia c. MCBA s/amparo”, en el que se reconoció legitimación a quien invocó su calidad de vecina del Barrio de San Telmo, contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA) a los efectos de que se disponga el traslado de los ocupantes, subocupantes y/o terceros del predio de propiedad de dicho Municipio, ubicado en el mismo barrio de la actora, o en su defecto se proceda a la limpieza, colocación de servicios sanitarios y eléctricos a los ocupantes del mencionado asentamiento.

Al momento en que se entablara esta demanda, se denunció el hecho de que durante 6 años, 25 ó 30 personas se encontraban viviendo en el predio señalado en condiciones infrahumanas y sin contar con las mínimas necesidades de higiene, causando un daño directo al medio ambiente en atención a los desechos que estas personas y los animales que convivían con ellos generaban. La Cámara dijo que “no puede negarse que lo que allí acontece la afecta de un modo directo. Su legitimación es palmaria pues, independientemente del interés de toda la comunidad en preservar un predio urbano en condiciones de higiene razonables, existen en la actora un interés particular en revertir el cuadro de situación descrito. Téngase presente que la Sra. Seiler, y los demás vecinos de la cuadra, son los que deben soportar diariamente la existencia del basural referido. En el mismo sentido, Zannoni ha puntualizado que “el hábitat natural, el equilibrio ecológico, la salubridad del medio ambiente, constituyen bienes participados colectivamente por todos, más allá del daño personal o individual que la contaminación, la degradación del hábitat o del medio ambiente pueden provocar” (Conf. Eduardo Zannoni, La reforma constitucional y la protección de los intereses difusos, en la Revista de Derecho Privado y Comunitario Nº 7, “Derecho Privado en la reforma Constitucional”, pág. 101, Rubinzal-Culzoni)... por lo tanto cada uno de los miembros de la comunidad afectados tiene legitimación para obtener la preservación del medio ambiente”(la bastardilla es nuestra).
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