Edad de retiro forzoso análisis del concepto bajo el derecho comparado. Caso colombiano. Regulación normativa / corporaciones autonomas regionales car naturaleza jurídica. Objeto. Dirección y administración. No son Establecimientos Públicos






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títuloEdad de retiro forzoso análisis del concepto bajo el derecho comparado. Caso colombiano. Regulación normativa / corporaciones autonomas regionales car naturaleza jurídica. Objeto. Dirección y administración. No son Establecimientos Públicos
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EDAD DE RETIRO FORZOSO - Análisis del concepto bajo el derecho comparado. Caso colombiano. Regulación normativa / CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR - Naturaleza jurídica. Objeto. Dirección y administración. No son Establecimientos Públicos
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consulta a la Sala acerca de si debe aplicarse la regla de edad de retiro forzoso consagrada en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 y el artículo 22 del Decreto 1768 de 1994 al Director General de una Corporación Autónoma Regional. Con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados por el Ministerio consultante, la Sala considera necesario realizar algunos comentarios acerca de las Corporaciones Autónomas Regionales y la figura de la edad de retiro forzoso. A través de las Corporaciones Autónomas Regionales se desarrollan los artículos 79 y 80 de la Carta Política, normas mediante las cuales se reconoce el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano y se impone al Estado la obligación de proteger el medio ambiente. En este contexto, las mencionadas Corporaciones buscan preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección. En lo que respecta a su naturaleza jurídica, las Corporaciones Autónomas Regionales eran catalogadas como establecimientos públicos en vigencia de la Constitución de 1886. Sin embargo, con la expedición de la Carta Política de 1991 dicha calificación cambiaría convirtiéndose en entidades administrativas de naturaleza especial. El cumplimiento de una determinada edad como justa causa para desvincular a un trabajador ha sido objeto de distinto tratamiento alrededor del mundo. Por ejemplo, en países como Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Estados Unidos y el Reino Unido esta regla fue eliminada de forma general. Por el contrario, en países como Francia, Japón, Suecia e Irlanda el retiro forzoso por edad es un criterio que continua vigente. Distintos argumentos a favor y en contra de la figura de la edad de retiro forzoso han sido esgrimidos por la doctrina y la jurisprudencia. En este sentido, quienes se oponen a esta argumentan que se trata de un criterio injusto, discriminatorio y arbitrario. Igualmente señalan que constituye un criterio insuficiente para valorar la habilidad de un empleado para adelantar una determinada labor, limita las oportunidades para que futuros trabajadores e integrantes de minorías sean contratados, genera la pérdida de empleados productivos y afecta la condición económica de la persona que debe ser retirada. Finalmente, consideran que la decisión de emplear o mantener a un trabajador no debe tomarse con fundamento en el criterio de la edad sino en atención a sus calidades, puntualidad, confianza, responsabilidad y capacidad. Por su parte quienes defienden la figura del retiro forzoso al alcanzarse cierta edad señalan que: i) es un mecanismo válido para asegurar una fuerza de trabajo efectiva y productiva, ii) aumenta las oportunidades para que personas calificadas y con nuevas ideas y métodos ingresen al servicio público, iii) constituye una herramienta efectiva para lograr un servicio público eficiente, atractivo y altamente calificado, iv) facilita la predictibilidad y la administración tanto a empleados como a empleadores, v) promueve el derecho a la igualdad, vi) protege la dignidad de los trabajadores, vii) incentiva la innovación, viii) permite el ascenso de los empleados jóvenes y ix) crea más oportunidades laborales para estos. En el caso colombiano, el ordenamiento nacional concibe la figura de la edad de retiro forzoso como una limitación para acceder y ejercer el empleo público. La aceptación de esta clase de retiro del servicio ha encontrado justificación en la necesidad de permitir un acceso igualitario a los cargos de la administración y el derecho al trabajo de los ciudadanos que buscan desempeñarse en el sector público. Igualmente, se ha indicado que esta figura desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 54 y 334 de la Carta Política, los cuales imponen al Estado la obligación de promover la ubicación laboral de las personas que se encuentran en edad de trabajar y lo autorizan para intervenir con miras a alcanzar el pleno empleo de los recursos humanos. Adicionalmente, la figura de la edad de retiro forzoso contribuye a la eficiencia y renovación de los cargos públicos y hace efectivo el derecho al descanso del funcionario.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 54 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 79 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 80 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 125 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 334 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTICULO 29 INCISO 2 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTICULO 31 / DECRETO 3074 DE 1968 - ARTICULO 1 / DECRETO 1768 DE 1994 - ARTICULO 22 / LEY 99 DE 1993 - ARTICULO 23 / LEY 99 DE 1993 - ARTICULO 24 / LEY 909 DE 2004 - ARTICULO 55 / LEY 1263 DE 2008 - ARTICULO 1 
DIRECTOR GENERAL DE UNA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL CAR – El retiro de su cargo se produce al momento de cumplir la edad de retiro forzoso
No es posible aplicar al Director General de una Corporación Autónoma Regional la excepción sobre la edad de retiro forzoso señalada en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 aplicable al Presidente, Gerente o Director de un establecimiento público al tenor de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 29 del mismo decreto. Lo anterior por cuanto: i) una Corporación Autónoma Regional no tiene la naturaleza de establecimiento público, ii) el cargo de Director General de una Corporación Autónoma Regional no está enlistado dentro de los señalados por el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 y iii) al tratarse de una norma excepcional, su interpretación y aplicación debe hacerse de forma restrictiva. El Director General de una Corporación Autónoma Regional está sometido a la regla general de retiro forzoso al cumplir la edad de 65 años establecida en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 y el numeral 5º del artículo 22 del Decreto 1768 de 1994, pues no se encuentra amparado por la excepción señalada en la primera norma. Por lo tanto, el Director de una Corporación Autónoma Regional debe ser retirado de su cargo al momento de cumplir la edad de retiro forzoso. Con todo, lo anterior no excluye, como lo señala la jurisprudencia constitucional, que en la aplicación de las referidas normas se analicen las circunstancias particulares del Director General para evitar la eventual violación de sus derechos fundamentales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 54 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 79 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 80 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 125 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 334 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTICULO 29 INCISO 2 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTICULO 31 / DECRETO 3074 DE 1968 - ARTICULO 1 / DECRETO 1768 DE 1994 - ARTICULO 22 / LEY 99 DE 1993 - ARTICULO 23 / LEY 99 DE 1993 - ARTICULO 24 / LEY 909 DE 2004 - ARTICULO 55 / LEY 1263 DE 2008 - ARTICULO 1 

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINO
Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014)
Radicación Interna: 11001-03-06-000-2013-00529-00(2188)
Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE


Referencia: Director General de una Corporación Autónoma Regional. Retiro Forzoso.


El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consulta a la Sala acerca de si debe aplicarse la regla de edad de retiro forzoso consagrada en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 y el artículo 22 del Decreto 1768 de 1994 al Director General de una Corporación Autónoma Regional.

I. ANTECEDENTES

En el escrito de la consulta, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó a la Sala las siguientes consideraciones:
1. De acuerdo con el artículo 28 de la Ley 99 de 19931 modificado por el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, el Director General de una Corporación Autónoma Regional es su representante legal y primera autoridad ejecutiva.
2. El Decreto 1768 de 19942 establece en su artículo 22 las causas que autorizan la remoción del Director General, entre las cuales se encuentra el cumplimiento de la edad de retiro forzoso por parte de este.
3. El artículo 31 del Decreto 2400 de 19683 dispuso que todo empleado que cumpla 65 años debe ser retirado del servicio, con excepción de los empleos establecidos en el inciso 2º del artículo 29 del mismo decreto.
4. La Secretaría General de la Corporación Autónoma del Valle del Cauca, la Dirección Jurídica de la Gobernación del Valle del Cauca y el Sindicato de Trabajadores y Pensionados del Sistema Nacional Ambiental - SINTRAMBIENTE – Seccional Valle han manifestado diversas posiciones acerca de la aplicación de la mencionada excepción al Director General de una Corporación Autónoma Regional.
5. La referida Secretaría General considera que la excepción le es aplicable al Director General pues aunque las Corporaciones Autónomas Regionales no ostentan la calidad de establecimiento público, sí gozan de atributos que permiten asimilarlas a organismos de esta naturaleza.
6. Por su parte, en opinión del Director Jurídico de la Gobernación del Valle del Cauca la excepción no cobija al Director General y en consecuencia, al cumplir este la edad de retiro forzoso debe ser desvinculado del servicio.
7. En lo que respecta a SINTRAMBIENTE, esta considera que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades distintas de los establecimientos públicos y por tanto, al Director General le es aplicable la regla de edad de retiro forzoso.
Con fundamento en lo anterior, y respecto a la edad de retiro forzoso4, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible formula las siguientes
PREGUNTAS:
1. “¿Es viable aplicarle al Director de una Corporación Autónoma Regional la excepción prevista para el Presidente, Director o Gerente de un establecimiento público prevista en el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 modificado por el artículo 1 del Decreto 3074 de 1968?”.
2. “¿Se aplica la regla general del retiro forzoso al Director General de una Corporación Autónoma Regional de que trata el numeral (sic) del artículo 22 del Decreto 1768 de 1994 y el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968? En caso afirmativo el retiro se realiza una vez se cumpla la edad de retiro forzoso o cuando entre a la nómina de pensión de jubilación?”

II. CONSIDERACIONES

Con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados por el Ministerio consultante, la Sala considera necesario realizar algunos comentarios acerca de las Corporaciones Autónomas Regionales y la figura de la edad de retiro forzoso.
A. Las Corporaciones Autónomas Regionales
El artículo 23 de la Ley 99 de 1993 define a las Corporaciones Autónomas Regionales como:
Entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”5.
A través de las Corporaciones Autónomas Regionales se desarrollan los artículos 796 y 807 de la Carta Política, normas mediante las cuales se reconoce el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano y se impone al Estado la obligación de proteger el medio ambiente8. En este contexto, las mencionadas Corporaciones buscan preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección9.
En lo que respecta a su naturaleza jurídica, las Corporaciones Autónomas Regionales eran catalogadas como establecimientos públicos10 en vigencia de la Constitución de 1886. Sin embargo, con la expedición de la Carta Política de 1991 dicha calificación cambiaría11 convirtiéndose en entidades administrativas de naturaleza especial12:

del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios”13.
De otra parte, las Corporaciones Autónomas Regionales disfrutan de las siguientes características:
i) Son personas jurídicas14.
ii) Integran la estructura administrativa del Estado15.
iii) No hacen parte de las ramas del poder público16.
iv) Son de naturaleza pública17.
v) Su creación tiene origen en la ley18.
vi) Pertenecen al orden nacional19.
vii) Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial20.
viii) Están conformadas por entidades territoriales que configuran geográficamente un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica21.
ix) Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente22.
x) Se encuentran a su cargo la planeación y promoción de la política ambiental regional23.
xi) Su jurisdicción puede comprender varios municipios y departamentos24.
En lo que respecta a su dirección y administración, el artículo 24 la Ley 99 de 1993 estableció tres órganos principales: i) la Asamblea Corporativa, ii) el Consejo Directivo y iii) el Director General. Este último, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, es designado por el Consejo Directivo para un periodo de 4 años siendo posible su reelección por una sola vez25.

B. La edad de retiro forzoso
El cumplimiento de una determinada edad como justa causa para desvincular a un trabajador ha sido objeto de distinto tratamiento alrededor del mundo. Por ejemplo, en países como Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Estados Unidos y el Reino Unido esta regla fue eliminada de forma general26. Por el contrario, en países como Francia, Japón, Suecia e Irlanda el retiro forzoso por edad es un criterio que continua vigente27.
Distintos argumentos a favor y en contra de la figura de la edad de retiro forzoso han sido esgrimidos por la doctrina y la jurisprudencia. En este sentido, quienes se oponen a esta argumentan que se trata de un criterio injusto28, discriminatorio29 y arbitrario30. Igualmente señalan que constituye un criterio insuficiente para valorar la habilidad de un empleado para adelantar una determinada labor31, limita las oportunidades para que futuros trabajadores e integrantes de minorías sean contratados32, genera la pérdida de empleados productivos33 y afecta la condición económica de la persona que debe ser retirada34. Finalmente, consideran que la decisión de emplear o mantener a un trabajador no debe tomarse con fundamento en el criterio de la edad sino en atención a sus calidades, puntualidad, confianza, responsabilidad y capacidad35.
Por su parte quienes defienden la figura del retiro forzoso al alcanzarse cierta edad señalan que: i) es un mecanismo válido para asegurar una fuerza de trabajo efectiva y productiva36, ii) aumenta las oportunidades para que personas calificadas y con nuevas ideas y métodos ingresen al servicio público37, iii) constituye una herramienta efectiva para lograr un servicio público eficiente, atractivo y altamente calificado38, iv) facilita la predictibilidad y la administración tanto a empleados como a empleadores39, v) promueve el derecho a la igualdad40, vi) protege la dignidad de los trabajadores41, vii) incentiva la innovación42, viii) permite el ascenso de los empleados jóvenes43 y ix) crea más oportunidades laborales para estos44.
En el caso colombiano, el ordenamiento nacional concibe la figura de la edad de retiro forzoso como una limitación para acceder y ejercer el empleo público45. La aceptación de esta clase de retiro del servicio ha encontrado justificación en la necesidad de permitir un acceso igualitario a los cargos de la administración y el derecho al trabajo de los ciudadanos que buscan desempeñarse en el sector público. Igualmente, se ha indicado que esta figura desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 54 y 334 de la Carta Política, los cuales imponen al Estado la obligación de promover la ubicación laboral de las personas que se encuentran en edad de trabajar y lo autorizan para intervenir con miras a alcanzar el pleno empleo de los recursos humanos. Adicionalmente, la figura de la edad de retiro forzoso contribuye a la eficiencia y renovación de los cargos públicos y hace efectivo el derecho al descanso del funcionario46. En esta dirección, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de indicar:
En efecto, la posibilidad de retirar a un servidor público de su empleo, una vez ha alcanzado una determinada edad fijada en la ley, es un instrumento de que disponen el legislador y la administración para lograr el principio de igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos públicos (C.P., artículos 13 y 40-7) y el derecho al trabajo de los ciudadanos que aspiran a desempeñarse como trabajadores al servicio del Estado (C.P., artículo 25). Así mismo, medidas de esta índole persiguen la efectividad del mandato estatal contenido en el artículo 54 de la Carta Política, según el cual "el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar" que, a su turno, es concordante con las facultades genéricas de intervención del Estado en la economía con la finalidad de “dar pleno empleo a los recursos humanos" (C.P., artículo 334). En suma, es posible afirmar que la fijación de una edad de retiro forzoso como causal de desvinculación del servicio público, constituye una medida gracias a la cual el Estado redistribuye y renueva un recurso escaso, como son los empleos públicos, con la finalidad de que todos los ciudadanos tengan acceso a éste en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades”.47
Igualmente, es importante destacar que el retiro forzoso de un servidor por razones de edad se ve compensado por el derecho que adquiere este a disfrutar de su pensión y las demás garantías y prestaciones que el Estado debe proveer a las personas de la tercera edad, buscándose con ello evitar que se afecte su mínimo vital.48
En lo que respecta a su reconocimiento legal, y para el caso de la consulta, la figura de la edad de retiro forzoso se encuentra reconocida en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968, norma cuyo texto señala lo siguiente:
Todo empleado que cumpla la edad de sesenta y cinco (65) años será retirado del servicio y no será reintegrado. Los empleados que cesen en el desempeño de sus funciones por razón de la edad, se harán acreedores a una pensión por vejez, de acuerdo a lo que sobre el particular establezca el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos. Exceptúanse de esta disposición los empleos señalados por el inciso 2o. del artículo 29 de este Decreto”.
Como puede observarse este artículo establece como justa causa para retirar del servicio al empleado que cumpla la edad de 65 años. Con todo, por mandato de la misma norma esta regla no se aplica al servidor público que desempeñe uno de los empleos enlistados en el inciso 2º del artículo 29, el cual indica:
La persona retirada con derecho a pensión de jubilación no podrá ser reintegrada al servicio, salvo cuando se trate de ocupar las posiciones de Presidente de la República, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendente, Viceministro, Secretario General de Ministerio o Departamento Administrativo, Presidente, Gerente o Director de Establecimientos Públicos o de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, miembro de misiones diplomáticas no comprendidos en la respectiva carrera y secretarios privados de los despachos de los funcionarios de que trata este artículo. Por necesidades del servicio, el gobierno podrá ampliar estas excepciones siempre y cuando no sobrepase la edad de sesenta y cinco (65) años”.
Las excepciones del inciso 2º del artículo 29 se justifican en atención a la importancia y naturaleza de los cargos allí señalados, los cuales exigen que aquellas personas que los ocupen cuenten con la experiencia, conocimiento, trayectoria y confianza que permita el ejercicio eficiente y eficaz de la función pública49. De allí que se haya señalado:
En suma, los empleos a que hace referencia el artículo 29 del Decreto 2400 de 1968 - todos los cuales corresponden a las más altas dignidades de la rama ejecutiva del poder público - son cargos de elección popular o de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República o de alguno de los altos funcionarios allí señalados, en los cuales concurren las condiciones que esta Corporación ha fijado para justificar que un determinado cargo sea de libre nombramiento y remoción y, por tanto, se encuentre exceptuado del régimen general de carrera administrativa (C.P., artículo 125)6 . Ciertamente, los ministros del despacho, los jefes de departamento administrativo, los superintendentes, los viceministros, los secretarios generales de ministerio o de departamento administrativo, los presidentes, gerentes o directores de establecimiento público o de empresa industrial y comercial del Estado, los miembros de misión diplomática no comprendidos en la respectiva carrera, y, los secretarios privados del despacho de los funcionarios antes enumerados, tienen adscritas funciones de gobierno, esto es, tareas de manejo y de conducción institucional por medio de las cuales se adoptan políticas o directrices fundamentales. Así mismo, entre los funcionarios antes enumerados y sus nominadores debe existir una confianza plena y total, habida cuenta de las funciones asignadas a esos empleos, las cuales requieren, para su cumplimiento, de un grado de confianza mayor que el que se exige a cualquier servidor público”50.
Bajo este contexto, la excepción consagrada en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 busca: i) proteger y fortalecer los derechos políticos de los ciudadanos y el principio democrático reconocido en el artículo 1º de la Carta Política y ii) garantizar el ejercicio de la función pública de forma ágil, eficiente y transparente, tal como lo ordena el artículo 209 de la Constitución51.
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