Principios de gestión administrativa pública






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GESTIÓN ADMINISTRATIVA.

PRINCIPIOS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA PÚBLICA.


TEMA 2. La ORGANIZACIÓN DEL ESTADO.


  1. LA CORONA.


El artículo 1.1 de la Constitución establece que la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

La expresión monarquía parlamentaria significa que el jefe del Estado es un Rey hereditario y vitalicio, que reina pero no gobierna, puesto que carece de poder ejecutivo.

La Corona viene regulada en el título II de la Constitución. Sus características son:

  1. La Corona es la denominación específica de un órgano constitucional: la jefatura del Estado en ningún caso se identifica a la Corona con el Estado ni con el poder ejecutivo.

  2. La Corona es un órgano constitucional con funciones diferenciadas de los restantes órganos. La Constitución atribuye funciones propias a la Corona de carácter representativo, moderador y arbitral, claramente separadas de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, encargadas, respectivamente a las Cortes Generales, al Gobierno y a los tribunales de justicia.

  3. La Corona es un órgano constitucional cuyo titular es el Rey.




    1. El rey.


En el artículo 56.1 de la Constitución se dice que el Rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia.

Por tanto, el Rey representa al Estado, pero no al pueblo, cuya representación corresponde al Parlamento.

Según el artículo 56.3 de la Constitución, para poder cumplir su función representativa se dota a la figura del Rey de un estatus especial, caracterizada por la no sujeción a responsabilidad y a la inviolabilidad de su persona.

La no responsabilidad afecta a funciones ejercidas en el desempeño de su cargo, mientras que por inviolabilidad se entiende una situación de inmunidad frente a las leyes penales.

El hecho de que el Rey no esté sujeto a responsabilidad, significa que sus actos necesitan ser refrendados por el Presidente del Gobierno, los ministros o el presidente del Congreso. Mediante el refrendo se traslada la responsabilidad del acto a los refrendantes, con lo que la Corona, junto con la responsabilidad pierde la capacidad de la decisión política y el poder ejecutivo.


    1. Las atribuciones del Rey.


Se ha indicado que la Corona se configura como un órgano constitucional de naturaleza propia, por ello su titular está dotado de un conjunto de atribuciones distintas de las encomendadas a otros órganos.

El artículo 56.1 de la Constitución establece que el Rey modera y arbitra el funcionamiento regular de las instituciones y asume la más alta representación del Estado Español en las relaciones internacionales.


  • Atribuciones derivadas de la función representativa:

    • Relaciones internas del Estado:

      • La justicia se administra en nombre del Rey.

      • El Rey ejerce el derecho de gracia (concesión de indultos).

      • El Rey es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas.

      • El rey concede honores y distinciones.

      • El Rey ejerce el alto patronazgo de las Reales Academias.

    • Relaciones externas del estado:

      • El Rey acredita embajadores y otros representantes diplomáticos.

      • El Rey manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados internacionales.

      • El Rey declara la guerra y hace la paz, previa autorización de las Cortes Generales.

  • Atribuciones derivadas de la función moderadora:

La función moderadora se refiere a la colaboración de la Corona con los poderes públicos dirigida a conseguir una fluida relación entre las instituciones.

En el ejercicio de esta función, el Rey no puede apartarse de la voluntad del presidente del Gobierno, para lo cual se establece la figura jurídica del traslado de la responsabilidad, denominada refrenda.


      • Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones a propuesta del presidente del Gobierno.

      • Sancionar y promulgar las leyes aprobadas por las Cortes Generales.

      • Nombrar y separar a los altos cargos de la nación (miembros del Gobierno, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, presidentes de CCAA, etc.) a propuesta de quien en cada caso corresponda.

  • Atribuciones derivadas de la función arbitral:

En su condición de árbitro de las fuerzas políticas, la Constitución le confiere al Rey la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno, previa consulta de los representantes de los partidos políticos con representación parlamentaria.


  1. LAS CORTES GENERALES.


El poder legislativo del Estado reside en las Cortes Generales, que representan al pueblo español. Por ello sus miembros (diputados y senadores) son elegidos por sufragio universal entre todos los electores.


    1. Funcionamiento y composición de las Cortes Generales: Congreso y Senado.


La estructura de las Cortes españolas responde al modelo de Parlamento bicameral, ya que están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.

El Congreso de los Diputados es la cámara principal de debate político entre los distintos partidos y coaliciones. Se denomina Cámara Baja y tiene 350 diputados. Allí es investido el presidente del gobierno y se puede exigir la responsabilidad política del ejecutivo mediante mecanismos de control entre los que destacan la cuestión de confianza y la moción de censura.

El Senado es la cámara de representación territorial. Es la denominada Cámara Alta y tiene 208 senadores. Significa el más adecuado cauce para el debate de los intereses de las CCAA; desde esta perspectiva participa como instancia de reflexión en la producción legislativa.


    1. Funciones de las Cortes Generales.


El art. 66.2 de la constitución recoge: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”.

De este precepto se pueden inferir tres grandes bloques competenciales: la función legislativa, la función financiera y la función de control.
FUNCIÓN LEGISLATIVA: la competencia básica del poder legislativo es la creación del Derecho, convirtiéndose así la ley en expresión de la voluntad popular.

La función legislativa se ejerce desde su iniciativa, mediante la presentación de proyectos o proposiciones de ley, hasta la tramitación y aprobación de las leyes que regirán la actividad de la sociedad.

Además, esta función incluye la delegación en el poder ejecutivo para que pueda dictar decretos legislativos y la convalidación de los decretos-leyes aprobados por el Gobierno.

También las Cortes Generales ejercen la función legislativa cuando autorizan la celebración de tratados internacionales y la consulta popular mediante referéndum.
FUNCIÓN FINANCIERA: la función financiera viene cobrando cada vez mayor importancia en los Parlamento modernos. En nuestra Constitución se atribuyen a las Cortes Generales diversas competencias de contenido económico, como:

  • Planificación de la actividad económica general.

  • Potestad para establecer tributos.

  • Examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.

  • Autorización al Gobierno para emitir deuda pública o contraer créditos extraordinarios.


FUNCIÓN DE CONTROL DEL GOBIERNO: Durante la realización de funciones legislativas o financieras, las Cortes ejercen un control de la acción del Gobierno. La convalidación de decretos-leyes, la autorización para que el Estado se obligue internacionalmente el consentimiento para el endeudamiento público, etc. suponen mecanismos de control del ejecutivo.

Las Cortes disponen de unos instrumentos genéricos para realizar este control, como preguntas, mociones dirigidas a miembros del Gobierno, etc. De entre estos instrumentos los más importantes son:

          1. Investidura del presidente del Gobierno. Es el acto por el que el Congreso de los Diputados otorga la confianza al candidato presentado por el Rey para formar Gobierno.

          2. Moción de censura. Es la presentada por, al menos, la décima parte de los diputados para exigir la responsabilidad política del Gobierno; en la moción de censura se propone un nuevo presidente del Gobierno que sería investido si la mayoría absoluta del Congreso aprueba la moción de censura.

          3. Cuestión de confianza. Se presenta a iniciativa del presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, para que el Congreso se manifieste sobre su programa o sobre una cuestión de política general. La confianza será otorgada cuando voten a favor la mayoría simple de los diputados.




    1. Órganos dependientes de las Cortes: el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo.


El Tribunal de Cuentas: ejerce por delegación de las Cortes Generales la fiscalización de la gestión económica del Estado y de todo el Sector Público, mediante el examen comprobación y censura de las cuenta que se le rindan.
El Defensor del pueblo: esta institución, que constituyó con la aprobación de la norma fundamental una novedad en la historia constitucional española, se ha previsto para la defensa de las libertades y derechos fundamentales de los ciudadanos. El Defensor del Pueblo actúa como comisionado de las Cortes Generales, pero con independencia de las mismas, supervisando las actividades de la Administración Pública.


  1. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN.


La Constitución encabeza el título que contiene la regulación del poder ejecutivo de la siguiente forma: “Del Gobierno y de la Administración”. Con esta fórmula nos adelanta la doble realidad que se da en el ejecutivo.


    1. Relación y distinción entre Gobierno y Administración.


El art. 97 de la Constitución refleja: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

De este precepto se desprende que el Gobierno es una institución constitucional básica de la estructura del Estado dirige la política y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, y a la vez culmina la superior dirección de la Administración del Estado.


    1. La Administración Pública.


La Administración es el elemento no político de poder ejecutivo. Está formada por organismos e instituciones y servida por funcionarios que gestionan los servicios públicos bajo la dirección del Gobierno.


    1. El Gobierno y su composición.


El artículo 98.1 de la Constitución recoge: “El Gobierno se compone del presidente, de los vicepresidentes en su caso, de los ministros y de los demás miembros que establezca la ley”.

Por tanto, formarán parte del Gobierno unos miembros de obligada existencia (presidente y ministros) y otros cuya existencia será facultativa (los vicepresidentes, que podrán ser uno o varios).

Según la forma de actuar de los diferentes miembros del Gobierno: conjunta o separadamente, estaremos ante la confirmación de sus órganos, que podrán ser colegiados o unipersonales.

Como órganos colegiados están:

          • Consejo de Ministros: reunión de los miembros del Gobierno en pleno.

          • Comisiones delegadas del Gobierno: son órganos formados por parte de los miembros del Gobierno para resolver asuntos que afectan a varios ministerios.

Los órganos unipersonales son el presidente, el vicepresidente y los ministros.


    1. Funciones del Gobierno.




            1. FUNCIÓN POLÍTICA: Se pueden destacar los siguientes actos:

              1. Actos de dirección de la comunidad política.

              2. Actos de dirección de la política exterior.

              3. Actos de dirección de la defensa y seguridad del Estado.

            2. FUNCIÓN NORMATIVA: el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria. Esta facultad consiste en la posibilidad de dictar disposiciones normativas de carácter general denominadas reglamentos, con la finalidad de ejecutar o desarrollar una ley.

La función normativa del Gobierno no se agota con el dictado de estos reglamentos, sino que en determinados supuestos puede promulgar normas con rango de ley en el caso de los Decretos-legislativos en virtud de una delegación del poder legislativo, y en el caso del Decreto-ley en virtud de una potestad otorgada directamente por la Constitución, para dictar normas con rango de ley en caso de urgente y extraordinaria necesidad.

Por último, otra competencia del Gobierno, dentro de su función normativa es la presentación de proyectos de ley ante el Congreso.

            1. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: Es la desarrollada por el Gobierno en cuanto poder director de la Administración del Estado, con la finalidad de satisfacer el interés público.




  1. EL PODER JUDICIAL.


El artículo 117.1 de la Constitución establece: “La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por jueces y magistrados integrantes del poder judicial, independiente, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”.


    1. Características del Poder Judicial.




    • Exclusividad de la función jurisdiccional. La función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado es exclusivamente de jueces y tribunales.

    • Unidad jurisdiccional. Hay un único poder judicial que se especializa según temas (civil, penal, contencioso,...).

    • Unidad territorial. La administración de justicia es competencia exclusiva del Estado.

    • Autogobierno en la judicatura. El órgano de gobierno de jueces y magistrados es el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), que está formado por su presidente (que será el del Tribunal Supremo) y veinte vocales elegidos por las Cortes Generales, doce serán jueces y magistrados y ocho abogados y juristas.

    • Participación de los ciudadanos en la administración de justicia. Se canaliza a través de la acción popular y del jurado.




    1. Organización judicial.




        1. El Tribunal Supremo. Es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales. Tiene jurisdicción en todo el Estado. El Tribuna Supremo está integrado por las salas de lo civil, de lo penal, de lo contencioso-administrativo, de lo social y de lo militar.

        2. La Audiencia Nacional. Tiene su sede en Madrid y jurisdicción en toda España.

        3. Tribunales superiores de Justicia de las CCAA. Son el máximo órgano jurisdiccional de las CCAA, son jurisdicción en el territorio de éstas. Se componen de las mismas salas que el Tribunal Supremo.

        4. Audiencias Provinciales. Tienen su sede en la capital de cada provincia, de la que toman el nombre y extienden su jurisdicción al territorio de la misma.

        5. Asimismo, en cada provincia habrá uno o más juzgados de lo contencioso-administrativo, de lo social, de vigilancia penitenciaria y de menores.

        6. Juzgados de primera Instancia e Instrucción. Ejercen su actividad en una comarca cuya cabecera es el partido judicial.

        7. Juzgados de paz. Existen en cada municipio donde no exista juzgado de primera Instancia e Instrucción. Los jueces no son profesionales y son elegidos por el plan del municipio por un período de cuatro años.




    1. El Tribunal Constitucional.


Es considerado como un tribunal al margen de la Administración de Justicia. El Tribunal Constitucional (TC) es el intérprete supremo de la Constitución extendiendo su jurisdicción a todo el territorio nacional.

Las sentencias del Tribunal Constitucional son inapelables y de obligado cumplimiento.

Ante el TC pueden ser interpuestos dos tipos de recursos de inconstitucionalidad y de amparo.

El recurso de inconstitucionalidad tiene por objeto instar al TC para que se pronuncie sobre si una ley es contraria o no a lo que dispone la Constitución.

El recurso de amparo lo puede interponer cualquier persona física o jurídica, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal cuando hayan sido violados por los poderes públicos los derechos y libertades constitucionales.




Prof.: Pedro J. Rayo Álvarez.

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