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7ª. Sesión.

En el renglón del gasto, se planean cambios en la estructura porcentual de éste, en el período considerado de 1978 a 1982. Básicamente en el subsector salud se prevé un incremento en casi todos los rubros, exceptuando el de atención curativa que bajaría de 44.31 a 28.8% en razón de incrementar la atención preventiva de 3.37 a 10%. Igualmente de baja el capítulo de administración de 10.5 a sólo el 4%. En seguridad social se disminuye el rubro de ciencia y tecnología por haberse incrementado substancialmente en el otro subsector, pero los demás se elevan significativamente, sobre todo el de protección al salario que se duplica.143

El 17 de abril de 1980 se publica el Decreto por el que se aprueba el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, que establece como política de salud y seguridad social el que todo ser humano tiene el derecho a gozar del nivel más alto posible de salud y que “en México la acción en el campo de la salud ha constituido una de las prioridades de la política gubernamental”. Las metas del Plan son:

  • Aplicar los esquemas completos de vacunación a la población menor de cinco años que así lo requiera;

  • Proporcionar servicios de detección oportuna de enfermedades a la población que los solicite;

  • Otorgar a la población materna consulta para detección oportuna de enfermedades; vigilancia y capacitación para el cuidado del embarazo, así como para el desarbolo del niño; alimentación complementaria durante el embarazo y la lactancia y atención directa o indirecta del parto y después de éste;

  • Extender los servicios de planificación familiar a toda la población que lo demande;

  • Proporcionar atención curativa y rehabilitatoria a la población que lo solicite;

  • Extender los servicios básicos indispensables en las zonas marginadas que carecen de ellos;

  • Contribuir a reducir los índices de desnutrición en las zonas marginadas a través del otorgamiento de alimentación complementaria a los menores de cuatro años;

  • Garantizar el sano crecimiento físico, mental y espiritual de la niñez, dentro de un marco integral en el desarrollo de la familia;

  • Incrementar los desayunos escolares para que los reciba un mayor número de niños en el ciclo de enseñanza básica;

  • Reducir la presencia de sustancias, materias, elementos o formas de energía que comprometan la salud y/o degraden la calidad el ambiente;

  • Ampliar la población atendida con los servicios de agua potable y alcantarillado;

  • Incorporar a la población ocupada que permanece al margen de los beneficios de la seguridad social; Proteger progresivamente al total de las personas en edad avanzada y a los infantes que sufren abandono en las zonas rurales y marginadas urbanas.

Siguiendo la tradición de cada sexenio, se reforma la asistencia infantil, creándose el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, mejor conocido como DIF, el 13 de enero de 1977. No se consideran cambios importantes respecto a las organizaciones anteriores la Institución Mexicana de Asistencia a la Niñez (IMAN) y el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (INPI)que son fusionadas para integrar el nuevo organismo. El 15 de mayo de 1978 se promulga la Ley para la Asistencia Privada, dentro de la misma preocupación del gobierno en el campo de la asistencia social.

También en ese año, el 20 de octubre, se promulga la Cartilla Nacional de Vacunación con el fin de registrar las inmunizaciones de los menores, y consecuentemente se promueve la vacunación masiva de la población infantil. En contraste, se crea el 22 de agosto de 1979 el Instituto Nacional de la Senectud (INSEN) para proteger y apoyar también al individuo mayor de sesenta años, puesto que el grupo de edad de más de seis décadas se ha incrementado en forma significativa al aumentar la esperanza de vida.

Es importante que desaparezca en este año 26 de noviembre de 1979 la Comisión Mixta Coordinadora de Actividades de Salud Pública, organismo que como se ha dicho antes tuvo una limitada trascendencia en el esfuerzo por racionalizar el funcionamiento de las diferentes instituciones. No se substituyó con ninguna otra organización pensando que la instalación del Sistema Nacional de Salud resolvería el problema. Obviamente tampoco lo hizo.

Es hasta 1980, cuando se instala el Sistema de la Cartilla Nacional de Vacunación, como una estrategia supuestamente integrada para la lucha contra las enfermedades prevenibles por vacunación.

La Tarjeta Sanitaria, que se exigía para vigilar a los prestadores de servicios relacionados con asuntos de salud trabajadores del ramo de alimentos, de salones de belleza y peluquerías, por ejemplo sufre una profunda reforma en su reglamentación, que superó muchos prejuicios en cuanto a la transmisión de enfermedades.

La promoción de la salud odontológica recibe un impulso positivo al normarse la fluoración de la sal de mesa, el 26 de marzo de 1981. Basándose en la experiencia exitosa de la yodación del condimento para combatir el bocio endémico, se espera la disminución de la caries dental en los niños, ya que hay suficientes experiencias internacionales de la eficacia de esta estrategia.

El 5 de mayo de 1981, siguiendo la tradición de financiar a los servicios de asistencia por medio de loterías, se aprueba el reglamento del juego “PROGOL”.

Al año siguiente, 1982, se promulga la Ley de Protección Ambiental (11 de enero) y se reforma nuevamente la Tarjeta de Control Sanitario (25 de mayo).El 21 de diciembre se integra el DIF al Sector Salud.

El 19 de enero de 1983 se crea por Acuerdo del Ejecutivo la Dirección General del Secretariado Técnico de Gabinetes de la Presidencia de la República, que, según el artículo primero,

Los Gabinetes Especializados son instancias presidenciales de coordinación para el cumplimiento de las políticas y programas del Gobierno Federal convocados y presididos por el Presidente de la República en los términos del artículo 7º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

dentro de la cual está el Gabinete de Salud,

(…) integrado por los titulares de las Secretarías de Salubridad y Asistencia, Programación y Presupuesto, Contraloría General de la Federación, Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y Sistema Secretaría para el Desarrollo Integral de la Familia.[sic]144

La función principal de este gabinete fue la de coordinar las acciones de todas las instancias del sector entre sí y con otros sectores para lograr los mejores resultados en el quehacer gubernamental.

En 1983, se dan los primeros pasos para la descentralización y desconcentración de la Secretaría de Salud, creando la Comisión respectiva. El 23 de febrero de 1984 se inicia también la desconcentración de los servicios de IMSSCOPLAMAR (IMSSSOLIDARIDAD) a los gobiernos de los estados.

El 9 de agosto de 1984 se publican en el Diario Oficial de la Federación las bases del Programa Nacional de Salud 1984-88, que aparece en el mismo medio el día 23 siguiente. Este programa tuvo como base el Plan de Acción del Sector Público (PASP) de 1983, que en el Marco Sectorial de Salud, Asistencia y Seguridad Social establece programas y estrategias detalladamente estudiados por especialistas y expertos de las principales instituciones de salud del país, que en un proceso de concertación marcaron actividades factibles y viables, incluso con adelantos importantes respecto a las declaraciones de políticas de los organismos internacionales, como la Declaración de Alma Ata.

Los objetivos que propone el Marco Sectorial, son los siguientes:

  1. “Ampliar la cobertura de los servicios de salud, mediante la atención médica primaria al total de la población, manteniendo prioridad en los sectores con mayor exposición al riesgo, como son: la población marginada, rural y urbana, y los grupos infantil y materno.

  2. “Reorganizar y reforzar sectorialmente, los recursos del segundo y tercer nivel de atención, que permitan cubrir la demanda originada por la referencia de pacientes del primer nivel y realizar la vigilancia epidemiológica y el control ambiental.

  3. “Disminuir los daños a la salud, mediante prevención y el control de las enfermedades transmisibles y la detección y tratamiento oportuno de las no transmisibles.

  4. “Contribuir a un crecimiento demográfico equilibrado de acuerdo con las condiciones socioculturales de la población del país, a través de la atención maternoinfantil y la planificación familiar.

  5. “Mejorar la capacidad de la población para incrementar su participación en la administración y control de los programas de salud y, como consecuencia, corresponsabilizarla en el cuidado de la misma.

  6. “Prevenir la invalidez y disminuir el grado de incapacidad de la población afectada por problemas de tipo físico o mental, con el fin de lograr su adecuada incorporación a la sociedad, y en su caso, a la población económicamente activa.

  7. “Contribuir a la disminución de los daños que derivan del deterioro del ambiente y del deficiente saneamiento.

  8. “Elevar la eficiencia y eficacia de los servicios de salud, mejorando la organización de los servicios, la capacitación de recursos humanos, la investigación y la producción de biológicos y prótesis.”

En el marco se propone la elevación a rango constitucional el derecho a la protección de la salud, que se efectuó en el año de 1984; además se proyecta el establecimiento del Sistema Nacional de Salud, con el fin de que se cubra a toda la población con servicios uniformes en calidad. Se cuenta en ese momento con la Coordinación de los Servicios de Salud, como asesora presidencial para lograr el fin, y que trabajaría con el Gabinete de Salud.

Otro aspecto estratégico lo conformó la organización administrativa de los servicios en tres niveles de atención, escalonados en función de la complejidad necesaria para resolver las demandas de salud de los usuarios. Un primer nivel sería responsable de realizar las actividades de promoción, prevención específica y diagnóstico oportuno de las enfermedades más frecuentes en la región y de otorgar la atención y el tratamiento de aquellos padecimientos y situaciones que se puedan manejar en condiciones de simplicidad técnica y administrativa, por ejemplo, la atención del parto normal y la consulta externa de la mayor parte de los padecimientos frecuentes. En el segundo nivel, orientado a la restauración de la salud, se atendería a los pacientes referidos por el nivel inferior y que requieran atención con mayores recursos técnicos, como serían las intervenciones quirúrgicas y la atención de partos complicados o de alto riesgo, así como la consulta externa de padecimientos que requieren conocimientos de mayor especialización. Por último el tercer nivel, también alimentado por los niveles inferiores, atendería a los pacientes que requirieran tecnología y conocimientos de la más alta especialización en las funciones de restauración y rehabilitación de la salud.

Otra estrategia importante del marco es la referente a la normatividad. Es indispensable mantener actualizadas las normas para el ejercicio de las instituciones de salud, y además elaborar oportunamente aquellas que se requieran en el desarrollo del Sistema. También se ponen las bases para la vigilancia epidemiológica mediante la organización de la investigación, la recolección y el procesamiento de los datos epidemiológicos del Sistema con el fin de orientar las acciones del mismo hacia los problemas prioritarios de salud de la población.

La capacitación de la población en el autocuidado de la salud y la prevención de accidentes son otras estrategias destacadas en el Marco.

En el campo administrativo, se propone incrementar la producción de productos biológicos, campo en el que México había sido capital en el ámbito latinoamericano. Por otro lado, se hace el diseño y establecimiento de cuadros básicos de insumos para el Sector, así como los controles de calidad que garanticen la salud de los usuarios.

La regulación de las inversiones financieras y de formación y mantenimiento de los recursos humanos, tanto en el aspecto de la ciencia como de los procesos de administración de los servicios.

Por último, se enumeran las estrategias necesarias para la regulación de las actividades, de la información y de la investigación científica, técnica y operativa, y no perder de vista la adecuación de la legislación para que el Sistema sea de la mayor eficacia.

El 3 de febrero de 1983 se publica en el DOF el Decreto por el que se adiciona con un párrafo penúltimo al artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A la letra dice:

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.145

El 7 de febrero de 1984 se publica la Ley General de Salud, que es la reglamentaria del párrafo del articulo 4º constitucional.

Regresando al Programa Nacional, establece su Propósito Básico fundamentados en el Plan Nacional de Desarrollo y en la Ley General de Salud. en los siguientes términos:

Mejorar el nivel de salud de la población, procurando tender a la cobertura total, con servicios de calidad básica homogénea y fortaleciendo las acciones dirigidas a los grupos más desfavorecidos, así como promover la protección social de los desamparados.146

Los objetivos generales y las estrategias para alcanzarlos, coinciden substancialmente con el Marco Sectorial del PASP. Igualmente las “estrategias instrumentales” se refieren a la Sectorización, la Descentralización y la Modernización administrativa, así como la Coordinación intersectorial y la Participación de la comunidad.

El 21 de agosto de 1984 se crea la Comisión Consultiva de Normas Técnicas en Materia de Salubridad General con el fin de “apoyar la elaboración, emisión, difusión, implantación, aplicación, supervisión y evaluación de las normas técnicas competencia de la Secretaría de Salud, así como apoyar la elaboración de normas que se expidan conjuntamente con otras dependencias en los términos de la legislación aplicable”.147

Esta Comisión se reestructuró en 1988 y en 1989 se modifica el artículo 2 para que se incluyan en la integración de la Comisión los representantes del IMSS y del ISSSTE, en lugar del representante de los GIPPS. 148 Otras estructuras importantes que se crearon en este año fueron la Comisión Permanente de la Farmacopea de los Estados Unidos Mexicanos,149 el Comité Administrativo de Documentos, la Coordinación de Proyectos Prioritarios de Salud y los Centros de Referencia Nacionales.

Se puede llamar a este año el de las descentralizaciones, puesto que se establecieron convenios de este tipo con veinte entidades federativas.

1985 se inicia el 21 de enero, con el cambio de nombre de la Secretaría de Salubridad y Asistencia por el de Secretaría de Salud, que no favorece en nada a los cánones de la administración pública, pues el quehacer de la dependencia se refiere a la función sanitaria, es decir a la salubridad, sustantivo de la acción de cuidar y mejorar todo aquello que tenga que ver con la salud, pero no la salud misma. El Diccionario de la Real Academia Española la define “salubridad” como “la condición de saludable” es decir, sano, y la salud es la característica de lo sano, por eso la función del gobierno es mantener las condiciones para que los individuos de la sociedad estén sanos, e implica la prevención, la recuperación, la rehabilitación y la regulación sanitaria, lo que es, obviamente, de mayor alcance que la salud propiamente dicha. Además, se elimina del nombre, aunque no de la función, el aspecto asistencial que se refiere a los beneficios sociales de calidad de vida, en donde, si bien una de las principales características es la salud individual y colectiva, contiene además otros elementos del bienestar.

Otra acción tomada por el gobierno fue la descentralización del Programa IMSSCOPLAMAR, que dejó de ser responsabilidad del IMSS, para que supuestamente las entidades federativas se hicieran cargo de ellas. Sin embargo, el resultado fue negativo, pues los gobiernos estatales no podían tener la capacidad administrativa que el IMSS dedicaba al Programa, por lo que desafortunadamente decayó ostensiblemente.

El sismo del 19 de septiembre de 1985 destruyó una gran parte de la ciudad de México, incluyendo muchas de las instalaciones de las instituciones de salud y de seguridad social. La Secretaría acuerda tomar medidas indispensables de salud pública, que se publican en el DOF el día 23 siguiente y el 18 de octubre se decide reconstruir los hospitales afectados. El proceso se llevó mucho tiempo.

Se publica en el DOF el 9 de enero de 1986 la Ley del Sistema de Asistencia Social, enfocada a la protección de los menores en estado de abandono, desamparo, desnutrición o sujetos a maltrato, a los menores infractores, a los adultos o menores alcohólicos, farmacodependientes y vagos, mujeres gestantes y en lactancia, ancianos desamparados, inválidos y minusválidos, indigentes, etc. Se le asignan las actividades al DIF, actualizando su funcionamiento. El 1 de diciembre de ese año se reforma y adiciona la Ley de Instituciones de Asistencia Privada para el Distrito Federal, que databa del 2 de enero de 1943, para adecuarla a las condiciones de la actualidad en ese momento.

Una actividad importante en este año fue la creación del Consejo Nacional de Salud, porque:

(…) es necesario instituir un Consejo con la Secretaría de Salud y a cuya formación se invitará, por conducto de los Gobernadores de los Estados a los titulares de los Servicios Estatales de Salud integrados con los servicios de salud que se les han descentralizado, a fin de apoyar el debido cumplimiento del Programa Nacional de Salud en cada entidad federativa; la participación en la consolidación del Sistema Nacional de Salud, el análisis de la programación y presupuestación de la salud pública; la concentración de mecanismos de cofinanciamientos y la evaluación de la prestación de servicios;…150

Los objetivos de esta instancia son:

  1. Consolidar el sistema Nacional de Salud

  2. Evaluar el avance en el cumplimiento del Programa Nacional de Salud en cada entidad federativa.

  3. Examinar los sistemas estatales de referencia y contrareferencia de usuarios y los apoyos de carácter federal que sean necesarios

  4. Unificar criterios en el cumplimiento de los programas de salud de mediano plazo

  5. Asegurar la coordinación en la atención de la materia de salubridad general

  6. Apoyar la cooperación técnica en la organización, operación y prestación de servicios

  7. Promover programas prioritarios de salud

  8. Opinar sobre la emisión de las normas técnicas que haga la Secretaría de Salud, conforme a la Ley General de Salud y apoyar el seguimiento de su cumplimiento, y

  9. Proponer esquemas de cofinanciamiento de la salud pública.

Continuando con la función legislativa, se promulga la Ley de Salud para el Distrito Federal el 19 de enero de 1987, la que regula las bases y modalidades para el acceso de la población a los servicios de salud locales, fija las normas de ejercicio de la salubridad general en el Departamento y determina la estructura administrativa y los mecanismos para que el Departamento participe con la Secretaría de Salud en la prestación de servicios en cuanto a la coordinación, evaluación y seguimiento de ellos; al programa contra la fármacodependencia; al control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación; la producción y distribución de otros insumos para la salud, de los establecimientos en los que aquellos se producen y la publicidad relacionada; el control de órganos, tejidos y cadáveres humanos y la sanidad internacional.
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