Tema 1: la construcción y evolución del estado autonómico los modelos de Estado compuesto en el Derecho comparado Introducción






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DERECHO CONSTITUCIONAL II

TEMA 1: LA CONSTRUCCIÓN Y EVOLUCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO


1. Los modelos de Estado compuesto en el Derecho comparado
Introducción

  • España es actualmente un estado descentralizado, lo que nos va a permitir efectuar una comparación con otros del mismo tipo existentes en el mundo.

  • La Constitución de 1978 constituye un cambio fundamental de régimen político vigente, al suponer el paso de una dictadura a una democracia, y al mismo tiempo un proceso de descentralización política (hasta el punto que hoy es uno de los estados más descentralizados de Europa).

  • El principio de autonomía viene reconocido en el art. 2 “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”

  • Los 2 grandes modelos de estado son: a) el estado unitario, y b) el estado compuesto o descentralizado


Estado unitario

Definición: se trata de una estructura única donde todo el poder del estado reside en una única instancia de poder, central y centralista, que es el poder estatal. Ej. Francia es el más tradicional de este tipo de organización, aunque en los últimos años ha sufrido ligeras evoluciones y variaciones.

Origen: está en la concentración de poder de las monarquías absolutas de los siglos XVI y XVII, pero se consolida en las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII, siendo la francesa la más representativa de todas ellas.

Uno de sus grandes principios es el de igualdad todos bajo la misma ley.

Características, en resumen: a) La existencia de un solo poder central y único, b) evidentemente existen otros órganos pero todos ellos están subordinados al poder central; desempeñan funciones de tipo administrativo o de mera representación política del poder central; y no representan a un sector determinado de la población, simplemente garantizan la aplicación de las órdenes estatales.

Hoy el estado unitario aparece ya como algo más descentralizado. Ej. en Francia desde 1982 existen las Asambleas de las Regiones y en Inglaterra, país también de corte muy centralista, existe una considerable descentralización de tipo local.

Estado descentralizado

Definición: basado en la existencia de un orden político que comprende 2 niveles de gobierno sobre un mismo territorio y población: uno de ellos es común y el otro particular de cada una de las unidades políticas existentes en una ámbito territorial más reducido.

Se distinguen distintos modelos (el más conocido el estado federal)

La “unión personal” es cuando las coronas de 2 reinos coinciden en una misma persona pero los estados continúan siendo diferentes y diferenciados.

La “unión real” es cuando las coronas de 2 reinos coinciden en una misma persona, pero no como producto de una coincidencia física y/o casual, sino de forma deliberada y racional pactada. Suele ser más permanente que la personal. Ej. el Imperio Austro-húngaro.

Confederación de estados:

  1. Unión de estado realizado mediante pacto o acuerdo internacional, que tiene intenciones de perpetuidad.

  2. La unión da lugar a un poder que se ejerce directamente sobre los estados y no directamente sobre los individuos.

  3. Los estados persiguen objetivos concretos, el más típico es el de la defensa.

  4. El congreso es el órgano típico de este tipo, que se halla formada por representantes de los respectivos estados confederados.

  5. Las decisiones las toman por unanimidad o por mayorías muy cualificadas y no resultan vinculantes para los ciudadanos si previamente no han sido ratificadas por los estados miembros.

  6. Su naturaleza jurídica históricamente oscila entre una alianza de estado y un estado federal

El Estado regional:

  1. Aparece en Italia.

  2. Es un híbrido entre el estado federal y el estado centralista o unitario.

  3. La Constitución italiana contiene una centralización política para combatir el fascismo.

  4. El estado regional se caracteriza por establecer 2 niveles de descentralización de regiones: regiones de estatuto especial, y regiones de estatuto ordinario. Las primeras gozan de un nivel superior de poder político que las segundas.

  5. Características de las regiones:

      • No pueden aprobar su propio estatuto o Constitución, tienen que hacerlo con intervención del poder estatal.

      • Su participación en los órganos centrales de poder no tiene una fuerza mas limitada que el estado federal.

      • El nivel de competencias es también inferior y varia en cada región.

  1. Este modelo está en proyecto de modificación desde hace muchos años.

  2. España tiene un nivel de descentralización mayor que Italia, a pesar que se ha comparado con el sistema español actual.

El Estado federal.
El Estado federal

Su característica fundamental es que existen unos estados con poder político y instituciones propias a los que se sobrepone un ente territorial común y superior que es la federación.

Se sitúa en un nivel intermedio entre la confederación de estado independientes y el estado centralista.

Origen- a) El estado federal nace con la Revolución Norteamericana y viene estructurado por la Constitución de 1787, que significa la existencia de unidad política entre los estados miembros (las 13 excolonias británicas). B) cada estado tiene su Constitución, su Parlamento, su gobierno y sus tribunales pero a ellos se les sobrepone la Constitución, el Parlamento, el gobierno y un Tribunal Supremo que son comunes a todos los estado. C) La Constitución dispone que la federación decide sobre su problemas comunes (de defensa, comercio exterior, relaciones internacionales, moneda, etc) y cada estado decide de sus problemas particulares (como enseñanza, comercio interior, derecho de familia, etc.)

Otras formas de federación: Suiza que empieza siendo una confederación y acabada la guerra de los cantones se convierte en Federación con la Constitución de 1848. Alemania resultante de la unificación. Bélgica producto de la Constitución de 1993.

Evolución del estado federal: no tiene mucho que ver el federalismo del siglo pasado (XIX) con la que existe actualmente. Hoy en día la colaboración entre la federación y los estados es muy fuerte, cosa que antes no sucedía.

Características principales:

  1. Reconocimiento constitucional de una estructura federal, es decir, que el estado está integrado por entes de base territorial con competencias no sólo administrativas sino también políticas.

  2. Existencia de una distribución de competencias entre la federación y los estados miembros. Este reparto puede hacerse de distintas normas: a) Lista única (ej. con las competencias de la federación, caso de EUA), b) Doble lista con las que corresponde a la federación y a los estados, c) Triple lista con las que corresponden a la federación, a los estado y las compartidas entre ambas instituciones.

  3. La resolución de conflictos entre la federación y los estados está atribuida a una instancia jurisdiccional neutral1.

  4. Existencia de instancias representativas de los estados miembros que actúan políticamente sin dependencia alguna de la federación.

  5. Existencia de un sistema de financiación objetivo que permita a los estados miembros tener capacidad de gasto, no dependiendo exclusivamente de la voluntad de la federación.

  6. Existencia de un sistema de relaciones entre la federación y los estados federados.

  7. Existencia de una cámara de representación territorial o senado federal. Es en esta característica donde existen mayores diferencias entre los diferentes estados federales.

  8. Y más propio del federalismo europeo, la participación de los estados federados en la posición de la federación, cuando la misma afecte a las competencias de los estado federados.


2. La cuestión territorial en la formación del Estado español contemporáneo/ la evolución de la distribución del poder en España. La unidad

Hasta hace poco tiempo España ha sido un país eminentemente centralista y unitario con algún leve paréntesis a lo largo de su historia.

En la Edad Media:

  1. Se produce la unión de Castilla y Aragón (unión de tipo personal al principio).

  2. Reinado de los Austrias y Borbones se acentúa la centralización.

  3. Decreto de Nueva Planta 1776 abolía los regímenes particulares.

Constitución de 1812: a) de carácter centralista y unitaria, b) establece la división territorial en provincias como eje de la estructura territorial del estado, c) pretende imitar al estado centralista francés, d) Rechaza los privilegios y los fueros especiales.

Decretos de Javier de Burgos que desarrollan las previsiones de la Constitución de Cádiz, que consisten en la división del territorio en provincias (a imitación de los Departamentos franceses).

Constituciones de 1845 y 1876 continúan la centralización anterior.

Dictadura de Primo de Rivera y Dictadura franquista se mantiene la organización anterior, y la unidad es una constante.

Franquismo: en este período la unidad es una constante que se hace intensa.

Ha habido ciertas excepciones de descentralización que van unidos a respectivos intentos de democratización, de entre los que destaca 3 momentos concretos:

  1. La Constitución de 1873 – 1ª República: sólo destacable por su carácter simbólico. Establece un sistema federal en el que se establecían 15 estados federados los territorios de ultramar, Cuba y Puerto Rico. Fue rápidamente apagado y abortado por el ejército. No llegó a tener vigencia.

  2. La experiencia de la Mancomunitat de Catalunya: tampoco tuvo gran trascendencia política pero si simbólica. La Dictadura de Primo Rivera acabó con ella. Estaba formada por las Diputaciones de las 4 provincias y estuvo presidida por Prat de la Riba.

  3. La Constitución republicana de 1931 – 2ª República:

    • Constituye el intento más destacado de descentralización.

    • Establece el “Estado integral” que pretendía superar la dicotomía estado central/estado federal instituyendo diferentes niveles de autogobierno (las regiones y las provincias).

    • Establece una distribución de competencias a través de una triple lista.

    • Establece un Tribunal de Garantías Constitucionales que resolvía los conflictos entre estado y regiones.

    • Elaboración de 3 estatutos: a) el de Cataluña, “Estatut de Núria”, fue el que alcanzó más nivel de aplicación, fue aprobado por las Cortes, en 1932 quedó paralizado, b) el del País Vasco, tuvo referéndum, las Cortes lo aprobaron el 1936, no se llegó a aplicar, c) el de Galicia, sólo tuvo tiempo de pasar el referéndum.


3. El régimen de pre-autonomías y el debate constituyente del Título VIII de la CE

Introducción

La descentralización política fue un tema protagonista tanto en las reivindicaciones de la oposición (durante el franquismo), como en los años 60-70 en la transición y en la época constituyente. Y no sólo por parte de los partidos nacionalista, también el PSOE, y el PC lo apoyaron por la oposición al centralismo franquista.

Después de las elecciones de 1977 el planteamiento de las autonomías siguió 2 caminos muy diferentes que luego llegaron a ser complementarios:

  1. El régimen de pre-autonomías o autonomías provisionales.

  2. El proceso constituyente que daría solución a la cuestión de la descentralización política.



El régimen de pre-autonomías

Precedentes- después de la aprobación de la Ley de Reforma Política (que organizaba las elecciones y establecía las dos cámaras), se inició un proceso constituyente y Adolfo Suárez buscó formulas para el establecimiento del régimen de autonomías provisionales en las regiones.

Finalidad de Adolfo Suárez: controlar y evitar que se desbocaran los numerosos movimientos de descentralización que había en aquellos momentos en España.

En Cataluña: hubo la negociación del regreso del Presidente de la Generalitat del exilio, y se le designó Presidente de la Generalitat Provisional por un decreto de Diciembre de 1977. Era una solución arriesgada pero que sirvió para calmar los ánimos. En el País Vasco también se intentó lo mismo pero no se consiguió, aunque se estableció también allí un autonomía provisional.

Funcionamiento de las pre-autonomías: 1) creación de unas asambleas de parlamentarios (a partir de la elección de diputados y senadores en las elecciones generales), éstas votaban la designación de un Presidente del Gobierno de la Autonomía Provisional. 2) Se trataba de un sistema precario y provisional (no podían legislar ni tenían medios a su alcance), pero de alto valor simbólico.

Constitución de 14 pre-autonomías que corresponden a las actuales CCAA, excepto Cantabria, la Rioja y Madrid.

Actualmente las pre-autonomías tienen un valor puramente histórico, pero hay que reconocerles su importante contribución en la creación del estado autonómico y en la descentralización política del estado, razones:

    • Apuntaron cual sería el mapa autonómico definitivo, la CE no lo dice, lo deja abierto, pero las pre-autonomías lo determinaron paralelamente al proceso constituyente.

    • Mostraron que el poder político autonómico se extendería a todo al territorio nacional, y no sólo a determinadas nacionalidades que tenían una mayor sensibilidad autonómica.

    • Marcaron las líneas generales del sistema institucional de las CCAA.


El debate constituyente del Título VIII de la CE

La organización territorial del Estado fue uno de los temas más importantes y conflictivos que las Cortes Constituyentes tuvieron que abordar, el cual encontró respuesta en el Título VIII de la CE.
El primer borrador de la Constitución se filtró a la prensa y fue muy criticado por la opinión pública por el tipo de descentralización planteado que era de corte federal. Provocó importantes reacciones de toda la prensa conservadora y de las instancias franquistas, lo cual obligó a la UCD a dar un giro de 180 en su orientación por miedo a las instituciones.

Las fuerzas políticas que participaron en el proceso constituyente mantenían posiciones dispares sobre el modelo que había de instaurar la Constitución, hecho provocó dificultades para llegar a un acuerdo.

  • Partidos nacionalistas catalanes y vascos- reclamaban autonomía política fuerte.

  • La izquierda (PSOE y PCE)- instauración de un sistema federal.

  • La derecho (Alianza Popular)- instauración de una descentralización administrativa para la mayoría de las regiones y una autonomía política escasa para las regiones históricas.

  • La UCD- no tenía una posición clara y definida, al ser muy pluralista

La CE no define (es muy abierta) el modelo de organización territorial adoptado2.

  • Razón- la disparidad de posiciones de las fuerzas políticas que llevó como única solución el consenso entre ellas.

  • Art. 2 y 149 CE son revueltos y confusos: el art. 2 refleja una larga discusión sobre puntos y comas que da idea de la complejidad de la elaboración de la propia ley. El art. 149 sólo señala las competencias exclusivas del estado y de una forma no demasiado clara, éste es el resultado de la imposibilidad de redactar las tres listas de competencias por falta de consenso.

Vías de acceso a la autonomía:

  • Presidido por el principio dispositivo de la autonomía como derecho (STC 16/19843 respecto al principio dispositivo sobre las vías de acceso a la autonomía).

  • La Constitución de 1978:

    • No dibuja un mapa autonómico remite a lo que establece los EA’s de las CCAA.

    • Establece unas vías de acceso a la autonomía, y los niveles competenciales de las CCAA.

  • En definitiva, las CCAA pueden decidir una serie de aspectos pero al constituirse se les aplica el régimen jurídico establecido en la CE.

Titulares del derecho de la autonomía, de la iniciativa autonómica

  • La CE no reconoce directamente la autonomía de cada una de las nacionalidades y regiones. Esto es una peculiaridad de la CE respecto otras constituciones que estructuran el Estado de forma descentralizada.

  • La autonomía es un derecho que puede ejercitarse o no: en la CE la autonomía era una posibilidad no una imposición. No obstante, ha habido una generalización del fenómeno autonómico, las distintas nacionalidades y regiones españolas han ejercitado ese derecho a través de la aprobación de los respectivos EA’s.

  • Titularidad del derecho a la autonomía:

      • La CE se refiere a un doble tipo de titular, nacionalidades y regiones.

      • Intención de la doble titularidad es dejar constancia de la existencia de determinadas zonas del territorio cuya autonomía encuentra sus fundamentos en particularidades culturales, históricas, geográficas, conciencia nacional, etc.

      • La CE se limita a ofrecer una serie de criterios para determinar cuales eran esas nacionalidades y regiones provincias limítrofes con características históricas, culturales, y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica (CE 143.1).

      • Con carácter excepcional existen otros titulares a dicha iniciativa autonómica: la DT5ª autoriza a las ciudades de Ceuta y Melilla.

      • Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, por motivos de interés nacional, podrán autorizar la constitución de una CCAA cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del art. 143.1. (CE 144.a).

  • Vinculación del principio de unidad y autonomía: la autonomía tiene un carácter limitado pq ésta se incardina dentro de un poder más amplio, la unidad.

Conclusión: El “Estado de las Autonomías” es hoy un Estado descentralizado que se aproxima en su estructura a los Estados federales.
4. El proceso de creación de las CCAA y el desarrollo del Estado autonómico
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