Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas Secretaría de Sala






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T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo

Contencioso-Administrativo

Sección: SÉPTIMA
S E N T E N C I A

Fecha de Sentencia: 06/07/2012
REC.ORDINARIO(c/a)
Recurso Núm.: 288/2011


Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria

Votación: 04/07/2012
Procedencia:
Ponente: Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas
Secretaría de Sala: Ilmo. Sr. D. Fernando Canillas Carnicero
Escrito por: CSI
Nota:

Anulación del R.D. 253/2011 de 28 de febrero sobre régimen jurídico de Notarios y Registradores adscritos a la Dirección General de los Registros y Notariado



REC.ORDINARIO(c/a) Num.: 288/2011
Votación: 04/07/2012
Ponente Excmo. Sr. D.: Juan José González Rivas
Secretaría Sr./Sra.: Ilmo. Sr. D. Fernando Canillas Carnicero

S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN: SÉPTIMA

Excmos. Sres.:
Presidente:



D. José Manuel Sieira Míguez
Magistrados:
D. Juan José González Rivas

D. Nicolás Maurandi Guillén

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

D. José Díaz Delgado

D. Vicente Conde Martín de Hijas



En la Villa de Madrid, a seis de Julio de dos mil doce.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo número 002/288/2011 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Ramón García García, en nombre y representación de D. Juan María Díaz Fraile, Dª Ana Blanca Fernández-Tresguerres García, D. Francisco Javier Gómez Gálligo y D. José Carlos Sánchez González, contra el Real Decreto 253/2011, de 28 de febrero, sobre Régimen Jurídico de los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles adscritos a la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En escrito de fecha 12 de mayo de 2011, el Procurador de los Tribunales D. José Ramón García García, en nombre y representación de D. Juan María Díaz Fraile, Dª Ana Blanca Fernández-Tresguerres García, D. Francisco Javier Gómez Gálligo y D. José Carlos Sánchez González, Letrados todos ellos de la Dirección General de los Registros y del Notariado del Ministerio de Justicia, interpuso el recurso contra el Real Decreto 253/2011, de 28 de febrero, sobre Régimen Jurídico de los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles adscritos a la referida Dirección General de los Registros y Notariado.
SEGUNDO.- Por diligencia de ordenación de 31 de mayo de 2011 se tuvo por interpuesto el recurso, por personado y parte al recurrente y se requirió al Ministerio de Justicia, como Administración demandada, la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción. Recibido el expediente administrativo y concedido el oportuno traslado del mismo, la parte recurrente dedujo demanda mediante escrito de 21 de febrero de 2012, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que tuvo por conveniente, solicitó a la Sala que dicte sentencia por la que, estimando la demanda, se declare la nulidad del Real Decreto recurrido y, en su defecto, se declare la nulidad de la disposición transitoria única del mismo Real Decreto.
TERCERO.- El Sr. Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito de 21 de marzo de 2012, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, solicitó que se dicte sentencia disponiendo la desestimación de dicho recurso, por ser el Real Decreto impugnado conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO.- Una vez tramitado el recurso, con la formulación de los correspondientes escritos de conclusiones de 8 de mayo de 2012, en el caso de la parte recurrente y 18 de mayo de 2012 en el supuesto de la parte recurrida, y declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del propio recurso el día 4 de julio de 2012, fecha en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El objeto del presente recurso consiste en determinar si es conforme a Derecho el Real Decreto 253/2011, de 28 de febrero, sobre Régimen Jurídico de los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles adscritos a la Dirección General de los Registros y del Notariado, del Ministerio de Justicia.
A los fines de examinar la cuestión planteada, procede partir del análisis del Real Decreto, que fue publicado en el Boletín Oficial del Estado número 72 de fecha 25 de marzo de 2011, haciendo referencia en el preambulo a los siguientes puntos que considera relevantes:
a) El artículo 127 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha dispuesto que, con carácter permanente: "Uno. En el Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y del Notariado, existirán diez plazas servidas por Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles, dependientes, directamente, del Director General. Dos. Estas plazas se proveerán mediante concurso de méritos que se convocará y resolverá en la forma y con el régimen jurídico que determina la legislación hipotecaria. Tres. Dichas plazas no incrementarán la relación de puestos de trabajo que tenga autorizada el Ministerio de Justicia y quienes las ocupen mantendrán su régimen retributivo propio, regulado por la legislación hipotecaria".
b) Sobre esta base legal se aprobó el Real Decreto 1786/1997, de 1 de diciembre, con el objetivo de recoger en un único texto reglamentario las normas aplicables a las citadas plazas de Notarios y Registradores. A fin de adaptar este régimen de adscripción a las necesidades actuales de la Dirección General, se redacta un nuevo texto que recoge de forma integral el régimen jurídico de estos profesionales adscritos a la Dirección General de los Registros y del Notariado. Esta habilitación reglamentaria específica deriva de la disposición final séptima de la Ley 13/1996 y de la potestad reglamentaria general que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno.
c) El Real Decreto 253/2011 incorpora un régimen transitorio para los Notarios y Registradores adscritos a la Dirección General de los Registros y del Notariado a la fecha de su entrada en vigor.
En todo caso, las funciones de los Notarios y Registradores adscritos a la Dirección General de los Registros y del Notariado deberán ser cumplidas con la diligencia exigible a todo funcionario público; en ningún caso podrán desempeñar funciones de representación corporativa ni defender intereses propios o ajenos distintos a los inherentes a sus funciones como Notarios y Registradores adscritos.
Las funciones de los Notarios y Registradores mencionados han de entenderse sin perjuicio de las consultivas de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, en particular, de la Abogacía del Estado que desempeña el asesoramiento ordinario del Ministerio de Justicia así como de las funciones de promoción legislativa atribuidas a la Secretaria General Técnica del Ministerio de Justicia.
El Real Decreto ha sido informado por el Consejo General del Notariado y por el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.
d) El artículo 8 del Real Decreto señala lo siguiente: "Los Notarios y Registradores adscritos a la Dirección General deberán estar en servicio activo en sus respectivos Cuerpos mientras dure su adscripción, que en todo caso tendrá un plazo de cuatro años a contar desde la fecha de la toma de posesión y renovable una sola vez por un periodo de dos años a través de la correspondiente participación en el concurso de méritos en igualdad de condiciones con los restantes interesados, resultando el plazo de seis años el límite absoluto de tal régimen de colaboración. Durante su adscripción a la Dirección General de los Registros y del Notariado conservarán sus despachos, sin perjuicio de la sustitución prevista en el artículo nueve, manteniendo su régimen retributivo propio, regulado por la legislación hipotecaria".
e) Por su parte, la disposición transitoria única del Real Decreto objeto de recurso es del siguiente tenor literal: "Los Notarios y Registradores actualmente adscritos a la Dirección General de los Registros y del Notariado quedarán sometidos al régimen jurídico del presente Real Decreto, si bien el cómputo del plazo establecido en el artículo 8 se contará desde la entrada en vigor del presente Real Decreto".
Un estudio comparativo con el precedente R.D. 1786/97 permite constatar la redacción novedosa y sin justificación en el preambulo del art. 8 y disposición transitoria única del R.D. 253/2011, constituyendo ambas disposiciones el eje central del Real Decreto.
SEGUNDO.- Considera la parte recurrente que el Real Decreto impugnado es contrario al Ordenamiento jurídico por los siguientes motivos:
1º) Es nulo de pleno derecho, conforme a lo previsto en el artículo 62.1.a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, nº 30/92 modificada por la Ley 4/99, por vulneración de los artículos 105.a) de la Constitución y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en el extremo referente al preceptivo trámite de audiencia de los interesados y afectados por una disposición de carácter general.
2º) La disposición transitoria única del citado Real Decreto es nula de pleno derecho por falta de informe preceptivo del Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 24.2 de la Ley del Gobierno.
3º) La disposición transitoria única es, asimismo, nula de pleno derecho, en los términos establecidos en el expresado artículo 62.1.a) de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, por infracción del artículo 127 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, al apartarse del carácter estable, permanente o indefinido de la adscripción de los Notarios y Registradores a la Dirección General de los Registros y del Notariado, según el artículo 127 de la Ley 13/1996.
4º) La disposición transitoria incurre, igualmente, en nulidad de pleno derecho por inobservancia de los artículos 33.3 y 103.3 de la Constitución y 23.2 de la Ley del Gobierno, en cuanto a que los reglamentos no pueden regular materia propias de la reserva de ley, ni pueden infringir normas de rango legal.
5º) La disposición transitoria incide en nulidad de pleno derecho por desconocimiento de los artículos 3.1.a) de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99 y 15.4 y 5 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento general de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, en lo referente a los principios de buena fe y confianza legítima.
6º) La disposición transitoria es igualmente nula de pleno derecho, de acuerdo con el artículo 62.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, por conculcación de los artículos 9.3 de la Constitución y 2.3 del Código Civil en el particular relativo al principio de irretroactividad de las normas reglamentarias.
7º) La disposición transitoria única está viciada, asimismo, de nulidad de pleno derecho, por contravenir las previsiones establecidas en los artículos 9.3 y 103.3 de la Constitución en materia de seguridad y confianza jurídica y de respeto al principio de reserva de ley en materia del estatuto de los funcionarios públicos.
TERCERO.- La Administración recurrida, en extracto, establece los siguientes argumentos contrarios a la estimación del recurso:
1º) El artículo 105 de la Constitución no debe interpretarse de modo separado, sino que, en cuanto al procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, debe estarse a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, quedando cumplido el trámite de audiencia por parte de la Administración cuando el mismo se ha dado a las Corporaciones profesionales de adscripción obligatoria, en el ejercicio de las funciones representativas que les otorga el artículo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.
2º) No es necesaria una nueva consulta al Consejo de Estado cuando se realizan retoques en el texto de una determinada disposición, se introducen en el mismo modificaciones no sustanciales o cuando las discordancias entre el proyecto y el texto definitivo son consecuencia lógica del procedimiento de elaboración de aquella disposición.
3º) La pretendida nulidad de la disposición transitoria única del Real Decreto 253/2011, de 28 de febrero, no impediría la aplicación del artículo 8 de la misma norma, entrando en juego, a falta de una expresa transitoriedad, la necesaria integración del Ordenamiento jurídico para la aplicación del plazo reflejado en dicho precepto, mucho más cuando ni del texto de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, deriva el carácter indefinido de la adscripción, ni de la voluntad del legislador puede afirmarse más que el intento de dotar a las plazas de “cierta estabilidad”, dentro de las facultades discrecionales que deben reconocerse en el ejercicio del desarrollo reglamentario.
4º) De forma constante, la jurisprudencia ha reconocido en sentencias de 5 de octubre de 1992, 15 de julio de 1994, 17 de marzo de 1997, 22 de marzo de 2005 y 22 de noviembre de 2010- que la potestad autoorganizativa de la Administración puede ejercerse por medio de normas legales o reglamentarias.
5º) Las órdenes de las convocatorias rigen para la ordenación del proceso selectivo, pero no configuran las plazas de modo indefinido o de forma que impida el ejercicio de la potestad autoorganizativa de la Administración, mucho más cuando el principio de confianza legítima al mantenimiento de la configuración de la plaza que se ocupa se ha reconducido por la jurisprudencia (sentencia de 22 de marzo de 2005) como límite a aquella potestad, al examen de si se vulneran o no derechos adquiridos, de los que no forma parte la configuración de una plaza como de adscripción indefinida o temporal, siendo varios los ejemplos de adscripciones temporales a un puesto de concurso en el ámbito del personal al servicio del sector público.
6º) El principio de irretroactividad de las normas reglamentarias, entendido como lo hace la parte recurrente, no existe en la función pública, pues de aplicarse en los términos interesados no permitiría el ejercicio de la potestad de autoorganización de la Administración.
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