Lineamientos de política energética nacional






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Lineamientos de política energética nacional
Mesa Ciudadana de Observación de la Energía

febrero 2004


  1. Problemática


1.- Una de las políticas de mayor importancia para las naciones y los Estados es el de la seguridad energética. En México, la satisfacción de las necesidades productivas, de comunicación, transporte, iluminación, aire acondicionado, bombeo de agua, etc., exige el concurso de diversas formas de energía que representan un consumo diario equivalente a poco más de dos millones de barriles de petróleo. Si a este consumo se suma el de los usos no energéticos -petroquímica y otros sectores- y el del propio sector energético, el total nacional equivale a poco más de tres millones de barriles de petróleo al día, apenas un poco más del uno por ciento de la energía primaria que consume un mundo que cotidianamente requiere el equivalente a 190 millones de barriles de petróleo.
2.- La definición de una política que garantice la seguridad energética exige considerar varios hechos: Tres regiones del mundo concentran el 85 por ciento del consumo mundial de energía: Canadá y Estados Unidos, la Unión Europea, y la zona Asia-Pacífico. Canadá y Estados Unidos, con 32 y 285 millones de habitantes y un producto dos y dieciocho veces superior al de México, disponen de siete veces más de energía por habitante, y casi nueve más de electricidad. Por unidad de producto, estas regiones consumen menos que México. El 10 por ciento de la energía consumida en México corresponde a fuentes renovables: agua, viento, sol; el 90 por ciento proviene de fuentes fósiles, cada vez más escasas en relación a los requerimientos y las aspiraciones de bienestar de la sociedad; estas fuentes son altamente contaminantes, pues su combustión emite a la atmósfera bióxido de carbono, óxidos de azufre y de nitrógeno, compuestos que colaboran a profundizar el efecto invernadero y la lluvia ácida, aunque nunca en la medida que lo hacen los grandes consumidores de energía. Sin pretender acceder a esos estándares, fuertemente dispendiosos, en México debemos de aspirar a que la población acceda a niveles superiores de bienestar y la industria tenga garantizado un flujo de energía que le de competitividad como objetivos esenciales de una política de seguridad energética.
3.- Por voluntad expresa de la sociedad mexicana, la atención a las necesidades de energía se funda en tres decisiones constitucionales fundamentales:

  1. los recursos energéticos – como parte de los recursos naturales – pertenecen originariamente a la Nación. Así, constitucionalmente, los recursos del subsuelo, las cuencas hidráulicas, las fuentes geotérmicas, los minerales radioactivos y todo recurso natural que pueda ser utilizado para generar energía;

  2. las industrias del petróleo, el gas natural, la petroquímica y la electricidad son consideradas estratégicas y deben ser atendidas de manera exclusiva por las empresas del Estado para su eficaz manejo;

  3. en consecuencia, los beneficios y rentas –petrolera y eléctrica-, deben ser aprovechados no sólo para el bienestar de los mexicanos, sino para la consolidación de la independencia y soberanía nacionales.


4.- Estas tres decisiones fundantes de la Nación dieron sentido a la creación de las empresas Petróleos Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro, así como a la creación de los institutos de investigación en las áreas petrolera, eléctrica y nuclear. Desde su fundación en el sexenio de Lázaro Cárdenas, las empresas públicas han tenido el objetivo de fortalecer el desarrollo nacional y dar seguridad energética a México, prestar el abasto de combustibles y el servicio público de electricidad de forma eficiente, suficiente, con calidad y al menor precio posible, en el contexto de obtención de un óptimo nacional.
5.- A lo largo de su historia Pemex, CFE y Luz y Fuerza del Centro han dado muestras de su fortaleza y de su capacidad. Sin embargo, tanto por desviaciones corporativas, partidarias y presidencialistas, como por una permanente presión -muchas veces externa- para que sus planes y programas se subordinen a otros objetivos, transitan por un periodo reciente de debilitamiento, de pérdida de capacidad financiera y productiva, de pérdida de recursos humanos y de desintegración con el aparato industrial del país y con los centros de educación e investigación con los que, desde su fundación, se vincularon. Se les somete a una presión privatizadora a través de dos mecanismos: 1) la “externalización” de actividades sustantivas, como es el caso de los llamados “Contratos de Servicios Múltiples” para la explotación del gas natural en la zona norte del país; 2) la incorporación creciente de entidades privadas a la generación de electricidad, alterando las modalidades de autoabastecimiento y productor externo; para ello, los últimos dos gobiernos han presentado propuestas para la creación de un mercado eléctrico e implícitamente la venta de la Comisión Federal de Electricidad; después para crear un Mercado de Contratos Bilaterales entre grandes generadores y consumidores privados, que utilizarían la red pública para sus transacciones.
6.- Además se las ha conducido a un esquema de precios que han sido continuamente cuestionado y que desde 1991 se sustenta en el principio del costo de oportunidad, lo que permite que toda la renta petrolera sea apropiada por la Secretaría de Hacienda. Y, en el caso de la industria eléctrica, se ha sostenido un esquema de subsidios que descansa sobre la capacidad financiera de CFE y que, sin duda, debe ser revisado y sometido a una mayor racionalidad. Todos estos elementos han sido utilizados como coartada para lanzar una campaña de modificación de los principios constitucionales bajo los cuales se han desarrollado ambas empresas y, consecuentemente, las industrias petrolera y eléctrica.
7.- Además, el país se ha ido sometiendo a un proceso de integración energética con Estados Unidos y Canadá, que obliga a pensar en nuevas estrategias y nuevas políticas para enfrentar cambios en nuestra matriz energética, como la creciente presión externa para que se abra el subsuelo mexicano a la exploración por parte de compañías extranjeras; para que se produzca petróleo y gas natural en una lógica ajena al país, incluso con inversión externa; para que se exporten volúmenes crecientes de crudo; para que se permita que compañías también extranjeras exploren y exploten nuestro subsuelo, abran gasoductos y desarrollen redes locales de distribución; para que haya asociación con refinadoras externas para producir más gasolina y más gas licuado; para que se ofrezca apoyo al abasto -así sea limitado- de electricidad a Estados Unidos; para que se abra definitivamente nuestra industria eléctrica y petrolera a la competencia y se impulse un mercado.
8.- ¿Qué hacer frente a esta terrible realidad que, por lo demás, se ha agudizado con la menor disponibilidad de reservas de hidrocarburos? ¿Qué hacer para modificar, paulatinamente -sin duda- pero de forma irreversible, un patrón de energía sustentado en fuentes no renovables y contaminantes, cuyo componente principal, por cierto, tenemos que vender al exterior con el riesgo -aberrante, por lo demás- de no disponer de algo más de recursos fiscales para algunas necesidades básicas, dado que poco se paga de impuestos y los pocos que se pagan sirven para una dramática deuda. ¿Qué hacer para alterar de raíz nuestro patrón energético extenuante y contaminante?
9.- Sí, en México ya hay muchos asuntos energéticos delicados que generan gran preocupación social: precio de gas natural y gas licuado, impuestos en combustibles; subsidio eléctrico; insuficiencia de gasolinas. Todos, finalmente, expresan la complejidad de una realidad que exige ser abordada con renovada visión y perspectiva, para que las decisiones de hoy no retrasen el tránsito, irrenunciable e ineludible, hacia un nuevo esquema, un nuevo patrón, pero, sobre todo, una nueva práctica social en este asunto delicado de combustibles y electricidad. Y esto sin pérdida de soberanía.
10.- Es urgente la apertura de un debate nacional orientado al diseño, la aprobación y el impulso de una política energética nacional, integral y de largo aliento, que permita la superación de los procesos viciosos en los que ha caído nuestra industria energética, profundice sus aspectos virtuosos y abra un nueva fase que de manera gradual pero irreversible, siente nuevas bases para garantizar esa seguridad energética que permita el incremento del bienestar de personas y familias en México.
11.- La Mesa Ciudadana de Observación de la Energía presenta a la opinión pública esta segunda versión de su propuesta de Política Energética Nacional, que no tiene más finalidad que la de ofrecer una visión de las líneas de desarrollo que pudieran y debieran impulsarse en México para garantizar esa seguridad energética y el bienestar de los mexicanos, rescatando los principios constitucionales y abriéndose a nuevas formas de interrelación no sólo para garantizar una mayor coherencia entre las actividades de las industrias petrolera y eléctrica, sino para impulsar alianzas estratégicas que las fortalezcan y las consoliden por el bien de México.


  1. Objetivos de la política energética nacional



  1. Favorecer y alentar el bienestar de las familias mexicanas mejorando el acceso, la calidad y los precios de los bienes y servicios públicos de energía; impulsando el crecimiento económico nacional al garantizar el suministro suficiente, con calidad y a precios competitivos de los energéticos e insumos producidos por las empresas públicas.




  1. Mantener vigente el mandato constitucional de los artículos 27 y 28 de la Constitución, de que la Nación es propietaria de los recursos naturales, sus rentas y beneficios, así como la responsabilidad exclusiva e ineludible de operar las áreas estratégicas del petróleo, gas natural, petroquímica y electricidad.




  1. Establecer legalmente que las reservas de hidrocarburos y el margen de reserva del sistema eléctrico nacional deben ser consideradas objetivos estratégicos de seguridad nacional cuyas magnitudes debe establecer legalmente el Congreso.




  1. Profundizar la fortaleza de los organismos y las empresas públicas del sector energía y reconstruir su relación entre sí, con la industria y las instituciones científicas y técnicas proveedoras de insumos, servicios de ingeniería y bienes de capital.




  1. Reformar el funcionamiento institucional de las empresas públicas para dotarlas de la más amplia autonomía, políticas de Estado, direcciones profesionales, procesos de administración y rendición de cuentas transparentes, y un sistema de financiamiento autosostenible




  1. Estabilizar el aporte del sector energético en materia de ingresos fiscales para la hacienda pública federal, las entidades y los municipios del país.




  1. Garantizar el uso sustentable de los recursos naturales no renovables, el uso eficiente y el ahorro de energía e impulsar la transición energética a tecnologías renovables limpias.




  1. Establecer un sistema de planeación integral que conduzca al país hacia una política energética de óptimo nacional.




  1. Preservar los derechos laborales de los trabajadores y fortalecer su contribución profesional a la industria energética nacional.




  1. Políticas sectoriales


Hidrocarburos


  1. Aumentar la inversión en exploración para reconstruir las reservas de hidrocarburos. Derivado de una extracción acelerada de petróleo para exportación se han erosionado las reservas hasta diez años de duración; la reposición se sitúa en promedios de 25 % cuando el promedio internacional es de 80 %. El desarrollo de la frontera petrolera del país se ha mantenido estancada desde hace veinticinco años y es indispensable desarrollar exploración e incorporación de nuevas regiones, especialmente en aguas profundas del Golfo de México. Por lo anterior la inversión para exploración debe ser prioritaria.



  1. Establecer legalmente la plataforma de extracción de petróleo crudo y gas. La extracción de hidrocarburos alcanzó el pasado mes de diciembre el record de 3.891 millones de barriles diarios equivalentes de petróleo, ubicando a México como uno de los principales países productores del mundo; tal magnitud genera un flujo extraordinario de ingresos que se han hecho indispensables para la hacienda pública, pero agota aceleradamente una riqueza no renovable propiedad de ésta y de las futuras generaciones de mexicanos. La plataforma de extracción de hidrocarburos y las modificaciones que el Estado requiera de ella no debe seguir siendo decisión de coyuntura ni exclusiva del Jefe del Ejecutivo Federal, sino objeto legal del Congreso como asunto estratégico de seguridad nacional.




  1. Moderar la extracción de petróleo crudo. Durante los últimos años la extracción se ha acelerado hasta alcanzar 3.4 millones de barriles diarios que se destinan en mayor medida al exterior, beneficiando el equilibrio fiscal de la federación pero afectando la viabilidad de los yacimientos. La extracción más allá del ritmo natural aumenta los costos y hace perder magnitudes considerables de la riqueza de los yacimientos. El ritmo de extracción de petróleo debe moderarse para dar tiempo a la reposición de reservas y a la expansión de la infraestructura local de transformación.




  1. Diversificar la exportación de petróleo crudo y contribuir a mantener precios internacionales remuneradores. Las exportaciones de petróleo absorben el 55 % de la extracción nacional y se dirigen casi exclusivamente a los Estados Unidos. Son uno de los soportes principales del gasto público y por su magnitud (1.8 mbd) influyen al mercado internacional; proveen el abasto del mayor consumidor del mundo y son, explicita o implícitamente, instrumento de la política exterior del país. México, manteniendo su independencia, debe participar junto con otros países exportadores en la coordinación del mercado internacional teniendo como objetivos principales el sostenimiento de los precios; para ello la plataforma de exportación debe estar consignada en el Presupuesto de Egresos y en la Ley de Ingresos de la Federación.




  1. Ampliar la capacidad de refinación para capturar el mayor valor agregado posible del petróleo y eliminar las importaciones de productos destilados que ascienden a más de 2.5 millones de dólares anuales. La nueva capacidad de refinación debe, además, ser diseñada para vincularse con la generación de electricidad a través de cogeneración. La riqueza petrolera de México es abundante en crudos pesados con alto contenido de azufre por lo que se debe promover la utilización de combustibles alternativos al gas natural (fondos de alto vacío, extractos demex, coque, etc.) en una estrategia de diversificación de fuentes de energía e incorporación de tecnología eficaces y eficientes, que disminuya la importación de productos y den salida al combustóleo de alto contenido de azufre.




  1. Recuperar la producción petroquímica. Las importaciones de productos petroquímicos supera los siete mil millones de dólares. Esta área, hoy deprimida y en proceso de cerrar plantas, debe ser junto con refinación uno de los ejes de la nueva política industrial del país puesto que está vinculada con más de cuarenta ramas de la economía mexicana. Se deben ampliar todas las unidades de PEMEX que puedan cerrar cadenas productivas en el país. PEMEX deberá establecer acuerdos de largo plazo para abasto de insumos y formulas de precios que fomenten la inversión privada en eslabones intermedios y finales de las cadenas industriales. Se debe impulsar la Producción de petroquímicos a partir de naftas e hidrocarburos pesados. El esquema actual, basado exclusivamente en etano dificulta la competitividad y obstaculiza la integración de cadenas importantes como son las del propileno, butadienos, butilenos, amilenos, etc. Las plantas productoras, en razón de la gran variedad de subproductos obtenidos, deben estar ligadas a operaciones de refinación y generación de electricidad.


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