Capítulo XIII liberalismo y administracióN: el «rechtsstaat»






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7. Los tribunales administrativos



Existen dos razones diferentes para sostener que la jurisdicción ordinaria y el control judicial de la acción administrativa deben mantenerse separados. Aunque ambas consideraciones contribuyeron al establecimiento final del sistema de tribunales administrativos en Alemania, y aunque frecuentemente se confunden, tienden a fines completamente distintos e incluso incompatibles, y, por lo tanto, deben ser claramente diferenciadas.

Un razonamiento aduce que la clase de problemas que surgen de las disputas sobre actos administrativos requieren conocer tanto las distintas ramas del derecho como los hechos concurrentes, conocimientos que no cabe pretender posea el juez ordinario, experto principalmente en derecho privado o penal. Se trata de un argumento de peso y probablemente definitivo, pero no justifica una separación mayor, entre los tribunales que juzgan querellas privadas y los que juzgan querellas administrativas, de la que normalmente existe entre tribunales que entienden en asuntos de derecho privado, derecho mercantil o cuestiones criminales, respectivamente. Los tribunales administrativos, separados de los tribunales ordinarios, tan sólo en este sentido podían ser, sin embargo, tan independientes del gobierno como lo son los últimos y preocuparse de la administración de la ley o, lo que es lo mismo, de la aplicación de un cuerpo de reglas preexistentes. Cabe también pensar que los tribunales administrativos independientes sean indispensables en un ámbito perfectamente delimitado y en cuya esfera la discusión sobre la legalidad de los actos que emanan de la Administración no puede ser decidida como pura materia jurídica, toda vez que entraña consecuencias de política gubernamental o de pública conveniencia. Tal peculiar jurisdicción, por las razones apuntadas, no podrá prescindir, en su actuar, del objetivo que se haya asignado en cada momento el poder público, careciendo de la total independencia; formarán parte del aparato administrativo y se hallarán sujetos a una dirección superior, al menos en lo tocante a su jerarquía ejecutiva. Su propósito no será tanto la protección del individuo contra la usurpación que en su esfera privada cometan las agencias gubernamentales, como el asegurar que tales usurpaciones no tienen lugar en contra de las intenciones e instrucciones del gobierno. Constituirán un artificio para asegurar que las agencias subordinadas realicen la voluntad del gobierno (incluso la de la legislatura), más bien que un medio de proteger al individuo.

La distinción de tareas sólo puede establecerse con nitidez y sin ambigüedades cuando existe un cuerpo de normas concretas que guíe y delimite el actuar de la Administración. Dicha distinción se hace inevitablemente borrosa si los tribunales administrativos son creados cuando la elaboración de tales reglas no ha sido todavía abordada ni por los órganos legislativos ni por los jurisdiccionales. En tal situación, una de la necesarias tareas de dichos tribunales consistirá en formular como normas legales lo que hasta entonces han sidc meras reglas internas de la Administración, y al hacerlo así les será muy difícil distinguir entre los de carácter general y aquellos otros que expresan sólo objetivos particulares de la política en vigor.

No otra cosa ocurrió en Alemania por los años 1860 y 1870, cuando se intentó poner en práctica e! ideal, largamente acariciado, de! Rechtsstaat. El razonamiento que en definitiva desbarató la dialéctica durante largo tiempo esgrimida en favor de! «justicialismo» se redujo a afirmar que sería inoperante. dejar a los jueces ordinarios, sin preparación adecuada, la misión de resolver las intrincadas cuestiones que originan los actos administrativos. En su consecuencia, se implantó la nueva jurisdicción administrativa, con la intención de que actuara con plena independencia y se ocupara tan sólo de cuestiones legales, con la esperanza de que, andando e! tiempo, asumiría un completo control judicial sobre toda la acción administrativa. Para los hombres que idearon e! sistema, especialmente para su principal arquitecto, Rudolf von Gneist, y para la mayoría de los administrativistas germanos esta creación de un sistema de tribunales administrativos independientes se les antojó la piedra que coronaba el edificio del Rechtsstaat; la perfección definitiva de! imperio de la ley 34. El hecho de que todavía quedaran sin cerrar un número de resquicios para lo que efectivamente eran decisiones administrativas arbitrarias, apareció como mero defecto menor, temporal e inevitable, en razón de las condiciones entonces existentes. Los defensores del sistema creían que, si e! aparato administrativo había de continuar funcionando, era menester concederle durante cierto tiempo una amplia discreción, hasta tanto se estableciese un cuerpo definitivo de normas de acción.

De la forma antedicha, aunque desde un punto de vista organicista, el establecimiento de tribunales administrativos independientes parecía ser la etapa final de un desarrollo institucional ideado para asegurar el Estado de Derecho, las tareas más difíciles se dejaban para el futuro. La superposición de un aparato de control judicial sobre una maquinaria burocrática firmemente atrincherada podía llegar a ser. efectiva únicamente si la tarea de reglamentar se continuaba de acuerdo con el espíritu que había presidido la concepción del sistema total. Sin embargo, de hecho, el acabado de la estructura elaborada para servir la concepción que sus artífices tenían del Estado de Derecho coincidió más o menos con el abandono de tal ideal. En la época en que se articulaba el nuevo mecanismo se inició una importante mutación de las tendencias intelectuales, que reputaron objetivo principal el abandono de las concepciones del liberalismo y del Rechtsstaat. Por los años 70 y 80, cuando en los estados germánicos (y también en Francia) el sistema de tribunales administrativos alcanzó su configuración final, comenzó a ganar fuerza el nuevo movimiento en pro del socialismo de Estado y del Estado-providencia. En consecuencia, se abandonó el impulso de perfeccionar la concepción del gobierno limitado mediante las nuevas institu ciones ideadas para atenuar a través de una legislación gradual los poderes discrecionales todavía poseídos por la Administración. La pretensión ahora se cifraba en ampliar aquellos resquicios que habían quedado en el recién creado sistema, eximiendo explícitamente de los métodos judiciales de revi sión las facultades discrecionales exigidas por las nuevas tareas del gobierno.

Tal y como acabamos de explicar, el logro germánico demostró ser más considerable en la teoría que en la práctica, si bien su significación no debe ser menospreciada. Los alemanes fueron el último pueblo alcanzado por la marea liberal antes de que ésta comenzara a descender; ahora bien, tambiénfueron los que más sistemáticamente exploraron y asimilaron las experiencias de Occidente, aplicando deliberadamente sus lecciones a los problemasdel Estado administrativo moderno. El concepto de Rechtsstaat que desarrollaron fue la resultante directa de la vieja idea del imperio de la ley enuna nación donde el principal órgano precisado de control era un complejoaparato administrativo más bien que un monarca o una legislatura35, y aunque las nuevas concepciones y realizaciones nunca arraigaron firmemente,en algunos aspectos representan la última etapa de un continuo progreso eincluso quizá estén mejor adaptadas a los problemas de nuestro tiempo quemuchas de las instituciones más viejas. Dado que hoy el poder del administrador profesional es la principal amenaza a la libertad individual, las instituciones desarrolladas en Alemania con el propósito de controlar a dicho administrador merecen un examen más cuidadoso


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