Analisis del proyecto de ley 058 de 2010 (Cámara) 141 de 2010 (Senado) “Por la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial” aprobado en sesión plenaria de la cámara de representantes y propuesta de modificación del artículo 35






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ANALISIS DEL PROYECTO DE LEY 058 DE 2010 (Cámara) 141 de 2010 (Senado) “Por la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial” APROBADO EN SESIÓN PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES Y PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 35.

Elaborado por: Grupo Región Universidad del Norte


El Estado, sin duda alguna ha sido el fenómeno político dominante de la modernidad, es el producto de la acumulación de estructuras y de prerrogativas gubernamentales en el curso de la historia reciente. En el análisis estatal, el territorio se constituye en un elemento tan importante como la división y distribución del poder político. Las relaciones entre territorio y sociedad son históricamente dinámicas, y responden a los fines que se han propuesto los hombres en su acción social sobre el medio, quienes asumen responsabilidades directas sobre el territorio.

El ordenamiento del territorio1 constituye para todo Estado un elemento básico de su organización política. El ordenamiento interno del territorio, la correspondencia entre los diferentes niveles de gobierno y la sintonía entre los entes territoriales y sus habitantes, son ejes centrales para el funcionamiento del Estado, puesto que impactan no solo en la legalidad de sus instituciones, sino también, en su legitimidad (Trujillo, 2007, p. 16).

Ahora bien, el territorio del Estado podemos definirlo desde el punto de vista jurídico2 como, el dominio de la validez de un orden jurídico estatal (Allièes, 1980, p. 13), y desde el punto de vista político, el territorio es el espacio donde el grupo humano, llamado nación, ejerce el poder político. Es así, que la importancia del territorio radica en que la autoridad estatal tanto jurídica como política, se ejerce sobre un territorio, y que él solo soberano del territorio es el conjunto de individuos (Alliés, 1980, p. 15).

El Estado es ante todo una institución jurídico-política establecida por la sociedad. Esta construcción ha sido clasificada según la distribución del poder político en el territorio según dos formas o modelos, esto es el Estado unitario y el Estado federal. El estudio de la formas de Estado se ha centrado básicamente en estos dos modelos abriendo la posibilidad recientemente a otras formas como el Estado autonómico y el Estado regional.

En el caso colombiano, el Estado ha conocido a lo largo de su proceso de construcción tanto la forma federal como la unitaria. Estos modelos fueron implementados ya sea por los sectores vencedores después de guerras internas tal como ocurrió a lo largo del siglo XIX y parte del XX, o bien por “consenso” a partir de la Constitución de 1991.



  1. El modelo de organización territorial del Estado colombiano durante el siglo XIX, entre el centralismo y el federalismo.


Al momento de la conquista española de las tierras americanas en el siglo XV se reconoce la diversidad social, cultural, étnica, económica y lingüística, que existían en las diferentes comunidades indígenas dispersas en amplias zonas geográficas bien determinadas por las condiciones naturales de los territorios que ocupaban (Arias, 2008, p. 17). Es así, que antes de la llegada española ya existían formas de organización territorial propias de los indígenas que habitaban estas tierras.

La importancia de este primer ordenamiento del territorio consiste, como lo señala Zubiría (1994), en que “las provincias establecidas por el conquistador español, se establecieron dentro de los límites geográficos antes considerados por las comunidades indígenas, y al mismo tiempo señala que no es casual que al producirse la independencia política( 1810-1819), la nueva forma de Estado va a constituirse en torno a las provincias que, a su vez, se iban conformando alrededor de las principales ciudades que fundaron los españoles, siendo una de las primeras denominaciones que se le dio al Estado Colombiano el de Provincias Unidas de la Nueva Granada, compuesto por 22 provincias”3.

Ahora bien, el poder de decisión en los territorios conquistados estaba centralizado en la metrópoli (Madrid), desde allí se determinaba, desde la forma como debía diseñarse un municipio, la distribución de los recursos, forma y tamaño de los territorios, de los barrios, plazas, hasta la forma de planeación y control político administrativo de los territorios. Los nuevos habitantes de la Nueva Granada4 no contaban con la suficiente autonomía para determinar su modelo de ordenamiento territorial.

Con la independencia la nueva clase dominante tiene el desafío de fundar y consolidar un aparato institucional capaz de controlar la población sobre la totalidad del territorio (Valencia, 1987, p. 53). En la mayoría de los casos se acudió al campo de batalla para concretar y poner en práctica una determinada forma de organización u ordenamiento territorial. Así, en la lucha armada los vencedores impusieron su ordenamiento territorial y los vencidos fueron luego los futuros vencedores, quienes imponían a su vez su propia versión del mismo (Katime & Sierra, 2006, p. 63).

El nuevo ordenamiento territorial de la Nueva Granada va a estar influenciado por dos tendencias, la primera los partidarios de establecer un modelo de unión que impidiese la reconquista española, es decir, un Estado unitario centralizado, y de la segunda hacían parte los seguidores del modelo federal norteamericano, quienes pensaban que este era el modelo ideal para el Estado naciente dadas las diferencias regionales existentes entre los pueblos que habitaban la Nueva Granada.

El desmonte de las instituciones coloniales va ser gradual, y se va a desarrollar en el marco de conflictos y guerras internas como lo señalamos anteriormente. Desde 1810 a 1886 van a expedirse nueve constituciones, si bien es cierto en cada una de ellas va tratar el tema del ordenamiento territorial de forma diferente, por regla general se adoptaron modelos de Estado unitario centralizado y de Estado federal (Katime & Sierra, 2006, p. 61).

Las constituciones que se expidieron, en su orden, fueron las siguientes: Acta de Federación de la Provincias Unidas de la Nueva Granada 1811; Constitución de la República de Colombia 18215; Constitución Política de la República de Colombia 1830; Constitución del Estado de la Nueva Granada 18326; Constitución de la República Nueva Granda 1843; Constitución de la República de la Nueva Granada 1853; Constitución de la Confederación Granadina 1858; Constitución de los Estados Unidos de Colombia 1863, y por último, la Constitución Política de la República de Colombia 1886.

Una vez lograda la independencia definitiva de España en 1819, de la mano del nuevo orden político, el territorio7 era un elemento importante en la construcción del nuevo Estado. De la forma o modelo de ordenamiento territorial implementado dependía la construcción de la nación, pues más que sentimiento nacional lo que existía eran intereses regionales, y la nación debía ser creada desde el Estado.

Podemos decir que durante el período que va de 1810 a 1886, los modelos de ordenamiento territorial establecidos para Colombia, estuvieron influenciados por los existentes en el escenario internacional (Estados Unidos de América y Francia). En ocasiones se privilegió el Estado unitario centralizado según el modelo francés, instituyendo el departamento como la principal división política administrativa del Estado y el prefecto como autoridad departamental, y en otras se privilegió el modelo federal según el ejemplo norteamericano, otorgando a cada Estado, la máxima autonomía política y administrativa.

Si bien en un primer momento en todas las colonias primó el sentimiento de independencia, poco a poco se desarrollaron otras ideologías hasta darle origen a los primeros partidos políticos: Liberal y Conservador, en el caso colombiano. El objetivo era entonces definir el territorio como elemento constitutivo del nuevo Estado.

Los modelos implementados por cada partido político una vez llegaban al poder, guardaban las mismas características de los ya mencionados anteriormente, es decir, los conservadores privilegiaban el modelo de Estado unitario, con unidad de mando y los liberales eran partidarios de otorgarle mayor autonomía a las antiguas provincias convirtiendo cada una de estas en Estados según el modelo federal.

Con la Constitución de 1886 se le pone fin al modelo federal implementado en Colombia de 1853 a 1885. Esta Constitución establecería las bases del ordenamiento territorial colombiano, bajo los principios de centralización política y descentralización administrativa. Los antiguos Estados pasan a ser Departamentos y se convierten en la principal unidad político-administrativa, con el gobernador como máxima autoridad.

El modelo de Ordenamiento Territorial consagrado en la Constitución de 1886 va estar vigente por más de 100 años, manteniendo el modelo del Estado unitario, centralizado en lo político y descentralizado en lo administrativo. En la segunda mitad del siglo XX, se dieron diferentes reformas en materia de ordenamiento territorial que apuntaron a otorgarle mayor capacidad de auto gestión a los gobiernos locales, igualmente, para efectos de planeación se dividió el territorio en regiones en ocasiones sin respetar los límites departamentales.

Como en las sociedades tradicionales de la Europa del Siglo XIX, el Estado colombiano es entonces amenazado de estrellarse, propicio al “temor a la fractura de la unidad territorial”, sometido al “desafío generado por la periferia”. Ambos explican el recurrir a la fórmula del “centralismo político y descentralización administrativa” de la Constitución de 1886 (Navas, 2003)8.

En el siglo XX, exactamente en la década de los años ochenta, se tomaron decisiones que apuntaron a la superación de las situaciones conflictivas entre los diferentes niveles de gobierno creadas por el centralismo. Entre ellas, el acto legislativo 01 de 1986 y las leyes 14 de 1983, 12 de 1986 y el decreto 077 de 1987, ordenaron la elección popular de alcaldes, el incremento de las transferencias de recursos a las colectividades territoriales; la modernización de los municipios y departamentos. Todas estas iniciativas permitieron dar un fuerte impulso al proceso descentralizador.

Con el proceso constituyente de 1991 se abre la posibilidad de replantear el Ordenamiento Territorial colombiano. Al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se van a dar varias tendencias para estructurar el nuevo Ordenamiento Territorial, se plantearon diferentes formulas como: implementar el modelo federal, mantener el modelo unitario pero fortaleciendo la descentralización, desaparecer los departamentos para darle paso a las regiones pero manteniendo el modelo de Estado unitario, o implementar el modelo de Estado regional o autonómico.

Dada la importancia del debate en torno al ordenamiento del territorio en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, analizaremos ahora el modelo de Estado y de Ordenamiento Territorial consagrado en la Constitución de 1991.


  1. Ordenamiento Territorial colombiano a partir de 1991, consolidación del modelo regional.


Si bien es cierto, el debate en torno al territorio como elemento constitutivo del Estado estaba superado desde 1886, con la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se cuestiona nuevamente la distribución del poder político en el territorio. En el proceso Constituyente de 1991, se plantearon alternativas diferentes al modelo de Estado unitario, como la del modelo de Estado regional o autonómico, que para algunos sectores era clara intención de federalizar el país.

Con la Constitución de 1991 se le dio al Estado una estructura más descentralizada, acelerando el proceso que hasta el momento había sido relativamente lento. Con esa reforma constitucional se definió al Estado como “…un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. A partir de esta concepción, se ordena y profundiza el proceso de descentralización, colocando como agente principal del ordenamiento territorial al municipio, contrario a lo establecido en la Constitución de 1886, cuyo agente principal era el Departamento.

Igualmente, se introduce la figura de la Región, que viene a ser una de las grandes innovaciones políticas creadas por la Constitución de 1991. Aunque en la historia del país hay claros antecedentes en lo que se refiere al modelo Regional, solo hasta 1991 se va a consagrar constitucionalmente la posibilidad de la Región no solo como unidad administrativa y de planeación, sino también, como entidad territorial.

A mediados del siglo pasado, se presentaron varios intentos fallidos de organizar nuestro territorio según el modelo regional, ejemplo de esto fueron las Corporaciones Autónomas Regionales (C.A.R). Con su creación se buscaba que una entidad administrativa de carácter nacional tuviese jurisdicción sobre territorios de varios departamentos, formando una unidad geográfica-económica, para impulsar el desarrollo y la protección de los recursos naturales de estas zonas (Vidal, 2005, p. 44). Como causas del fracaso en estos primeros intentos de consolidar un modelo regional tenemos la carencia de instrumentos, escaso apoyo logístico y económico, al tiempo que no se contó con el apoyo político necesario para impulsar este proceso.

Así mismo, la ley 76 de 1985 creó los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social (CORPES). El primero en constituirse fue el de la Costa Caribe, conformado por los ocho departamentos y el archipiélago de San Andrés y Providencia; posteriormente se crearon los de Amazonía, Centro Oriente, Occidente y Orinoquía. Si bien es cierto, los CORPES existieron hasta el año 2000, ha sido el esfuerzo más claro por adoptar el modelo regional en el país, dadas las competencias tanto administrativas como de planeación otorgadas a estos entes.

Como ya lo hemos señalado, la Asamblea Constituyente de 1991 mantuvo la organización del país dentro del modelo territorial descentralizado pero abrió la posibilidad de un modelo de organización regional al consagrar en el artículo 286 que tanto los municipios, departamentos y regiones tendrían la categoría de entidades territoriales9.

Desde el punto de vista institucional, la Constitución Política de 199110 definió las Región primero en su artículo 306 como unidades territoriales que cumplen funciones de planificación, u otras puramente administrativas, y luego en su artículo 307 como entidades territoriales, donde se le suma a la definición anterior un contenido político que reconoce a la comunidad que habita un territorio cierta autonomía para organizarse, y ejercer funciones que ya no son simplemente administrativas (Vidal, 2005, p. 43).

Se estableció que dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio11. Así mismo, la respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.

La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región12.

La materialización de la organización del territorio según el modelo Regional, ha sido truncada en múltiples ocasiones desde 1991 a la fecha, debido a que su puesta en marcha quedó sujeta a la aprobación previa de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que definiese no solo las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial, sino también, sus atribuciones, órganos de administración, y los diferentes recursos con los que contarían las regiones.

La creación de una Región Administrativa de Planeación (RAP), es entendida como un ejercicio previo para el tránsito a la región como Entidad Territorial (RET). Además de esto, para la conformación de la RET es necesaria la promulgación de un marco jurídico superior, esto es, la Ley Orgánica de Ordenamiento que defina las condiciones, funciones y elementos que se requieren para avanzar de la descentralización hacia la autonomía regional.

La Constitución Política de 1991, sentó las bases del Estado regional como forma de organización del territorio colombiano, pero 19 años después de su promulgación, la Región como Unidad Administrativa de Planeación y como Ente Territorial, sigue sin el marco normativo necesario (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), para su implementación, a pesar de los 18 proyectos de ley presentados ante el Congreso de la República.

No obstante lo anterior, se reconocen los contados esfuerzos de regionalización que se han impulsado en las últimas décadas. El ejemplo más claro fue la conformación de los CORPES13 (estos consejos se quedaron en la planeación y no trascendieron a la ejecución de los planes, programas y proyectos).

Igualmente, sobresale la iniciativa de los departamentos de Tolima, Huila, Nariño, Cauca, Caquetá y Putumayo, ubicados en el sur-occidente colombiano por conformar y consolidar en la región sur-colombiana una región Administrativa y de Planeación (R.A.P.), con una extensión de 219.978 kilómetros cuadrados y una población estimada de 5.47.869 habitantes14.

Mediante Concepto No. 1.361 del seis (6) de Septiembre de 2001, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, da respuesta a una petición del Ministro del Interior de la época15, en relación con la iniciativa de los departamentos del sur-occidente colombiano, considerando que “la constitución de las regiones administrativas y de planificación no requieren la expedición previa de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por cuanto la regulación de tal materia está consignada en la ley orgánica del plan de desarrollo. Lo que debe expedirse es una ley ordinaria para los fines indicados en las consideraciones” (subrayado fuera de texto). Acogiendo este concepto el gobierno nacional, puso fin a la iniciativa de los departamentos del sur-occidente colombiano de constituirse en R.A.P. por cuanto supeditó el proceso, a la expedición previa de una ley ordinaria.

Los ocho departamentos de la Región Caribe colombiana han generado recientemente espacios de discusión en torno a la necesidad de dar paso al modelo de regionalización en Colombia, todo esto con el objetivo de obtener el consenso y respaldo tanto social como institucional, que permita impulsar la materialización de esta forma de ordenar el territorio, no mediante la aprobación de una ley ordinaria que solo permitiese la constitución de la Regiones Administrativas y de Planeación, sino mediante la aprobación la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial (L.O.O.T.), que diera forma al ordenamiento del territorio colombiano según la forma del Estado regional.

Este proceso llamado “Región Caribe”, ha contado con el papel activo de los gobiernos departamentales de la región, así como, la participación de los congresistas, empresarios, los medios masivos de comunicación, la academia, buscando el empoderamiento y la apropiación del proceso por parte de la sociedad civil en general. Esta apropiación se hace manifiesta con la masiva votación popular de apoyo a la propuesta de autonomía regional presentada en las urnas el pasado 14 de marzo 2010. Dos millones y medio (2.500.000) de votantes reafirman su deseo de reformar el estado mediante el desarrollo del mandato constitucional que consagra la creación de la RAP y la RET en el país.



  • De la Autonomía Regional


En palabras de Fougerouse (2008), el término “regional” nos envía a un nivel particular de la organización territorial. Lo que caracteriza a los Estados Regionales es el hecho que además del nivel nacional que conserva el poder constitutivo único, y el nivel local, existen unidades políticas territoriales autónomas, que son producto de la descentralización política y a la vez están dotadas de una autonomía territorial. Estas unidades se caracterizan por el hecho de tener una autonomía política la cual se materializa en la democracia regional.

En el caso colombiano la autonomía otorgada a los entes territoriales no los faculta para asumir poder legislativos. El tribunal constitucional colombiano, cómo garante e intérprete de la Constitución, ha establecido criterios sobre la compatibilidad del concepto de autonomía en la construcción del ordenamiento territorial dentro del Estado unitario. En éste sentido podemos citar la sentencia C-535 de 1996 que al respecto establece “El poder de dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del poder central.

La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad.

Los principios de unidad y autonomía no se contradicen sino que deben ser armonizados. De esa manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.

El equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última.

El núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a auto-dirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”.

Es así, que la autonomía reconocida a las colectividades territoriales en la gestión de sus intereses es hoy día una pieza clave en la organización del Estado colombiano. En ese mismo sentido, la Constitución de 1991 reconoció en su Titulo XI, capítulo I, los derechos propios de las Colectividades Territoriales, al estipular que: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”16.

En resumen, la organización territorial del Estado colombiano se cimienta sobre los tres conceptos que hemos desarrollado, es decir, el de una República unitaria descentralizada con autonomía de sus entes territoriales, con la claridad que dicha autonomía siempre estará enmarcada dentro de los límites establecidos en la Constitución y la ley.


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