Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff






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Naciones Unidas

A/HRC/27/56/Add.1



Asamblea General

Distr. general

22 de julio de 2014
Original: español
Consejo de Derechos Humanos
27º período de sesiones
Tema 3 de la agenda

Promoción y protección de todos los derechos humanos,

civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,

incluido el derecho al desarrollo

Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff

Misión a España*

Resumen

La Guerra Civil española y los cuarenta años de dictadura que le siguieron dejaron un saldo colosal de víctimas de violaciones graves de los derechos humanos y del derecho humanitario, incluyendo ejecuciones, tortura, detenciones arbitrarias, desapariciones, trabajo forzoso de presos, o exilio, entre otros.

La consolidación de la democracia constituye uno de los logros insignes de la transición española. La ausencia de riesgo de quiebre institucional proveniente de las Fuerzas Armadas —uno de los más grandes retos de las transiciones— se logró a través de la reforma y democratización de las mismas. Estas reformas ofrecen lecciones que pueden ser útiles para otros países.

Los esfuerzos por responder a los legados de la Guerra Civil y de la dictadura en casi todos los pilares del mandato han sido caracterizados por la fragmentación. Las medidas adoptadas no han respondido a una política de Estado consistente, incluyente y global en favor de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición.

Los mayores vacíos se evidencian en materia de verdad y justicia. No se estableció nunca una política de Estado en materia de verdad, no existe información oficial, ni mecanismos de esclarecimiento de la verdad. El modelo vigente de “privatización” de las exhumaciones, que delega esta responsabilidad a las víctimas y asociaciones, alimenta la indiferencia de las instituciones estatales y conlleva dificultades metodológicas, de homologación y oficialización de la verdad. Los reclamos de los familiares para dar sepultura a sus seres queridos son urgentes. En el área de justicia, un excesivo formalismo e interpretaciones restrictivas de la Ley de Amnistía y del principio de legalidad no sólo niegan el acceso a la justicia, sino que también impiden cualquier tipo de investigación.

Como consecuencia de los vacíos aún observables en la respuesta institucional, el tema de los legados de la Guerra Civil y de la dictadura continúa siendo objeto de diferencias más profundas de lo que podrían ser. Dada la fortaleza del Estado, la madurez de la sociedad civil, y las lecciones aprendidas tanto dentro como fuera de España en los temas relevantes, el Relator Especial llama a las instituciones del Estado y a la sociedad civil a poner en el centro de los debates acerca de cómo encarar las tareas aún pendientes la noción de derechos, que atañe a todos, independientemente de cualquier consideración política.

El Relator Especial señala que la fortaleza de las instituciones democráticas no puede ser adecuadamente medida por su capacidad de silenciar o dejar de lado algunos temas, especialmente aquellos que se refieren a derechos fundamentales, sino por su capacidad de gestionarlos efectivamente, aunque sean complejos e incómodos.





Anexo

[Español e inglés solamente]

Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff

Contenido

Párrafos Página

I. Introducción 1–7 4

II. Consideraciones generales 8–10 5

III. Garantías de no repetición 11–42 5

A. Consolidación democrática y reforma de las Fuerzas Armadas 11–26 5

B. Remoción de símbolos o monumentos conmemorativos de exaltación de
la sublevación militar, la Guerra Civil y la dictadura franquista 27–33 8

C. Educación 34–39 9

D. La formación de funcionarios públicos 40–42 10

IV. Verdad 43–66 10

A. Mecanismos institucionales para el esclarecimiento de la verdad 43–49 10

B. Archivos 50–57 12

C. Instituciones de memoria histórica 58–60 13

D. Exhumaciones 61–66 13

V. Justicia 67–84 14

A. Obstáculos en el acceso a la justicia para las víctimas 67–75 14

B. La falta de investigaciones como obstáculo para el derecho a la verdad 76–82 15

C. Aplicación de la jurisdicción universal 83–84 16

VI. Reparación 85–99 17

A. La definición de víctima 85–87 17

B. Programas de reparaciones 88–93 17

C. Anulación de las sentencias de tribunales creados durante la Guerra Civil
y el franquismo 94–99 18

VII. Conclusiones y recomendaciones 100–104 19

I. Introducción

      1. De conformidad con la resolución 18/7 del Consejo de Derechos Humanos, y a invitación del Gobierno, el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, realizó una visita oficial a España del 21 de enero al 3 de febrero de 2014.

      2. El objetivo de la visita fue conocer y valorar las medidas adoptadas por las autoridades españolas sobre los cuatro ejes del mandato: verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición, en relación con las graves violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario cometidas durante la Guerra Civil y la dictadura franquista, buscando tener una visión amplia sobre las diversas iniciativas adoptadas, identificar buenas prácticas y hacer recomendaciones para abordar los retos subsistentes.

      3. Durante su visita, el Relator Especial se reunió con representantes del Estado y de la sociedad civil tanto a nivel central, como en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Galicia. En Madrid, se reunió con el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, José Manuel García-Margallo, así como con el Secretario de la Presidencia, el Secretario de Estado de Justicia, el Secretario de Estado de Seguridad, la Subsecretaria de Defensa, el Subdirector General de Cooperación Internacional del Ministerio de Educación y el Subdirector de los Archivos Estatales, entre otros altos representantes del Gobierno. También se reunió con representantes del Consejo General del Poder Judicial y con el Fiscal General y representantes del Ministerio Fiscal. Mantuvo una reunión con los portavoces de la Comisión de Justicia del Senado y la Defensora del Pueblo Nacional. En Andalucía, Cataluña y Galicia, el Relator Especial se reunió con altos representantes de la Junta de Andalucía, de la Generalitat de Cataluña y la Xunta de Galicia, así como representantes de los poderes legislativo y judicial a nivel autonómico. Mantuvo reuniones con el Defensor del Pueblo Andaluz, el Síndic de Greuges de Catalunya y el Valedor do Pobo Galego.

      4. El Relator Especial mantuvo reuniones conjuntas de trabajo con representantes de las instituciones públicas que desempeñan en la actualidad funciones relacionadas con la memoria histórica, que incluyen la División de Gracia y Otros Derechos, la institución de Memoria Democrática de Andalucía, el Memorial Democràtic de Cataluña, la Universidad de Extremadura, la Universidad de Santiago de Compostela, el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra y la Secretaría General de Paz y Convivencia del Gobierno Vasco. También organizó una reunión de trabajo conjunta con la Defensoría del Pueblo Nacional y las defensorías de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla y León, Cataluña, Galicia, Valencia, Navarra1 y el País Vasco. Estas reuniones permitieron al Relator Especial recibir información y contribuir al diálogo entre estas instituciones.

      5. El Relator Especial se reunió además con representantes de la sociedad civil, incluyendo víctimas, familiares, asociaciones, académicos, médicos, arqueólogos y antropólogos forenses, historiadores, abogados y el Secretario General de la Conferencia Episcopal.

      6. El Relator Especial visitó varios sitios emblemáticos de memoria en Madrid (Valle de los Caídos y cementerio de Paracuellos de Jarama), Andalucía (Canal de los Presos/ Canal del Bajo Guadalquivir, restos del campo de concentración Los Merinales y mausoleo del cementerio de Cazalla de la Sierra), Barcelona (Fossar de la Pedrera y Castillo de Montjuic) y Galicia (Isla de San Simón).

      7. El Relator Especial agradece al Gobierno por su invitación y colaboración durante toda la visita. Agradece a las víctimas y sus familiares por compartir sus relatos de vida y testimonios. Asimismo, agradece a la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos por su apoyo.

II. Consideraciones generales

      1. La implementación de medidas de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición en España ha transcurrido en un contexto que envuelve complejidades peculiares. Involucra retos característicos de transiciones posautoritarias y también de transiciones posconflicto; grandes variaciones geográficas y temporales en los patrones de violencia, durante la Guerra Civil (1936-1939) y la dictadura (1939-1975); un conflicto seguido por una larga dictadura; y desarrollos importantes en el marco normativo nacional e internacional desde que ocurrieron las primeras violaciones.

      2. Sin embargo, han predominado discursos que opacan estas complejidades, tratan todas las violaciones como una amalgama de hechos violentos ocurridos en el marco de una contienda y tensiones entre dos bandos opuestos, y parten de una posición deliberadamente difundida por el franquismo que durante décadas impidió una confrontación abierta y directa con el pasado. Este intento por asumir simetrías en el comportamiento de los diferentes bandos, junto con lo que indiscutiblemente ha sido¸ aún hoy, un tratamiento asimétrico de las víctimas, ha politizado el debate, contribuido a la asimilación de las reivindicaciones de las víctimas con afiliaciones políticas y partidarias, en detrimento de una consideración de derechos. La definición de víctima se presenta generalmente de forma separada de la noción de derechos humanos y de las nociones fundamentales de derechohabientes y de la responsabilidad del Estado.

      3. El Relator Especial reitera que los temas relacionados con la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, no son asunto de política partidista o programas políticos particulares, sino de principios y derechos generales que conciernen a todos. De ahí el interés del Relator Especial por recibir información, visitar sitios y establecer interlocución acerca de todas las víctimas de violaciones de derechos humanos, independientemente de su bando o afiliación política, o aquel de sus perpetradores. De esto se desprende también la importancia de analizar las políticas de Estado y medidas que no estén sujetas a los gobiernos de turno. El Relator Especial insiste en la importancia de iniciativas del Estado y la sociedad civil que aglutinen demandas de todas las víctimas de los derechos humanos y del derecho humanitario, independientemente de su afiliación política, o aquella de los perpetradores.

III. Garantías de no repetición

A. Consolidación democrática y reforma de las Fuerzas Armadas

      1. La consolidación de una democracia robusta y estable es en sí misma un instrumento para garantizar la no repetición y uno de los logros insignes de la transición española. En efecto, la democracia española no enfrenta ningún riesgo de quiebre institucional proveniente de las Fuerzas Armadas, las cuales se han comprometido firmemente con los principios de la Constitución y de la ley, incluyendo en todo lo referido al control civil, y que gozan de un alto grado de legitimidad y percepción de fiabilidad, como reflejan encuestas ciudadanas. La democratización de las fuerzas armadas es uno de los más grandes retos de las transiciones y el ejemplo español ofrece lecciones importantes que pueden ser útiles para otros países.

      2. Que el proceso de reforma militar, en una transición “sin ruptura”, haya alcanzado estos logros es especialmente significativo teniendo en cuenta el rol que las Fuerzas Armadas jugaron durante la Guerra Civil y la dictadura.

      3. El proceso de transformación que llevó a estos resultados fue gradual, tomó más de una década y no transcurrió en ausencia de resistencia. El intento de golpe militar del 23 de febrero de 1981 no fue la única manifestación de esa oposición a los cambios que se estaban produciendo dentro y fuera del ejército, algunos incluso iniciados antes de 1975. Otras reacciones incluyeron: renuncias de oficiales de alto rango en reacción a la legalización de sindicatos y del partido comunista, desacuerdos con ascensos particulares o cambios en los criterios de ascenso, resistencia a cambios en la relación entre el Ministro de Defensa y la Junta de Jefes de Estado Mayor. Incluyó también actos de insurrección variados, la ocupación de oficinas del Gobierno y la renuencia por parte de los “senadores militares” a votar en favor de la Constitución.

      4. Países comprometidos con la tarea de transformar sus fuerzas armadas no sólo harían bien en tener en cuenta la larga duración de estos procesos, sino también que éstos requieren esfuerzos sistemáticos en diferentes órdenes. Algunos son parte de las reformas estructurales de los poderes del Estado y otros hacen parte de esfuerzos enfocados en la reforma de las fuerzas armadas y de su profesionalización. Todos esos cambios tuvieron como fin último la transformación de la relación entre las fuerzas militares y el poder civil, de forma que las primeras acabaran bajo el control civil de acuerdo con la Constitución democrática2.

      5. Varios factores ayudan a explicar el éxito de estas reformas. En primer lugar, la gran legitimidad del proceso de democratización. El período inicial de la transición estuvo marcado por un amplio apoyo social, expresado por la alta participación ciudadana en las elecciones democráticas de 1977, y por el alto consenso que quedó expresado con la refrendación popular de la Constitución de 1978, todo lo cual fortaleció al gobierno electo para emprender reformas estructurales, incluyendo la militar.

      6. El éxito de la reforma de las Fuerzas Armadas dependió en una gran medida también —y esta es una lección más que actores políticos en otros países harían bien en atender— del comportamiento de los partidos políticos que mantuvieron un alto grado de consenso acerca de las reformas necesarias, haciendo posible el desarrollo de una política de Estado sobre este tema. Las Fuerzas Armadas por tanto recibieron un mensaje coherente de parte de todos los actores políticos.

      7. Los procesos de integración de España tanto a la Comunidad Económica Europea (CEE) como a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) también ayudan a explicar el éxito de las reformas. Aparte de los diferentes requisitos de homologación y modernización, la integración expuso a las Fuerzas Armadas españolas a otros modos de operación de fuerzas comprometidas con regímenes democráticos. Más adelante, la participación en operaciones de paz internacionales contribuyó a consolidar un cambio de concepción acerca de las funciones de las Fuerzas Armadas y a fortalecer su apoyo popular.

      8. Desde el punto de vista de las garantías de no repetición, las iniciativas tendientes a aumentar la efectividad del control civil sobre las Fuerzas Armadas jugaron un papel crucial, incluyendo la creación de un Ministerio de Defensa (1977) con atribuciones robustas, legalmente definidas para el Ministro (como representante civil del Presidente del Gobierno desde 1979) y con una composición de civiles creciente. La creación de tal ministerio contribuyó a unificar cadenas de mando y funciones antes aisladas, sin lo cual el control efectivo por parte de las autoridades civiles es imposible.

      9. Las reformas también incluyeron la transformación de cuerpos colegiados de las Fuerzas Armadas con atribuciones decisorias (de jure o de facto) en cuerpos consultivos.

      10. De la misma manera, se intentó, también de forma gradual, aumentar el control civil sobre los servicios de inteligencia, para que respondieran al poder civil, en últimas al Presidente de Gobierno, y no a las necesidades de las Fuerzas Armadas.

      11. Iniciativas tendientes a la profesionalización y a disminuir la presencia militar en el sector civil también contribuyeron a erigir límites más claros entre lo civil y lo militar. Estas incluyeron reformas legales que prohibían a los militares ejercer actividades políticas o sindicales u ocupar otros cargos simultáneamente. Se reglamentó también la publicación de artículos y opiniones públicas por parte de miembros de las Fuerzas Armadas, requiriendo previa aprobación (medidas que se fueron paulatinamente flexibilizando).

      12. También fueron importantes las medidas que separaron las funciones de seguridad de las de defensa. La adopción de la Constitución marcó un quiebre, redefiniendo las funciones de las fuerzas de seguridad bajo la dependencia del poder ejecutivo civil, con la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, sentando las bases para enfrentar uno de los mayores desafíos de muchas transiciones.

      13. El proceso de reforma de las Fuerzas Armadas involucró también la redefinición de sus objetivos, anteriormente responsables de la “unidad nacional” y la “defensa interna”, con sucesivas Directivas (especialmente en 1984, 1986, 1987 y 1990) que enfatizaron su contribución a la defensa colectiva de España y de sus países aliados y al mantenimiento de la paz entre las naciones.

      14. En España no hubo procesos formales de depuración de las Fuerzas Armadas. Dadas las violaciones que se cometieron durante el período de la Guerra Civil y la dictadura, esta es una carencia notable. En paralelo al proceso de reformas, sin embargo, se promovió la renovación generacional y la transformación gradual de las actitudes menos afines a los valores de la transición. Por ejemplo, la reducción de la edad de jubilación de 70 a 65 años, reformas al sistema de carrera y promoción, y figuras que promovían el retiro voluntario, crearon oportunidades e incentivos poderosos para impulsar el rejuvenecimiento de los altos mandos.

      15. Al tiempo que se reducían los efectivos de las Fuerzas Armadas, especialmente los puestos de altos mandos, y se limitaron las matrículas en academias militares, se emprendieron cambios en la formación y academia militar, incluyendo reformas curriculares; la renovación, rotación y mejoras en las condiciones de empleo de docentes y mayor integración de la academia militar con otras disciplinas y con el sistema educativo regular.

      16. Desde el punto de vista de la justicia y las garantías de no repetición, es importante mencionar las reformas a la justicia militar. La Constitución de 1978 marcó un primer paso al establecer el “principio de unidad jurisdiccional” y restringir la justicia militar al ámbito estrictamente castrense y a los supuestos de estado de sitio. En 1980, a través de una serie de reformas clave del Código Penal Militar se excluyó casi totalmente de la competencia de los tribunales militares la posibilidad de aplicar la justicia militar a civiles, reforzando las garantías judiciales, incluyendo la figura del abogado defensor y el derecho a recurso ante instancias judiciales militares, pero también ante el Tribunal Supremo, anulando el principio de obediencia debida y alejando los mandos militares del modelo según el cual el ejército era parte, juez y fiscal.
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