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Instituto de Estudios Peruanos

EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

EN LA GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES

Versión completa

Elaborado por Kantuta Vallenas

Marzo, 2011

Documento de Trabajo

INCORPORACIÓN DEL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS EN LA GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES

Presentación

  1. ¿Por qué surge el enfoque de derechos humanos?

  2. ¿Qué es el enfoque de derechos humanos?

    1. Atributos.

      1. Vinculación expresa a los derechos humanos

      2. Identificación de titulares de derechos y obligaciones

      3. Orientación por principios y normas contenidas en los tratados internacionales de derechos humanos




    1. Principios




      1. Universalidad e inalienabilidad

      2. Indivisibilidad

      3. Interdependencia e interrelación

      4. Igualdad y no discriminación

      5. Participación

      6. Rendición de cuenta e imperio de la ley




  1. ¿Cómo contribuye el enfoque de derechos humanos en el proceso de desarrollo?

  2. El enfoque de derechos humanos en las políticas públicas: consideraciones sobre su aplicación.

  3. Relación entre el enfoque de derechos humanos y el proceso de descentralización

  4. El enfoque de derechos humanos y el rol de los gobiernos locales.

  5. Algunos alcances sobre la aplicación del enfoque de derechos humanos en la gestión municipal.

Conclusiones

Presentación

Los derechos humanos constituyen la piedra angular de la organización y el funcionamiento del Estado. Así se desprende del Artículo 1º de la Constitución Política del Perú, así como de los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado Peruano.

Bajo este parámetro, los gobiernos locales –como instancias de gobierno más cercanas a la población– asumen un rol preponderante en la tarea de garantizar los derechos humanos de las personas que habitan en su jurisdicción.

En ese contexto, el presente documento de trabajo “Incorporación del enfoque de derechos humanos en la gestión municipal” tiene como objetivo presentar el marco teórico del referido enfoque, así como proporcionar algunos alcances sobre su aplicación en el ámbito de la gestión municipal.

El documento de trabajo está dividido en siete partes. La primera parte presenta el contexto en el que se plantea el enfoque de derechos humanos, así como las razones que dieron lugar a su formulación. La segunda parte aborda los alcances, atributos y principios del enfoque, es decir, el marco teórico que sustenta la aplicación del enfoque en la práctica. En la tercera parte se explica de qué manera el enfoque de derechos contribuye al proceso de desarrollo. El cuarto punto del documento aborda la relación entre el enfoque de derechos humanos y las políticas públicas, es decir, cómo éstas se convierten en la vía para hacer exigibles los derechos humanos. La quinta parte brinda algunos alcances sobre la importancia del enfoque de derechos humanos en el proceso de descentralización. La sexta parte presenta la relación entre el enfoque y el rol de los gobiernos locales. Y, finalmente, el último punto busca ilustrar la aplicación del enfoque en diversas dimensiones de la gestión municipal.

  1. ¿Por qué surge el enfoque derechos humanos?

El enfoque de derechos humanos es un concepto que surge en la década del noventa, en el seno del sistema de las Naciones Unidas, en el contexto de una creciente preocupación que al interior de ésta se venía planteando respecto a la orientación y vinculación con los derechos humanos, de los programas de desarrollo promovidos por sus organismos internacionales de cooperación.

Como producto de ello, en las Naciones Unidas se tomó conciencia que los esfuerzos de promoción de los derechos humanos no se encontraban vinculados con los esfuerzos de promoción del desarrollo impulsados por sus organismos internacionales y viceversa.

Por ello, se plantea el enfoque de derechos humanos para dotar de una nueva perspectiva al concepto de desarrollo, es decir, para hacer posible el encuentro de ambos, teniendo en cuenta que la manera de concretar los derechos humanos en la práctica es a través de las políticas públicas de desarrollo que implemente cada país.

Así, durante la década del noventa, diversos organismos de las Naciones Unidas vinculados a las temáticas del desarrollo y de los derechos humanos emitieron pronunciamientos y recomendaciones dirigidas a los Estados respecto a la necesidad de relevar la conexión entre las políticas de desarrollo y los derechos humanos.

En el Informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) del año 2000 se reconoce que “… a lo largo de la guerra fría el examen serio del concepto de derechos humanos en cuanto a su relación con el desarrollo fue distorsionado con frecuencia por la retórica política. Los derechos civiles y políticos por una parte y los derechos económicos y sociales por la otra se consideraban (…) como visiones que competían por el futuro del mundo”.1

Asimismo, en el Programa de Reforma de las Naciones Unidas que se lanzó en 1997, el Secretario General pidió a todas las entidades del sistema de las Naciones Unidas que incorporasen la cuestión de los derechos humanos en sus diversos programas y actividades en el marco de sus mandatos respectivos. Desde entonces, varios organismos de las Naciones Unidas han adoptado un enfoque basado en los derechos humanos en su labor de cooperación para el desarrollo y han adquirido experiencia en su puesta en práctica.2
En otros estudios también se identifican otros hechos y factores que coadyuvaron en la construcción del enfoque de derechos humanos. En primer lugar, se encuentra la suscripción por parte de los Estados de algunos documentos declarativos en el marco de la celebración de foros internacionales sobre las cuestiones del desarrollo y los derechos humanos. Por ejemplo, la adopción de la Declaración en torno al Derecho al Desarrollo en el año 1986, que establece un vínculo estrecho entre desarrollo y derechos. En dicha Declaración se consagra el derecho al desarrollo como “un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él.” En virtud de ello todo lo que se realice en nombre del desarrollo no debería estar desligado de los derechos humanos.

Además se establece que la persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante activo y beneficiario del derecho al desarrollo. En ese sentido, se señala que los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste.3

En el año 1993, la aprobación de la Declaración y el Programa de Acción de Viena en el marco de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, en la cual todos los Estados reafirmaron el reconocimiento del derecho al desarrollo como derecho universal e inalienable y como parte integrante de los derechos humanos fundamentales; por lo cual el vínculo entre desarrollo y derechos humanos quedó claramente establecido.

En segundo lugar, se encuentra la lucha y las reivindicaciones de los movimientos de mujeres, de personas con discapacidad, los campesinos sin tierra, los pueblos indígenas, entre otros grupos, en la búsqueda por la concreción práctica de sus derechos en la actuación de los gobiernos.

Y en tercer lugar, el tránsito de la noción de clientelismo4 a la de ciudadanía en la relación entre las personas y el Estado. Una relación clientelista se da entre quien tiene el poder y quien espera favores de ese poder, a cambio de dar apoyo económico, social o votos. De ese modo, se genera una distorsión en el ejercicio de la función pública, en la distribución de los recursos y la prestación de los servicios a la población. Se quiebra el principio democrático de que todas las personas son iguales ante la ley y deben gozar de igualdad de oportunidades. Por ello, se sostiene que las relaciones de clientelaje “acentúan las diferencias, quiebran la institucionalidad del sistema y hacen más difícil el ejercicio legítimo de los derechos”5. Este tema cobra especial relevancia en países que transitan de sistemas políticos autoritarios a sistemas políticos democráticos, donde la noción de igualdad entre las personas es un principio fundamental de dicho sistema. En efecto, en un sistema democrático, la relación entre el Estado y las personas se basa en el reconocimiento de que éstos son titulares de derechos humanos y corresponde al Estado respetarlos y garantizarlos. El ejercicio de ciudadanía implica entonces que las personas se relacionan con el Estado para, entre otras cosas, exigirle que garantice sus derechos, así como para participar en las decisiones que les atañen.

Como se señaló anteriormente, el planteamiento del enfoque de derechos humanos surge en el ámbito internacional y focalizado en las reflexiones sobre las políticas de desarrollo que se impulsan desde los organismos internacionales. Al ser asumido por instancias nacionales de protección de derechos humanos (por ejemplo, las defensorías del pueblo), así como por organismos no gubernamentales y movimientos de la sociedad civil que promueven los derechos, dicho enfoque empieza a cobrar importancia al interior de los países, especialmente en lo que compete al campo de las políticas públicas nacionales e incluso en el modo de gestionar los asuntos públicos a nivel nacional, regional y local.

En ese sentido, al interior de los países dicho enfoque ha sido empleado para complementar el marco de acción de las políticas públicas y, en consecuencia, de la gestión pública.

Por ejemplo, en nuestro país, la Defensoría del Pueblo del Perú en el marco de su función de defensa de los derechos de la persona y la comunidad, así como de supervisión de los deberes de la administración estatal y de la prestación de los servicios públicos, ha incidido en la modificación de determinadas políticas públicas que afectaban derechos fundamentales. Carlos Alza cita algunos casos de esta actuación, ubicados en los primeros años de funcionamiento de la Defensoría del Pueblo:

  • “Con ocasión de las quejas por anticoncepción quirúrgica sin consentimiento a mujeres, la Defensoría del Pueblo hizo propuestas concretas de modificación de políticas de atención en salud. En algunos casos realizó propuestas de modificación de reglamentos, directivas y metas de gestión del propio Ministerio de Salud, toda vez que todas ellas afectaban o ponían en riesgo directa o indirectamente los derechos de los ciudadanos.




  • El servicio militar obligatorio generaba situaciones de vulneración de derechos ciudadanos, en especial a adolescentes y jóvenes de los estratos más bajos, llegando incluso a afectarse su vida o su integridad física. Las propuestas de la Defensoría del Pueblo y su insistencia mediática fueron especialmente relevantes para lograr que el Congreso de la República modificara esta política de reclutamiento que afectaba los derechos de los ciudadanos.




  • Las acciones afirmativas se traducen en algunos casos en cambios de políticas concretas en la esfera gubernamental. El caso de las normas que obligan a establecer mecanismos de acceso y eliminación de barreras arquitectónicas para las personas con discapacidad ha sido igualmente relevante.”6


Asimismo, señala el autor que la incorporación del enfoque de derechos humanos en la labor de supervisión de los servicios públicos, trajo consigo tres cambios importantes en la misma:


  • “Incorporar el discurso de los derechos constitucionales y el derecho internacional de los derechos humanos de manera más integral.

  • Incluir la mirada desde los actores pasando de la visión de consumidor a la de ciudadano.

  • Redefinir el rol de supervisión de los servicios públicos actuando más proactivamente en la incidencia sobre las políticas públicas y estableciendo las responsabilidades estatales de manera más clara en este tema.”7


Ello le ha permitido a dicha institución incidir en las políticas gubernamentales “cambiando la mirada de la administración estatal y de los privados que prestan los servicios públicos; haciendo que estos establezcan sus políticas públicas no sólo identificando y satisfaciendo necesidades, o siendo eficientes en el uso de sus recursos, sino además, buscando incluir y superar la inequidad y la injusticia”.8

Asimismo, le ha permitido que además de supervisar la actuación de la administración pública respecto de una situación que afecta a una persona en particular, pase a supervisar la política pública, bajo el entendido que algunas de las situaciones de vulneración de derechos pueden tener su raíz en el diseño o implementación de la política.



  1. ¿Qué es el enfoque de derechos humanos?

El enfoque de derechos humanos es un marco conceptual y metodológico basado en el sistema de derechos y deberes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que orienta el proceso de desarrollo hacia la promoción y protección de los derechos humanos.9

Cuadro Nº 1


Derechos Humanos

Conjunto de facultades inherentes a la persona y necesarios para su desarrollo como tal y su desenvolvimiento en la sociedad.10 Son derechos que pertenecen a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, o cualquier otra condición. Es decir, todos tienen los mismos derechos humanos, sin discriminación alguna.

Características

  1. Universales

Los derechos humanos son de todos los seres humanos. Implica por tanto, la obligación de cada Estado de garantizarlos a todos por igual. La característica de universalidad se encuentra plasmada en el artículo 1º de la Declaración Universal de Derechos Humanos que establece que “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos (…)”.

  1. Inalienables

Los derechos humanos son inalienables por ser irrenunciables, debido a que pertenecen en forma indisoluble a la esencia misma del ser humano. Por lo mismo, no cabría renunciar y trasmitir estos derechos. Asimismo, no podrían suprimirse. Sólo pueden restringirse en determinadas situaciones establecidas en la ley y justificadas en la protección de valores superiores de un sistema democrático. Por ejemplo, se podría restringir la libertad de tránsito en una situación declarada de emergencia.11

  1. Interdependientes e indivisibles

La invisibilidad consiste en que los derechos civiles, políticos, sociales, culturales y otros derechos reconocidos en instrumentos internacionales de derechos humanos forman un cuerpo único, integrado en el cual no existe jerarquía entre ellos. Por ejemplo, no podría afirmarse que el derecho a la libertad personal está por encima del derecho a la educación.

Ello implica que todos los derechos se complementan entre sí, es decir, son interdependientes. Por ejemplo, el pleno ejercicio de la libertad de expresión depende en cierta medida del derecho a la educación. El derecho a la salud depende también del derecho de acceder a información.

Como consecuencia de esta característica, la satisfacción plena de un derecho facilita el goce efectivo de otro derecho y, de la misma manera, la restricción de un derecho afecta también el goce de otros derechos.

  1. Igualdad y no discriminación

La no discriminación, junto con la igualdad ante la ley y la igual protección de la ley sin ninguna discriminación constituye un principio básico y general relativo a la protección de los derechos humanos.12
De acuerdo con ello todos los individuos son iguales como seres humanos en virtud de la dignidad intrínseca de cada persona. Todos los seres humanos deben gozar de sus derechos humanos sin discriminación de tipo alguno, como por motivos de raza, color, sexo, origen étnico, edad, idioma, religión, opinión política, discapacidad, nacimiento o de otra índole.



  1. Derechos y obligaciones

Los derechos humanos involucran, por un lado, que las personas tienen derechos cuyo respeto y cumplimiento pueden exigir y, por otro, obligaciones para el Estado y las personas.

Como principal responsable de garantizar los derechos humanos, el Estado asume un conjunto de obligaciones: obligación de respetar, proteger, garantizar y promover.

Ello implica que todas las medidas que se adopten para promover el desarrollo deben guiarse por lo establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos (Declaración Universal de Derechos Humanos, convenios, pactos, sentencias de tribunales constitucionales e internacionales, etc.), en cuanto al contenido de los derechos humanos así como al conjunto de obligaciones que se establecen para garantizar dichos derechos.

Los instrumentos internacionales de derechos humanos que el Estado debe aplicar dependerán del derecho concreto que se aborde. Por ejemplo, en cuanto al derecho a la salud, cada Estado (que incluye al gobierno nacional y gobiernos subnacionales) debería tener en cuenta lo dispuesto al menos por los siguientes instrumentos internacionales:

Cuadro Nº 2

Derecho

Instrumentos Internacionales

Derecho a la Salud

  • Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

  • Protocolo de San Salvador. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

  • Decisiones internacionales a consultar en el Sistema de las Naciones Unidas:

    • Observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

    • Informes del Relator Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Salud.

  • Decisiones internacionales a consultar en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos:

    • Informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

    • Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

    • Opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Las obligaciones que derivan de los derechos reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos están dirigidas a ser cumplidas principalmente por el Estado en su conjunto, es decir, por el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, los gobiernos subnacionales (en nuestro país conformado por los gobiernos regionales y locales), y toda entidad que ejerza poder público.

Existen diversas maneras de clasificar las obligaciones. Una primera es distinguiendo las obligaciones en positivas y negativas. Las obligaciones positivas comprenden un “hacer algo” para garantizar los derechos, mientras que las obligaciones negativas implican un “no hacer” o abstenerse de hacer algo que pueda vulnerar el ejercicio de los derechos.

Si seguimos con el ejemplo del derecho a la salud, una obligación positiva consistiría en proveer servicios básicos de salud, debido a que el Estado deberá adoptar e implementar (hacer) un conjunto de medidas para garantizar la prestación adecuada de dicho servicio; en tanto que una obligación negativa implicará que el Estado se abstenga de imponer prácticas discriminatorias a las personas para acceder al servicio.

Sin embargo, esta clasificación resulta bastante general para orientar a los Estados sobre la diversidad de actuaciones que se requiere de éstos para garantizar adecuadamente los derechos humanos. En ese sentido, autores como Van Hoof proponen el siguiente esquema de cuatro “niveles” de obligaciones estatales de acuerdo al complejo de obligaciones que identificaría a cada derecho: obligaciones de respetar, obligaciones de proteger, obligaciones de garantizar y obligaciones de promover el derecho en cuestión.13 Aplicando esta tipología al caso de derecho a la salud, el cuadro siguiente muestra el conjunto de obligaciones por cada nivel.

Cuadro Nº 3

Obligaciones

Ejemplos de aplicación

(Caso Derecho a la Salud)14

Obligación de Respetar.- Deber del Estado de no obstaculizar o impedir el goce o ejercicio del derecho.

El Estado debe abstenerse de:

  • denegar o limitar el acceso igual de todas las personas, incluidos, los presos o detenidos, los representantes de las minorías, los solicitantes de asilo o los inmigrantes ilegales, a los servicios de salud preventivos, curativos y paliativos;

  • abstenerse de imponer prácticas discriminatorias como política de Estado;

  • imponer prácticas discriminatorias en relación con el estado de salud y las necesidades de la mujer;

  • prohibir o impedir los cuidados preventivos, las prácticas curativas y las medicinas tradicionales, etc.

Obligación de Proteger.- Deber de impedir que terceros obstaculicen o impidan el goce o ejercicio del derecho.


El Estado debe adoptar medidas para:

  • velar por el acceso igual a la atención de la salud y los servicios relacionados con la salud proporcionados por terceros;

  • velar por que la privatización del sector de la salud no represente una amenaza para la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios de atención de la salud;

  • controlar la comercialización de equipo médico y medicamentos por terceros, y asegurar que los facultativos y otros profesionales de la salud reúnan las condiciones necesarias de educación, experiencia y deontología;

  • velar por que las prácticas sociales o tradicionales nocivas no afecten al acceso a la atención anterior y posterior al parto ni a la planificación de la familia;

  • impedir que terceros induzcan a la mujer a someterse a prácticas tradicionales, por ejemplo a la mutilación de los órganos genitales femeninos;

  • proteger a todos los grupos vulnerables o marginados de la sociedad, en particular las mujeres, los niños, los adolescentes y las personas mayores, teniendo en cuenta los actos de violencia desde la perspectiva de género;

  • velar por que terceros no limiten el acceso de las personas a la información y los servicios relacionados con la salud.

Obligación de Garantizar.- Implica asegurar que las personas ejerzan sus derechos cuando no puedan hacerlo por sí mismos.



El Estado debe adoptar medidas positivas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades disfrutar del derecho a la salud, especialmente en los casos en que éstos no estén en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con ayuda de los medios que se encuentran a su disposición.

Obligación de Promover.- Comprende el deber del Estado de desarrollar condiciones para que las personas puedan gozar y ejercer sus derechos.

El Estado tiene el deber de emprender actividades para mantener y restablecer la salud de la población tales como:

  • fomentar el reconocimiento de los factores que contribuyen al logro resultados positivos en materia de salud, por ejemplo la realización de investigaciones y el suministro de información;

  • velar por que los servicios de salud sean apropiados desde el punto de vista cultural y el personal sanitario sea formado de manera que reconozca y responda a las necesidades concretas de por ejemplo los pueblos indígenas;

  • difundir información apropiada acerca de la forma de vivir y la alimentación sanas, así como acerca de las prácticas tradicionales nocivas y la disponibilidad de servicios;

  • apoyar a las personas a adoptar, con conocimiento de causa, decisiones por lo que respecta a su salud.

Como muestra el cuadro, las medidas que se derivan de cada obligación son de gran amplitud y de diverso tipo; comprenden la adopción de políticas y planes tanto a nivel nacional, regional y local, la aprobación de normas (leyes del Congreso, normas reglamentarias por parte del Gobierno Nacional, normas de los gobiernos subnacionales, etc.), la adopción de procedimientos de gestión y organización que respondan a dichas obligaciones, etc. Es decir, las obligaciones sobre derechos humanos atañen a todo ámbito de la administración pública nacional, regional y local.

Ahora bien, no se trata que cada nivel de gobierno adopte medidas aisladas para garantizar los derechos humanos, sino todo lo contrario, se busca que el enfoque de los derechos se aplique a través de una acción coordinada y concertada, en el desarrollo de las competencias y funciones de cada instancia de gobierno y de sus procedimientos de organización y planificación.


    1. Atributos

El enfoque de derechos humanos comprende un conjunto de atributos fundamentales15, y principios que orientan el proceso de desarrollo. Los atributos mínimos del enfoque de derechos humanos son los siguientes:

  1. Vinculación expresa a los derechos

La realización de los derechos humanos debe ser el objetivo principal en la formulación de las políticas y programas de desarrollo.

  1. Identificación de titulares de derechos y obligaciones

Se identifica a las personas titulares de derechos y aquello a lo que tienen derecho y a los correspondientes titulares de deberes y las obligaciones que les incumben. Asimismo, se sebe procurar fortalecer la capacidad tanto de los titulares de derechos para reivindicar éstos, como de los titulares de deberes para cumplir sus obligaciones.

Según Abramovich, en las estrategias de desarrollo y de reducción de la pobreza se ha reconocido la importancia de dotar de poder a los sectores pobres y excluidos. El enfoque de derechos humanos apunta esencialmente a otorgar ese poder por la vía del reconocimiento de derechos. Por tanto, el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado, con lo cual se cambia la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas al Estado. Esta es la vía para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos.16

  1. Orientación por principios y normas contenidas en los tratados internacionales de derechos humanos

Los principios y las normas contenidos en los tratados internacionales de derechos humanos deben orientar toda la labor de programación del desarrollo en todos los sectores y en todas las fases del proceso de programación.

    1. Principios

Según lo planteado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, los principios que orientan la aplicación del enfoque de derechos humanos son los siguientes:

  1. Universalidad e inalienabilidad.

En la práctica, este principio implica, por ejemplo, que cuando un Estado se encuentre implementando medidas para cumplir con las obligaciones derivadas de un derecho, se dé prioridad a aquellas personas o poblaciones que no lo están disfrutando por diversas razones, como por ejemplo por su situación de exclusión o pobreza.

  1. Indivisibilidad.

De acuerdo con este principio, todos los derechos humanos tienen la misma condición como derechos y no pueden ser clasificados, a priori, por orden jerárquico. Por tanto, al adoptar una política pública debe darse la misma consideración y valor práctico a todos los derechos involucrados directa o indirectamente en la materia de la política que se pretende adoptar.



  1. Interdependencia e interrelación.

La realización de un derecho a menudo depende, totalmente o en parte, de la realización de otros. Por ejemplo:


  • En la política y planes locales o regionales referidos a la salud, así como en la organización de los servicios de salud se deberá tener en cuenta que la realización del derecho a la salud de los usuarios de los servicios depende de que se garantice de manera efectiva su derecho de acceso a información sobre todas las implicancias de un determinado tratamiento médico o quirúrgico.




  • La realización del derecho a una alimentación adecuada puede depender de la realización del derecho humano al agua, cuando este implica garantizar a las personas (especialmente aquellas que viven de la agricultura) un acceso sostenible a los recursos hídricos con fines agrícolas.



  1. Igualdad y no discriminación.

Para cumplir con dicho principio el Estado no solo tiene la obligación de no discriminar. El principio de la igualdad material exige algunas veces que el Estado adopte medidas afirmativas para “reducir o eliminar las condiciones que originan o facilitan que se perpetúe la discriminación. Por ejemplo, en un Estado en el que la situación general de un cierto sector de su población les impide u obstaculiza a ésta disfrutar de sus derechos humanos, el Estado debería adoptar disposiciones especiales para poner remedio a dicha situación. Las medidas de ese carácter pueden llegar hasta otorgar, durante un tiempo, al sector de la población de que se trate un cierto trato preferencial en cuestiones concretas en comparación con el resto de la población. En cuanto son necesarias para corregir la discriminación de hecho, esas medidas son una diferenciación legítima.”17
Por ello “el concepto de igualdad material es una herramienta de enormes potencialidades, tanto para analizar las normas que reconocen derechos como para orientar las políticas públicas que pueden garantizarlos o que a veces pueden afectarlos.”18 Para que ello sea realizable el Estado debería adoptar las siguientes acciones previas:


  • Identificar a los grupos que en determinado momento histórico necesitan atención prioritaria o especial para el ejercicio de sus derechos.19 Al respecto, los órganos de derechos humanos han convenido que deberá atenderse especialmente a los grupos más pobres y los que sufren discriminación múltiple, como por ejemplo, las mujeres rurales pertenecientes a un pueblo indígena.

  • Para lo anterior, es preciso elaborar información estadística desagregada para identificar a los sectores que requieren mayor atención.

  • Incorporar en los planes de acción o políticas medidas conducentes a proteger a esos grupos. Ello dependerá de la situación particular de la población con respecto al ejercicio de sus derechos.

  • Revisar los criterios de distribución del presupuesto a nivel nacional, regional y local. La discriminación en el ejercicio a los derechos podría provenir de una inadecuada distribución del presupuesto entre distritos, provincias o regiones, basada en criterios que no responden al enfoque de derechos.



  1. Participación

La mayoría de tratados de derechos humanos consagran la participación como uno de los principios fundamentales para garantizar efectivamente los derechos que en ellos se reconocen.20 Asimismo, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo establece la importancia de promover a participación en la formulación de las políticas de desarrollo nacional, al señalar que:
“los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste.”21
Como se advierte, el derecho de participación va más allá de participar –elegir y ser elegido- en procesos electorales cada cierto periodo, extendiéndose su ejercicio a todo ámbito del quehacer estatal y por tanto a las medidas vinculadas al proceso de desarrollo, las políticas públicas y la gestión pública.
En el ámbito de las políticas públicas, el derecho a participar se extiende a sus distintas fases: evaluación previa de la política a adoptar, planificación de la política, implementación o ejecución y evaluación.
Ahora bien, debe precisarse que en ocasiones la participación se ha plasmado como un principio en las estrategias y políticas de desarrollo en tanto permite identificar necesidades y prioridades a nivel local o regional. Esta mirada instrumental de la participación adquiere otro carácter desde la perspectiva de los derechos humanos. Desde ésta, la participación va mucho más allá de la mera consulta o de ser un apéndice técnico al diseño de los proyectos. La participación ha de considerarse más bien como algo que promueve conciencia crítica y la adopción de decisiones como base para una ciudadanía activa. En ese sentido, las estrategias de desarrollo que implemente un Estado deben potenciar la capacidad de acción de las personas (mujeres, hombres, niños, pueblos indígenas, etc.) para articular sus expectativas en relación con el Estado y otros titulares de deberes y tomar las riendas de su propio desarrollo.22
Por ejemplo, el derecho a la consulta de los pueblos indígenas busca precisamente que el Estado no adopte normas o políticas que impacten en la vida de los pueblos indígenas sin escucharles y tomar en cuenta sus expectativas de desarrollo en el marco de su identidad cultural.


  1. Rendición de cuentas e imperio de la ley

La noción de rendición de cuentas se encuentra estrechamente relacionada con el carácter de exigibilidad de los derechos humanos. El Estado debe rendir cuentas en relación a la observancia de las normas y principios consagrados en los tratados referidos a la materia. En ese sentido, la rendición de cuentas comprende que el Estado –a través de sus autoridades o funcionarios encargados- debe informar sobre las medidas que considera adoptar para cumplir con las obligaciones derivadas de los derechos humanos; explicar las razones que motivan adoptar una determinada medida; y hacerse responsable por las consecuencias de las medidas adoptadas (sanciones). 23 Es decir, en caso de la adopción de medidas que vulneran derechos o incluso ante la ausencia de medidas para proteger los derechos de las personas respecto de la actuación de terceros, los funcionarios o autoridades deberán responder ante un tribunal.
En buena cuenta lo que se busca es que el Estado responda si cumplió o no con las obligaciones para garantizar los derechos de las personas. Existen diversos mecanismos para controlar y exigir dicho cumplimiento. Abramovich destaca un conjunto de mecanismos para hacer exigibles los derechos, tales como:

  • Sistemas de administración de justicia.

  • Procedimientos administrativos de revisión de decisiones y de fiscalización ciudadana de las políticas.

  • Espacios de reclamo para usuarios y consumidores.

  • Instancias parlamentarias de fiscalización política.

  • Instituciones especializadas de defensa de los derechos humanos (defensorías del pueblo, oficinas de protección de consumidores y defensa de la competencia),

  • Los sistemas de protección de derechos que funcionan a nivel internacional (La Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos; y comités, relatorías, grupos de trabajo en el Sistema Universal de Derechos Humanos).

A estos mecanismos puede añadirse otros que son especialmente relevantes en nuestro país, en el ámbito regional y local. Por ejemplo, el proceso de presupuesto participativo contempla una fase en la cual la autoridad municipal o regional debe rendir cuentas acerca del cumplimiento de los acuerdos adoptados en el marco de dicho proceso, concretamente de la ejecución de los proyectos de inversión acordados por la comunidad con la municipalidad o el gobierno regional. Asimismo, las audiencias públicas de rendición de cuentas sobre la gestión municipal o regional, es otro mecanismo contemplado en nuestro ordenamiento, dirigido a informar a la población acerca de lo realizado por las autoridades regionales y municipales en el marco de su gestión. A estos se puede añadir los portales web de transparencia “son espacios virtuales en los que las entidades de la administración pública, incluidos los gobiernos regionales y locales, tienen la obligación de difundir información acerca de la gestión institucional y la labor que se encuentran realizando en beneficio de sus comunidades”24
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