En la gestión de los gobiernos locales
descargar 158.21 Kb.
|
Instituto de Estudios Peruanos EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS EN LA GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES Versión completa Elaborado por Kantuta Vallenas Marzo, 2011 Documento de Trabajo INCORPORACIÓN DEL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS EN LA GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES Presentación
Conclusiones Presentación Los derechos humanos constituyen la piedra angular de la organización y el funcionamiento del Estado. Así se desprende del Artículo 1º de la Constitución Política del Perú, así como de los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado Peruano. Bajo este parámetro, los gobiernos locales –como instancias de gobierno más cercanas a la población– asumen un rol preponderante en la tarea de garantizar los derechos humanos de las personas que habitan en su jurisdicción. En ese contexto, el presente documento de trabajo “Incorporación del enfoque de derechos humanos en la gestión municipal” tiene como objetivo presentar el marco teórico del referido enfoque, así como proporcionar algunos alcances sobre su aplicación en el ámbito de la gestión municipal. El documento de trabajo está dividido en siete partes. La primera parte presenta el contexto en el que se plantea el enfoque de derechos humanos, así como las razones que dieron lugar a su formulación. La segunda parte aborda los alcances, atributos y principios del enfoque, es decir, el marco teórico que sustenta la aplicación del enfoque en la práctica. En la tercera parte se explica de qué manera el enfoque de derechos contribuye al proceso de desarrollo. El cuarto punto del documento aborda la relación entre el enfoque de derechos humanos y las políticas públicas, es decir, cómo éstas se convierten en la vía para hacer exigibles los derechos humanos. La quinta parte brinda algunos alcances sobre la importancia del enfoque de derechos humanos en el proceso de descentralización. La sexta parte presenta la relación entre el enfoque y el rol de los gobiernos locales. Y, finalmente, el último punto busca ilustrar la aplicación del enfoque en diversas dimensiones de la gestión municipal.
El enfoque de derechos humanos es un concepto que surge en la década del noventa, en el seno del sistema de las Naciones Unidas, en el contexto de una creciente preocupación que al interior de ésta se venía planteando respecto a la orientación y vinculación con los derechos humanos, de los programas de desarrollo promovidos por sus organismos internacionales de cooperación. Como producto de ello, en las Naciones Unidas se tomó conciencia que los esfuerzos de promoción de los derechos humanos no se encontraban vinculados con los esfuerzos de promoción del desarrollo impulsados por sus organismos internacionales y viceversa. Por ello, se plantea el enfoque de derechos humanos para dotar de una nueva perspectiva al concepto de desarrollo, es decir, para hacer posible el encuentro de ambos, teniendo en cuenta que la manera de concretar los derechos humanos en la práctica es a través de las políticas públicas de desarrollo que implemente cada país. Así, durante la década del noventa, diversos organismos de las Naciones Unidas vinculados a las temáticas del desarrollo y de los derechos humanos emitieron pronunciamientos y recomendaciones dirigidas a los Estados respecto a la necesidad de relevar la conexión entre las políticas de desarrollo y los derechos humanos. En el Informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) del año 2000 se reconoce que “… a lo largo de la guerra fría el examen serio del concepto de derechos humanos en cuanto a su relación con el desarrollo fue distorsionado con frecuencia por la retórica política. Los derechos civiles y políticos por una parte y los derechos económicos y sociales por la otra se consideraban (…) como visiones que competían por el futuro del mundo”.1 Asimismo, en el Programa de Reforma de las Naciones Unidas que se lanzó en 1997, el Secretario General pidió a todas las entidades del sistema de las Naciones Unidas que incorporasen la cuestión de los derechos humanos en sus diversos programas y actividades en el marco de sus mandatos respectivos. Desde entonces, varios organismos de las Naciones Unidas han adoptado un enfoque basado en los derechos humanos en su labor de cooperación para el desarrollo y han adquirido experiencia en su puesta en práctica.2 En otros estudios también se identifican otros hechos y factores que coadyuvaron en la construcción del enfoque de derechos humanos. En primer lugar, se encuentra la suscripción por parte de los Estados de algunos documentos declarativos en el marco de la celebración de foros internacionales sobre las cuestiones del desarrollo y los derechos humanos. Por ejemplo, la adopción de la Declaración en torno al Derecho al Desarrollo en el año 1986, que establece un vínculo estrecho entre desarrollo y derechos. En dicha Declaración se consagra el derecho al desarrollo como “un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él.” En virtud de ello todo lo que se realice en nombre del desarrollo no debería estar desligado de los derechos humanos. Además se establece que la persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante activo y beneficiario del derecho al desarrollo. En ese sentido, se señala que los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste.3 En el año 1993, la aprobación de la Declaración y el Programa de Acción de Viena en el marco de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos, en la cual todos los Estados reafirmaron el reconocimiento del derecho al desarrollo como derecho universal e inalienable y como parte integrante de los derechos humanos fundamentales; por lo cual el vínculo entre desarrollo y derechos humanos quedó claramente establecido. En segundo lugar, se encuentra la lucha y las reivindicaciones de los movimientos de mujeres, de personas con discapacidad, los campesinos sin tierra, los pueblos indígenas, entre otros grupos, en la búsqueda por la concreción práctica de sus derechos en la actuación de los gobiernos. Y en tercer lugar, el tránsito de la noción de clientelismo4 a la de ciudadanía en la relación entre las personas y el Estado. Una relación clientelista se da entre quien tiene el poder y quien espera favores de ese poder, a cambio de dar apoyo económico, social o votos. De ese modo, se genera una distorsión en el ejercicio de la función pública, en la distribución de los recursos y la prestación de los servicios a la población. Se quiebra el principio democrático de que todas las personas son iguales ante la ley y deben gozar de igualdad de oportunidades. Por ello, se sostiene que las relaciones de clientelaje “acentúan las diferencias, quiebran la institucionalidad del sistema y hacen más difícil el ejercicio legítimo de los derechos”5. Este tema cobra especial relevancia en países que transitan de sistemas políticos autoritarios a sistemas políticos democráticos, donde la noción de igualdad entre las personas es un principio fundamental de dicho sistema. En efecto, en un sistema democrático, la relación entre el Estado y las personas se basa en el reconocimiento de que éstos son titulares de derechos humanos y corresponde al Estado respetarlos y garantizarlos. El ejercicio de ciudadanía implica entonces que las personas se relacionan con el Estado para, entre otras cosas, exigirle que garantice sus derechos, así como para participar en las decisiones que les atañen. Como se señaló anteriormente, el planteamiento del enfoque de derechos humanos surge en el ámbito internacional y focalizado en las reflexiones sobre las políticas de desarrollo que se impulsan desde los organismos internacionales. Al ser asumido por instancias nacionales de protección de derechos humanos (por ejemplo, las defensorías del pueblo), así como por organismos no gubernamentales y movimientos de la sociedad civil que promueven los derechos, dicho enfoque empieza a cobrar importancia al interior de los países, especialmente en lo que compete al campo de las políticas públicas nacionales e incluso en el modo de gestionar los asuntos públicos a nivel nacional, regional y local. En ese sentido, al interior de los países dicho enfoque ha sido empleado para complementar el marco de acción de las políticas públicas y, en consecuencia, de la gestión pública. Por ejemplo, en nuestro país, la Defensoría del Pueblo del Perú en el marco de su función de defensa de los derechos de la persona y la comunidad, así como de supervisión de los deberes de la administración estatal y de la prestación de los servicios públicos, ha incidido en la modificación de determinadas políticas públicas que afectaban derechos fundamentales. Carlos Alza cita algunos casos de esta actuación, ubicados en los primeros años de funcionamiento de la Defensoría del Pueblo:
Asimismo, señala el autor que la incorporación del enfoque de derechos humanos en la labor de supervisión de los servicios públicos, trajo consigo tres cambios importantes en la misma:
Ello le ha permitido a dicha institución incidir en las políticas gubernamentales “cambiando la mirada de la administración estatal y de los privados que prestan los servicios públicos; haciendo que estos establezcan sus políticas públicas no sólo identificando y satisfaciendo necesidades, o siendo eficientes en el uso de sus recursos, sino además, buscando incluir y superar la inequidad y la injusticia”.8 Asimismo, le ha permitido que además de supervisar la actuación de la administración pública respecto de una situación que afecta a una persona en particular, pase a supervisar la política pública, bajo el entendido que algunas de las situaciones de vulneración de derechos pueden tener su raíz en el diseño o implementación de la política.
El enfoque de derechos humanos es un marco conceptual y metodológico basado en el sistema de derechos y deberes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que orienta el proceso de desarrollo hacia la promoción y protección de los derechos humanos.9 Cuadro Nº 1
Ello implica que todas las medidas que se adopten para promover el desarrollo deben guiarse por lo establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos (Declaración Universal de Derechos Humanos, convenios, pactos, sentencias de tribunales constitucionales e internacionales, etc.), en cuanto al contenido de los derechos humanos así como al conjunto de obligaciones que se establecen para garantizar dichos derechos. Los instrumentos internacionales de derechos humanos que el Estado debe aplicar dependerán del derecho concreto que se aborde. Por ejemplo, en cuanto al derecho a la salud, cada Estado (que incluye al gobierno nacional y gobiernos subnacionales) debería tener en cuenta lo dispuesto al menos por los siguientes instrumentos internacionales: Cuadro Nº 2
Las obligaciones que derivan de los derechos reconocidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos están dirigidas a ser cumplidas principalmente por el Estado en su conjunto, es decir, por el Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, los gobiernos subnacionales (en nuestro país conformado por los gobiernos regionales y locales), y toda entidad que ejerza poder público. Existen diversas maneras de clasificar las obligaciones. Una primera es distinguiendo las obligaciones en positivas y negativas. Las obligaciones positivas comprenden un “hacer algo” para garantizar los derechos, mientras que las obligaciones negativas implican un “no hacer” o abstenerse de hacer algo que pueda vulnerar el ejercicio de los derechos. Si seguimos con el ejemplo del derecho a la salud, una obligación positiva consistiría en proveer servicios básicos de salud, debido a que el Estado deberá adoptar e implementar (hacer) un conjunto de medidas para garantizar la prestación adecuada de dicho servicio; en tanto que una obligación negativa implicará que el Estado se abstenga de imponer prácticas discriminatorias a las personas para acceder al servicio. Sin embargo, esta clasificación resulta bastante general para orientar a los Estados sobre la diversidad de actuaciones que se requiere de éstos para garantizar adecuadamente los derechos humanos. En ese sentido, autores como Van Hoof proponen el siguiente esquema de cuatro “niveles” de obligaciones estatales de acuerdo al complejo de obligaciones que identificaría a cada derecho: obligaciones de respetar, obligaciones de proteger, obligaciones de garantizar y obligaciones de promover el derecho en cuestión.13 Aplicando esta tipología al caso de derecho a la salud, el cuadro siguiente muestra el conjunto de obligaciones por cada nivel. Cuadro Nº 3
Como muestra el cuadro, las medidas que se derivan de cada obligación son de gran amplitud y de diverso tipo; comprenden la adopción de políticas y planes tanto a nivel nacional, regional y local, la aprobación de normas (leyes del Congreso, normas reglamentarias por parte del Gobierno Nacional, normas de los gobiernos subnacionales, etc.), la adopción de procedimientos de gestión y organización que respondan a dichas obligaciones, etc. Es decir, las obligaciones sobre derechos humanos atañen a todo ámbito de la administración pública nacional, regional y local. Ahora bien, no se trata que cada nivel de gobierno adopte medidas aisladas para garantizar los derechos humanos, sino todo lo contrario, se busca que el enfoque de los derechos se aplique a través de una acción coordinada y concertada, en el desarrollo de las competencias y funciones de cada instancia de gobierno y de sus procedimientos de organización y planificación.
El enfoque de derechos humanos comprende un conjunto de atributos fundamentales15, y principios que orientan el proceso de desarrollo. Los atributos mínimos del enfoque de derechos humanos son los siguientes:
La realización de los derechos humanos debe ser el objetivo principal en la formulación de las políticas y programas de desarrollo.
Se identifica a las personas titulares de derechos y aquello a lo que tienen derecho y a los correspondientes titulares de deberes y las obligaciones que les incumben. Asimismo, se sebe procurar fortalecer la capacidad tanto de los titulares de derechos para reivindicar éstos, como de los titulares de deberes para cumplir sus obligaciones. Según Abramovich, en las estrategias de desarrollo y de reducción de la pobreza se ha reconocido la importancia de dotar de poder a los sectores pobres y excluidos. El enfoque de derechos humanos apunta esencialmente a otorgar ese poder por la vía del reconocimiento de derechos. Por tanto, el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado, con lo cual se cambia la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas al Estado. Esta es la vía para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos.16
Los principios y las normas contenidos en los tratados internacionales de derechos humanos deben orientar toda la labor de programación del desarrollo en todos los sectores y en todas las fases del proceso de programación.
Según lo planteado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, los principios que orientan la aplicación del enfoque de derechos humanos son los siguientes:
En la práctica, este principio implica, por ejemplo, que cuando un Estado se encuentre implementando medidas para cumplir con las obligaciones derivadas de un derecho, se dé prioridad a aquellas personas o poblaciones que no lo están disfrutando por diversas razones, como por ejemplo por su situación de exclusión o pobreza.
De acuerdo con este principio, todos los derechos humanos tienen la misma condición como derechos y no pueden ser clasificados, a priori, por orden jerárquico. Por tanto, al adoptar una política pública debe darse la misma consideración y valor práctico a todos los derechos involucrados directa o indirectamente en la materia de la política que se pretende adoptar.
La realización de un derecho a menudo depende, totalmente o en parte, de la realización de otros. Por ejemplo:
Para cumplir con dicho principio el Estado no solo tiene la obligación de no discriminar. El principio de la igualdad material exige algunas veces que el Estado adopte medidas afirmativas para “reducir o eliminar las condiciones que originan o facilitan que se perpetúe la discriminación. Por ejemplo, en un Estado en el que la situación general de un cierto sector de su población les impide u obstaculiza a ésta disfrutar de sus derechos humanos, el Estado debería adoptar disposiciones especiales para poner remedio a dicha situación. Las medidas de ese carácter pueden llegar hasta otorgar, durante un tiempo, al sector de la población de que se trate un cierto trato preferencial en cuestiones concretas en comparación con el resto de la población. En cuanto son necesarias para corregir la discriminación de hecho, esas medidas son una diferenciación legítima.”17 Por ello “el concepto de igualdad material es una herramienta de enormes potencialidades, tanto para analizar las normas que reconocen derechos como para orientar las políticas públicas que pueden garantizarlos o que a veces pueden afectarlos.”18 Para que ello sea realizable el Estado debería adoptar las siguientes acciones previas:
La mayoría de tratados de derechos humanos consagran la participación como uno de los principios fundamentales para garantizar efectivamente los derechos que en ellos se reconocen.20 Asimismo, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo establece la importancia de promover a participación en la formulación de las políticas de desarrollo nacional, al señalar que: “los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste.”21 Como se advierte, el derecho de participación va más allá de participar –elegir y ser elegido- en procesos electorales cada cierto periodo, extendiéndose su ejercicio a todo ámbito del quehacer estatal y por tanto a las medidas vinculadas al proceso de desarrollo, las políticas públicas y la gestión pública. En el ámbito de las políticas públicas, el derecho a participar se extiende a sus distintas fases: evaluación previa de la política a adoptar, planificación de la política, implementación o ejecución y evaluación. Ahora bien, debe precisarse que en ocasiones la participación se ha plasmado como un principio en las estrategias y políticas de desarrollo en tanto permite identificar necesidades y prioridades a nivel local o regional. Esta mirada instrumental de la participación adquiere otro carácter desde la perspectiva de los derechos humanos. Desde ésta, la participación va mucho más allá de la mera consulta o de ser un apéndice técnico al diseño de los proyectos. La participación ha de considerarse más bien como algo que promueve conciencia crítica y la adopción de decisiones como base para una ciudadanía activa. En ese sentido, las estrategias de desarrollo que implemente un Estado deben potenciar la capacidad de acción de las personas (mujeres, hombres, niños, pueblos indígenas, etc.) para articular sus expectativas en relación con el Estado y otros titulares de deberes y tomar las riendas de su propio desarrollo.22 Por ejemplo, el derecho a la consulta de los pueblos indígenas busca precisamente que el Estado no adopte normas o políticas que impacten en la vida de los pueblos indígenas sin escucharles y tomar en cuenta sus expectativas de desarrollo en el marco de su identidad cultural.
La noción de rendición de cuentas se encuentra estrechamente relacionada con el carácter de exigibilidad de los derechos humanos. El Estado debe rendir cuentas en relación a la observancia de las normas y principios consagrados en los tratados referidos a la materia. En ese sentido, la rendición de cuentas comprende que el Estado –a través de sus autoridades o funcionarios encargados- debe informar sobre las medidas que considera adoptar para cumplir con las obligaciones derivadas de los derechos humanos; explicar las razones que motivan adoptar una determinada medida; y hacerse responsable por las consecuencias de las medidas adoptadas (sanciones). 23 Es decir, en caso de la adopción de medidas que vulneran derechos o incluso ante la ausencia de medidas para proteger los derechos de las personas respecto de la actuación de terceros, los funcionarios o autoridades deberán responder ante un tribunal. En buena cuenta lo que se busca es que el Estado responda si cumplió o no con las obligaciones para garantizar los derechos de las personas. Existen diversos mecanismos para controlar y exigir dicho cumplimiento. Abramovich destaca un conjunto de mecanismos para hacer exigibles los derechos, tales como:
A estos mecanismos puede añadirse otros que son especialmente relevantes en nuestro país, en el ámbito regional y local. Por ejemplo, el proceso de presupuesto participativo contempla una fase en la cual la autoridad municipal o regional debe rendir cuentas acerca del cumplimiento de los acuerdos adoptados en el marco de dicho proceso, concretamente de la ejecución de los proyectos de inversión acordados por la comunidad con la municipalidad o el gobierno regional. Asimismo, las audiencias públicas de rendición de cuentas sobre la gestión municipal o regional, es otro mecanismo contemplado en nuestro ordenamiento, dirigido a informar a la población acerca de lo realizado por las autoridades regionales y municipales en el marco de su gestión. A estos se puede añadir los portales web de transparencia “son espacios virtuales en los que las entidades de la administración pública, incluidos los gobiernos regionales y locales, tienen la obligación de difundir información acerca de la gestión institucional y la labor que se encuentran realizando en beneficio de sus comunidades”24 |
Añadir el documento a tu blog o sitio web
