Principios de gestión administrativa pública






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fecha de publicación09.03.2016
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GESTIÓN ADMINISTRATIVA.

PRINCIPIOS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA PÚBLICA.


TEMA 1. La SOCIEDAD Y EL DERECHO.


  1. LA SOCIEDAD.


En el desarrollo de las actividades cotidianas de cualquier persona, como puede ser utilizar un medio de transporte, adquirir comida o vestido, matricularse en un centro docente, participar en unas elecciones, etc. se están realizando actos jurídicos, que aunque no seamos conscientes de ello están sometidos al derecho.

Los hombres viven en sociedad con sus semejantes y necesitan de la cooperación con otros individuos para satisfacer sus necesidades, pero en muchas ocasiones los intereses de las personas son contrapuestos y se producen fricciones entre ellas, haciéndose necesaria la regulación de estas relaciones mediante reglas y normas. Éstas son las que establece el Derecho.

La palabra Derecho procede del latín “DIRECTUS”, que significa: dirigir, poner en línea recta, alinear, etc.

El hombre para poder vivir en sociedad, y por tanto poder convivir con los demás, necesita de unas normas, que regule esta convivencia, es decir, necesita de estas normas para orientarse y saber actuar. El nombre que reciben dichas normas es “normas jurídicas”.

Existe diferencia entre las normas jurídicas y las demás normas (Ética, Religión, Moral). La diferencia está en que las normas jurídicas pueden ser impuestas coactivamente, en caso de su incumplimiento.

Por tanto podemos definir el derecho como el conjunto de normas y principios, escritos o no que, con idea de hacer justicia, regula la convivencia de una sociedad.


  1. CLASIFICACIÓN DEL DERECHO.


La clasificación más amplia del derecho es la que distingue:

    • DERECHO NATURAL. El hombre como ser racional tiene una idea sobre lo que es justo y lo que es injusto. Esta idea le permite formular unas reglas fundamentales para la convivencia humana. Cualquier persona, aunque no haya estudiado derecho sabe que la sociedad ha de organizarse de acuerdo a ciertas normas que surgen de su propia condición de ser racional y libre (respeto a los demás).

El derecho natural es el conjunto de normas universales que pueden conocerse por la razón, y tienen por base la misma naturaleza humana.


    • DERECHO POSITIVO. Para organizar la convivencia, no basta con los principios o reglas no escritas (derecho natural), es necesario que la sociedad posea unas leyes más concretas y detalladas que impongan sus normas, esto es, el derecho positivo.

El derecho positivo es el conjunto de normas que regulan la organización de la sociedad y las relaciones de los individuos. Éstas pueden ser impuestas coactivamente.

Dentro del derecho positivo es posible realizar diferentes clasificaciones. Quizá una de las más clásicas sea dividirlo en:

  • Derecho público: conjunto de normas que regulan la actividad del Estado y de los entes públicos, así como las actividades que realizan éstos con los particulares, cuando actúan de forma oficial.

Dentro de este derecho encontramos el Derecho Penal, el Derecho Administrativo, el Derecho Internacional, el Derecho Fiscal.

  • Derecho privado: conjunto de normas que regulan la actividad de los particulares entre sí o de éstos y el Estado, cuando actúan de forma privada. Cabe destacar:

    • Derecho civil: conjunto de normas relativas a las personas, sus bienes y propiedad, así como la forma de adquirirla, las obligaciones y contratos que se realizan.

    • Derecho mercantil: conjunto de normas que regulan la actividad empresarial.

El derecho laboral tiene parte de derecho público y parte de derecho privado.



  1. LA SOCIEDAD POLÍTICA. EL ESTADO.


La organización social de los individuos no se produce directamente en una estructura superior y común, si no a través de estructuras sociales intermedias como la familia, la comunidad educativa, la empresa, etc.

Todas estas fórmulas intermedias se hayan supeditadas a la estructura social superior de la que forman parte todos los individuos, denominada sociedad política o civil.

Esta sociedad política o civil es la única no dependiente de las inferiores y tiene capacidad para organizarlas normativamente, o lo que es lo mismo goza de soberanía sobre las restantes.

La sociedad política para ejercer su soberanía está dotada de un conjunto de instituciones al que se denomina Estado, que rige la conducta de los grupos y personas que la forman mediante reconocimiento de sus derechos y obligaciones.


  1. EL ESTADO DE DERECHO Y LA DIVISIÓN DE PODERES.


El estado es el conjunto institucional rector de la sociedad, y para ello efectúa las funciones que interesan al común de los individuos; es decir, el estado comprende las potestades públicas que el interés general necesita.

Con la revolución francesa nació una nueva concepción del Estado, basado en la supremacía de la ley, la separación de los poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, el control de los poderes públicos y el respeto de la ley en los actos de la administración. Esta nueva concepción del estado se denominó estado de derecho.

El artículo 1.1 de la Constitución Española recoge que España se constituye en un Estado social y democrático de derecho.

Se entiende por Estado social que éste deberá respetar y potenciar el ejercicio de los derechos y libertades individuales y colectivos, y a la vez deberá procurar a los ciudadanos los medios necesarios para vivir dignamente, alcanzar el bienestar social y lograr una sociedad más justa.

Con la expresión Estado democrático se quiere reafirmar que las leyes han de garantizar los derechos y libertades de las personas, lo que conduce a una comunidad fundamentada en el sufragio universal, libre, directo y secreto.
La división de poderes.
En el Estado español encontramos tres poderes básicos: legislativo, ejecutivo y judicial, todos ellos independientes y con funciones diferentes y diferenciales:

    • El poder legislativo: compete a este poder la promulgación de las leyes, a normas de aplicación general por las cuales ha de ordenarse la sociedad.

En los países democráticos el poder legislativo se encomienda a un parlamento, compuesto por representantes populares elegidos por sufragio universal, ya que la soberanía, en este tipo de estados reside en el pueblo.

    • El poder ejecutivo: tradicionalmente ha correspondido al ejecutivo la gobernación de la sociedad, mediante la imposición del cumplimiento de las leyes dictadas por el poder legislativo y disponiendo para ello de la necesaria fuerza pública. También son competencias de este poder la defensa y las relaciones internacionales.

El poder ejecutivo es desempeñado por los Gobiernos que derivan de las mayorías parlamentarias, entroncando así, con la legitimidad democrática de los parlamentos, ante los cuales responden políticamente.

Para la realización concreta de todas estas funciones cada gobierno cuenta con la Administración Pública, que es el conjunto instrumental de organismos integrados por funcionarios públicos.

    • El poder judicial: corresponde a los órganos del poder judicial el conocimiento de los supuestos en que las leyes aprobadas por el poder legislativo han sido infringidas, imponiendo las penas a sanciones correlativas. El poder judicial es ejercido por los jueces y tribunales que forman la Administración de Justicia.


  1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y LAS FUENTES DEL DERCHO.


Las normas jurídicas que forman el Derecho no se presentan de forma aislada, sino ordenadas en su conjunto, que no es una mera suma de normas colocadas unas tras otras, sino un conjunto estructurado y organizado al que se le da el nombre de “ordenamiento jurídico”.
Cuando se hablan de las fuentes de derecho nos referimos a quién hace el derecho, de dónde surge y de cómo se manifiesta dicho derecho.

El artículo 1 de nuestro Código Civil (Cc) establece que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
LA LEY.

Es aquella norma jurídica estatal que emana del poder legislativo y revela su mandato sobre la organización jurídica de la nación. La ley es elaborada por los órganos del Estado (Cortes Generales y Gobierno). La ley debe cumplir con los requisitos de legitimidad, de legalidad, de obligatoriedad y de generalidad.

Las normas jurídicas siguen una jerarquía:

  1. Las emanadas del poder legislativo:

    1. LEY CONSTITUCIONAL.

    2. LEYES ORGÁNICAS.

    3. LEYES ORDINARIAS.

  2. Las emanadas del poder ejecutivo:

    1. DECRETOS LEYES.

    2. DECRETOS LEGISLATIVOS. DECRETOS DE CONSEJOS DE MINISTROS.

    3. ÓRDENES MINISTERIALES.


Debemos considerar también las leyes de las comunidades autónomas y las leyes del derecho comunitario, entre las que cabe destacar el reglamento (obligatorio en todos sus elementos y aplicable directamente) y las directivas, que no son directamente aplicable, y son obligatorias en cuanto a su contenido pero no en cuanto a los elementos.
LA COSTUMBRE.

El lenguaje vulgar entiende por costumbre, cualquier práctica repetida o reiterada de una determinada situación y conducta, impuesta por el uso social.

La costumbre, no solamente tiene que ser alegada ante los tribunales, sino que además ha de ser probada, ya que los tribunales no están obligados a conocerlas. La costumbre jurídica solo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral ni a las buenas costumbres.


LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

En caso de no existir ni ley ni costumbre aplicable, en su defecto se recurrirá a los principios generales. Son aquellas ideas y fundamentos que, sin estar escritos, constituyen la base del ordenamiento jurídico e inspiran la elaboración de las leyes. Estos principios son muy diversos e informan sobre todas las ramas del derecho.

En el derecho laboral se aplica un principio general según el cual el trabajo por cuenta ajena es siempre remunerado. También se aplica el derecho de norma más favorable.

En el derecho penal existe el principio de que ante la duda se favorece al reo.
LOS TRATADOS INTERNACIONALES.

Se trata de tratados celebrados entre España y otros estados. Se denominan convenios, acuerdos, convenciones, protocolos, etc. Dichos tratados tienen rango de ley tras publicarlos en el Boletín Oficial del Estado (B.O.E.), y quedan sometidos a la Constitución.
LA JURISPRUDENCIA.

Se llama jurisprudencia en sentido amplio, a las sentencias procedentes de un tribunal. Estas sentencias sirven para interpretar las situaciones que de modo reiterado se dan en la sociedad, no constituyendo normas en sí mismas al no ser de aplicación general. Para que exista no basta con una única sentencia, sino que son necesarias reiteradas resoluciones de idéntica índole dictadas por el Tribunal Supremo.
Según el principio de jerarquía entre las fuentes del derecho existe una subordinación entre ellas, atendiendo a su mayor rango o fuerza de obligar. Los efectos de la aplicación de este principio son:

  • Preferencia de una fuente jerárquicamente superior frente a otra inferior.

  • La derogación de una norma anterior por otra posterior de igual o mayor rango.

  • La nulidad de las normas escritas o no que contradigan a una jerárquicamente superior.


Dentro de las fuentes nos centraremos en la primera, en la fuente denominada “ley”. No todas las leyes tienen la misma relevancia, sino que están jerarquizadas en una escala de mayor a menor rango.


  1. LA CONSTITUCIÓN.


La Constitución española de 1.978 es la norma que en nuestro ordenamiento jurídico ocupa una posición suprema; es nuestra ley fundamental, fue aprobada por referéndum el 6 de diciembre de 1.978 y publicada en el BOE de 29 de diciembre del mismo año.

La Constitución contiene el conjunto de reglas relativas a la organización y las instituciones del Estado, incluye una declaración de derechos y libertades individuales y colectivas, así como los principios de la organización política del Estado.

La Constitución prevalece sobre el resto de las leyes. A partir de la Constitución se debe desarrollar las restantes normas y leyes y a ella están sujetos los ciudadanos y los poderes públicos.

Estructura:

  • Título preliminar: contiene los grandes principios en los que se sustenta el Estado, como la soberanía popular, la forma política del Estado (“monarquía parlamentaria”), el castellano como lengua oficial, la capital de la villa de Madrid, etc.

  • Título I: De los derechos y libertades fundamentales.

  • Título II: De la Corona.

  • Título III: De las Cortes Generales.

  • Título IV: Del Gobierno y la Administración.

  • Título V: De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes.

  • Título VI: Del Poder Judicial.

  • Título VII: Economía y Hacienda.

  • Título VIII: De la organización territorial del Estado.

  • Título IX: Del Tribunal Constitucional.

  • Título X: De la reforma Constitucional.




  1. LAS LEYES ORGÁNICAS.


Se encuentran en el siguiente escalón normativo después de la Constitución. Con la denominación “ley orgánica” se quiere destacar la importancia de las materias que esta clase de leyes regula.

Las leyes orgánicas regularán las siguientes materias:

  • Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas. (Ej. L.O.G.S.E.)

  • Las leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía, pues a partir de ellos se desarrollan las leyes de las Comunidades Autónomas.

  • Las que aprueban el régimen electoral general.

  • Las demás previstas en la Constitución como por ejemplo sucesión a la corona, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional...

Para la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas se exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados sobre la votación final del proyecto.


  1. LAS LEYES ORDINARIAS.


Son leyes ordinarias todas las demás leyes aprobadas por las Cortes Generales que no tengan el carácter de orgánicas y que se elaboren por el procedimiento legislativo normal. Solo requieren mayoría simple de los asistentes. El Congreso, a pesar de que el Senado ponga veto al proyecto de ley, puede aprobar dicho proyecto.

La elaboración de las leyes ordinarias ha de seguir una serie de trámites parlamentarios que van desde la iniciativa que pone en marcha el procedimiento hasta su publicación en el BOE.

La iniciativa legislativa es el poder para iniciar el procedimiento. Este poder lo tiene:

    • El Gobierno: a través de la presentación de un proyecto de ley.

    • Congreso y Senado: a través de la presentación de una proposición de ley. También las Comunidades Autónomas pueden instar a que se presente una proposición de ley.

    • Iniciativa popular: para ejercerla es necesario contar al menos con 500.000 firmas acreditadas de ciudadanos, y no procederá en materias propias de leyes orgánicas, tributarias o de carácter internacional.




  1. REAL DECRETO LEY.


La Constitución Española establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales, que tomarán la forma de decretos leyes, aunque no podrán afectar a materias propias que deben ser reguladas por ley orgánica.

El decreto-ley no puede ser un instrumento de uso común, sino que se utiliza debido al tiempo que exige la elaboración de una ley.

El Congreso de los Diputados en el plazo de 30 días habrá de convalidarlo o derogarlo.


  1. REAL DECRETO LEGISLATIVO.


Aún cuando el Gobierno no tiene potestad legislativa, ya que pertenece a las Cortes Generales, éstas pueden delegar en el poder ejecutivo la facultad de dictar normas jurídicas con rango de ley. Estas normas se denominan decretos legislativos. Tienen dos manifestaciones:

  • Texto articulado: las Cortes Generales aprueban una ley de bases, que fija unas directrices que posteriormente son desarrolladas por el Gobierno, aprobando el texto articulado de la ley, pero sin salirse del objeto y los principios y criterios contenidos en la ley de bases. El texto articulado, una vez aprobado tiene rango de ley ordinaria.

  • Texto refundido: las Cortes Generales pueden autorizar al Gobierno a reunir en un solo texto una serie de leyes dispersas que regulan una sola materia. El texto refundido deroga las disposiciones que refunde y tiene rango de ley.


  1. LOS REGLAMENTOS.


Son normas jurídicas de rango inferior a la ley, dictados por órganos del Estado a los que la Constitución les otorga potestad reglamentaria, en todo caso, distinta al poder legislativo.

Con arreglo a la Constitución, la potestad reglamentaria corresponde al gobierno y a cada uno de los miembros que lo componen, también a las entidades autonómicas y locales.

La función de los reglamentos es el desarrollo y aplicación de la ley.

El principio jerárquico opera también en el interior de los reglamentos según los órganos de que proceden, así se establece la siguiente jerarquía:

    • Real Decreto: Lo dicta el Consejo de Ministros, necesarios para gobernar el país en la línea y siguiendo las políticas que decida el Gobierno (el ejecutivo).

    • Órdenes: dictadas por las comisiones delegadas del gobierno.

    • Órdenes ministeriales: dictadas por los ministros.

    • Circulares, resoluciones, etc.: en este caso la jerarquía la marca el órgano que dicta el reglamento.




  1. LAS NORMAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.


Las normas de las comunidades autónomas son de igual jerarquía que las del Estado, pero no interfieren entre sí, debido a que las CCAA sólo pueden dictar normas sobre materias incluidas en aquellas competencias que les hayan sido transferidas o figuren en sus Estatutos de Autonomía.

La Constitución dispone que, en caso de conflicto, las normas del Estado prevalecerán sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.

Este principio opera cuando el Estado y las CCAA ostentan sobre una misma materia una competencia de idéntica naturaleza.

El ordenamiento estatal sigue aplicándose en las comunidades autónomas que no han asumido las competencias correspondientes o han creado el Derecho que pueda sustituir al estatal.
Las normas de las entidades locales.

Las disposiciones de las entidades locales (ayuntamientos y diputaciones) se denominan ordenanzas, reglamentos y bandos; estas disposiciones de carácter reglamentario están sujetas al principio de jerarquía normativa, no pudiendo contravenir lo dispuesto en una norma de rango superior.


  1. LA PUBLICACIÓN DE LAS NORMAS.


Para que una norma escrita (ley o reglamento) entre a formar parte del ordenamiento jurídico debe cumplir una serie de requisitos solemnes.

Esta solemnidad ha de seguirse tanto en el procedimiento de confección de la norma, como en su publicidad.

Una norma producirá efectos jurídicos y será exigible su cumplimiento cuando entre en vigor, previa puesta en conocimiento de sus destinatarios mediante la publicación en el BOE o en el Boletín de la CCAA o provincia correspondiente; así se desprende del artículo 2.1 del Código Civil: “las leyes entrarán en vigor a los 20 días de su publicación en el BOE, salvo que en ellas se disponga otra cosa”.

Para la completa entrada en vigor de las leyes es necesaria la “sanción” y la “promulgación”, que es un acto solemne por el que el Rey atestigua la existencia de la ley y ordena a las autoridades que la cumplan y la hagan cumplir en todas sus partes.



Prof.: Pedro J. Rayo Álvarez.

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