Dictamen del de la comision provincial por la memoria al proyecto legislativo a-21/09-10 “Código Contravencional de la Provincia de Buenos Aires”






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B.- ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE FALTAS Y DETENCIÓN POR AVERIGUACIÓN DE IDENTIDAD, LAS PRÁCTICAS POLICIALES Y SU NULA RELACIÓN CON LA PREVENCIÓN DEL DELITO.
El análisis de la aplicación del Código Contravencional en la Provincia de Buenos Aires, no puede disociarse del análisis de la figura de la detención por averiguación de identidad. Ambas son parte y -muchas veces se integran-, en las viejas prácticas policiales arbitrarias que las utilizan para la regulación y control social del territorio. Se vinculan también con prácticas de corrupción arraigadas en la fuerza policial.

El Comité contra la Tortura ha llevado a cabo distintos estudios sobre la utilización de estas herramientas y su relación con el delito.
Durante el año 2008 se llevó a cabo una investigación que nos permitió realizar algunas aproximaciones en cuanto al uso por parte de la agencia policial de la detención por averiguación de identidad (en adelante DAI) en comisarías del casco urbano y alrededores de la ciudad de La Plata y su relación con la utilización del Código de Faltas.

Dicha investigación que puede verse en detalle en el Informe Anual 2009 del Comité contra la Tortura de la Comisión Provincial por la Memoria, diseño dos estrategias de relevamiento de información: una cualitativa y otra cuantitativa. La cuantitativa tiene como principal objetivo dimensionar la temática relevando y sistematizando la información contenida en los partes de detención en cuanto a variables sociodemográficas, motivos y resultados de la misma. La cualitativa consistió en el análisis del discurso policial en relación a las detenciones por averiguación de identidad, y se construyó a través de entrevistas en profundidad a titulares de las comisarías y la lectura del contenido de los partes policiales remitidos a los juzgados y defensorías. Se realizaron entrevistas a los titulares de las comisarías 1º, 2ª, 3ª, 4ª, 5ª, 8ª, 9ª de la Ciudad de La Plata, de la policía Buenos Aires 2 y la Central de Operaciones Policiales. Para llevarlas adelante se formuló un cuestionario que tuvo como principal objetivo reconstruir el discurso policial en cuanto a las motivaciones y fundamentos para realizar las detenciones por averiguación de identidad. Por otro lado se solicitó a los Juzgados de Garantías, Defensorías y Juzgados Correccionales del Departamento Judicial La Plata que remitan copias de las actas comunicadas por las dependencias policiales en relación a la aplicación del art. 15 de la ley 13.482 (detención por Averiguación de Identidad), durante los turnos de enero a marzo del 2008. Este pedido tuvo como objetivo aproximarse a datos cuantitativos y cualitativos a través de una fuente indirecta, teniendo en cuenta que el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires manifestó no contar con estadísticas referidas a la Detención por Averiguación de Identidad.

También se analizaron actas contravencionales y fallos judiciales que decretan la inconstitucionalidad de distintas figuras.

Dividimos el siguiente segmento en dos partes que interactúan y se relacionan: a) Detención por averiguación de identidad y b) Código contravencional.
a) Detención por averiguación de Identidad.

Introducción

Desde la misma creación de las distintas policías de nuestro país, éstas contaron en sus reglamentos con la facultad de detener personas sin orden judicial. Pero es con la llegada de las corrientes de la criminología positivista que estas técnicas se asociaron al ideal de la prevención del delito y, en este sentido, nacieron como técnicas policiales preventivas. La criminología positivista, como forma de pensar el delito implicó su medicalización, ya que las herramientas conceptuales fundacionales de esta racionalidad política provienen de la medicina mental -monomanía, locura moral, degeneración- y su uso importó patologizar al delito y al delincuente. A partir de aquí ya no se perseguirían solo actos, sino centralmente autores de posibles delitos a través de la construcción de un estereotipo de sujeto peligroso. De esta manera la averiguación de antecedentes, dentro de las distintas facultades de prevención policial, se convirtió en un mecanismo central para efectuar el control social de determinados sectores considerados peligrosos.

Aquellas personas que tienen antecedentes serían perseguidas por un estado de sospecha permanente que lo acompañara de por vida; un derecho penal de autor en el cual para estas personas no se presume su inocencia, sino que deben probarla. Este estado de sospecha constituye una figura indefinida y peligrosa. “Indefinida porque esta a mitad de camino entre la persona libre de toda sospecha y a la que se le imputa la comisión de un delito. Peligrosa ya que se convierte en la práctica, en una forma residual de detención para aquellos casos dudosos en los cuales no hay suficientes elementos de convicción para considerar a una persona autora de un delito”.

Las atribuciones policiales de detener sin orden judicial, fueron puestas fuertemente en tensión a partir del denominado caso Bulacio. La noche del 19 de abril de 1991, el joven Walter Bulacio estaba esperando ingresar a un recital de rock. La policía realiza una razzia141 llevándose detenidas a 63 personas, entre ellas a Walter. En la comisaría es brutalmente golpeado por la policía, por lo que debe ser trasladado a un hospital, en el que muere una semana después.

Ante la falta de respuestas de la justicia local, el caso llegó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien instó al estado argentino a que active el esclarecimiento de los hechos y modifique la legislación interna a fin de adaptarla a lo establecido por los tratados internacionales de Derechos Humanos.

En la provincia de Buenos Aires, la normativa se modificó, reemplazando la averiguación de antecedentes por la de identidad.

La reglamentación para la actividad de la Policía de la Provincia de Buenos Aires de 1880 “autorizaba a los miembros de la fuerza a arrestar sin autorización judicial a los vagos, ebrios y sospechosos, durante un período de tiempo de hasta ocho días” “… De acuerdo con la ley Orgánica de la Policía Bonaerense de 1980, los miembros de esta estaban habilitados a detener a toda persona de quien, a su criterio, fuese necesario conocer los “antecedentes y medios de vida” en circunstancias que lo justificaran o cuando se negase a identificarse, no pudiendo extenderse dicha detención por un tiempo mayor a las veinticuatro horas. (Saín Marcelo “Política, policía y delito. La red bonaerense, P 50, Claves para Todos, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2004).

Los cambios que se han producido en la normativa que regula las facultades y accionar de la policía de la Provincia, si bien modificaron sustancialmente el objetivo central de la antigua averiguación de antecedentes por uno nuevo y específico, la averiguación de identidad, han dejado en su redacción un margen amplio de discrecionalidad. En este sentido el artículo 15 inc. C de la ley 13482, establece que “El personal policial está facultado para limitar la libertad de las personas únicamente en los siguientes casos… c) Cuando sea necesario conocer su identidad, en circunstancias que razonablemente lo justifiquen, y se niega a identificarse o no tiene la documentación que la acredita.

Sin embargo estas figuras, averiguación de medios de vida y averiguación de antecedentes, descartadas como criterio por la ley 12.155 y la actual 13248, siguen siendo utilizadas en la práctica policial, no solo como formalidad al llenar las actas sino como criterios rectores en la aplicación de la detención por averiguación de identidad. Es decir que la vaguedad de la previsión de la nueva ley, se cubre en la práctica, con los resabios de antiguas previsiones y prácticas centenarias de la Policía Bonaerense.

Como desarrollaremos mas adelante, en el discurso policial, los medios de vida lícitos no son otra cosa que el conjunto de ciertos patrones de “normalidad” aplicados a actividades que en la mayoría de los casos no coinciden con acciones delictivas, en muchos casos incorporados en los Códigos contravencionales. Es así que el cartoneo, la venta ambulante, la prostitución, el travestismo, el vagabundeo o la ebriedad se transforman bajo el prisma del criterio policial en actividades o medios de vida ilícitos.

Estos criterios se parecen mucho a aquella previsión del reglamento de 1880 por el cual se autorizaba a los miembros de la fuerza a arrestar, sin autorización judicial, a los vagos, ebrios y sospechosos.

Recientemente la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha vuelto a instar al Estado argentino, a que a 17 años del Caso Bulacio, tome medidas efectivas para lograr el esclarecimiento del hecho y para adecuar su normativa interna a los compromisos asumidos internacionalmente.

No obstante la importancia de esta recomendación, es una evidencia que los cambios legislativos por si solos, no han logrado modificar una práctica que tiene arraigo en lógicas de largo plazo de la institución y que se asientan en motivaciones y finalidades encarnadas en los integrantes de la agencia policial.
La construcción del sujeto peligroso: el estigma de ser joven, pobre y “anormal”

Como dijimos en la introducción, las corrientes de la criminología positivista, introdujeron en la denominada función preventiva policial, criterios selectivos para la construcción de determinados sectores sociales como peligrosos. La construcción de este sujeto no es una creación exclusivamente policial, sino social. Se construyen estereotipos sociales a través de determinados prejuicios (racistas, clasistas, xenófobos, sexistas) que van configurando una fisonomía del delincuente, que alimentada por las agencias de comunicación construyen una cara de delincuente. De las actas relevadas surgen por lo menos tres rasgos característicos de este estereotipo: ser joven, pobre o, como veremos mas adelante, desarrollar actividades que de acuerdo al criterio estigmatizante mencionado son consideradas anormales.

Cuando se focaliza sobre la ocupación de las personas detenidas, podemos advertir que de 457 actas analizadas, en que consta la profesión del aprehendido, el 22,1% son desocupados, el 20,35% quedan bajo la denominación “empleados”, el 15,09 % son de profesión albañiles, el 9,19% estudiantes y el 5,47 % son changarines.

El porcentaje restante incluye otras actividades como amas de casa, plomeros, metalúrgicos, agricultores, pescadores y remiseros, empleados circenses, chóferes, carteros, mecánicos, techistas, carpinteros, jornaleros, pintores. Todas las categorías consignadas aquí son las que el personal policial asienta en las actas, pero más allá de su especificación puede notarse a simple vista que todos los detenidos pertenecen a los sectores de menores ingresos, es decir desocupados y ocupados en trabajos precarios y pauperizados.

Acerca de la nacionalidad de las personas detenidas, encontramos que el 78,93 de los detenidos son argentinos. El país de origen que sigue en cantidad de detenidos es Paraguay, cuyos nacionales alcanzan el 4,26% de los detenidos por DAI, y le siguen por debajo los ciudadanos peruanos y bolivianos, que alcanzan el 2,89% y 2,43% respectivamente. En el resto de las actas analizadas no constaba la nacionalidad de la persona detenida.

La población etaria que se ve más afectada es la franja que va de los 18 a los 23 años, que abarca el 35,73% de las detenciones, siendo los jóvenes de 18 los que más privaciones de libertad sufren, con 59 detenciones sobre 582 en las que consta la edad, lo que representa el 10,13 %. Si a esta franja se le suman las detenciones de quienes tienen entre 14 y 18, se llega al 50,17 %. Los porcentajes van disminuyendo a medida que aumentan las edades, notándose en forma pronunciada a partir de los 40 años.

Estos datos muestran claramente que los sectores que más sufren la persecución policial son los de menores recursos y dentro de estos los que integran las franjas etarias que van entre los 14 y los 25 años.
Relación entre DAI y Código Contravencional: la persecución de la “mala vida”

Al analizar las actas remitidas detectamos que en 145 casos (22,1% del total de actas) se trató de casos en que la detención por averiguación de identidad se relacionaba con la aplicación de figuras legales, tratándose en algunos supuestos de la aplicación del Código Contravencional. En este sentido se pudo detectar que el 18% fueron detenciones por travestismo, el 4% por ebriedad, el 0,45 por ejercicio de la prostitución y otro 0,45 por venta ambulante.

Solo a título de ejemplo, transcribimos el contenido de una de las actas remitidas: El día 27/04/2007, a las 22:30 hs, 2 oficiales “a bordo de móvil no identificable y vistiendo ropa informal…, en cumplimiento de operativo de nocturnidad… observamos la presencia de una persona del sexo femenino, alta y delgada, cabellos largos teñidos de rubio, vistiendo ropas provocativas e insinuantes, como ser un pantalón de jeans ajustado, polainas color claras, y una remera tres cuartos ajustada al cuerpo, sin campera a pesar del frío reinante, parada sobre la esquina…haciendo ademanes de ofrecer sexo a cambio de dinero…En virtud de no hallarnos uniformados, nos acercamos hacia la mujer siempre dentro del vehículo, siendo que la misma se acerca a la puerta del conductor, y hace manifestaciones ofreciendo sexo a cambio de dinero… Procedemos a la identificación de la misma, identificándonos como personal policial, constatando en ese momento que resulta ser un hombre vestido con ropas de mujer… Diego .M.D.R…. Hace manifestaciones sobre

los motivos por los que se hallaba en el lugar, que no son vertidas a la presente por razones legales…, el efectivo Camiolo realiza una requisa sobre el mismo, siendo que tenía en su poder 10,60 $, un encendedor y un atado de cigarrillos (…) Se procede a la detención… por infracción al artículo 68 y 92”.

Estos sectores son los que en la concepción de la criminología positivista integraban lo que se denominaba “la mala vida”, es decir todos aquellos que realizaban actividades consideradas contrarias a los patrones de normalidad construidos por la disciplina vertical policial de la sociedad industrial.

Estos criterios perduran en el discurso policial conjugándose esa construcción de patrones de moralidad con los fines recaudatorios de la agencia policial, para los cuales la detención por averiguación de antecedentes constituye un mecanismo extorsivo muy eficiente.
El “sentido común policial” y la justificación de las detenciones

Como lo dijimos al inicio de este apartado la nueva redacción del artículo 15, al hablar de circunstancias que razonablemente justifiquen la identificación de la persona, otorga un margen discrecional, que es cubierto en la práctica policial con lo que los integrantes de la fuerza llaman “sentido común”. Esta expresión, en principio tan vaga como la utilizada por la normativa, se integra con una serie de criterios, que lejos de reducir el límite de aplicación, lo extienden a tantos sentidos comunes como comisarías existentes. Extraña jurisdicción, medios lícitos de vida, criterios territoriales, temporales y actitudinales, que siempre dependen de la apreciación del personal policial que debe aplicarlos, serán los márgenes difusos y arbitrarios para limitar las libertades personales.

Esta expresión, “sentido común”, fue utilizada por varios de los titulares de dependencias policiales con los que nos entrevistamos, así se afirma:

- “Es sentido común… o el mal conocido “olfato policial” (Titular de la comisaría 1ª La Plata).

- “Si una persona no es del barrio, los vecinos no la conocen, y no responde de manera directa a las consultas del personal policial, el “sentido común” lleva a que lo detengan”.

- “En la aplicación de las DAI el que decide es el personal que está en la calle, en definitiva. Yo les digo que no traigan gente innecesariamente” (Titular de la Comisaría 8ª La Plata).

La extraña jurisdicción consiste en un criterio según el cual una persona que se encuentra en un lugar diverso al que corresponde a su domicilio o a su espacio habitual de actividades, es caracterizada como sospechosa por el solo hecho de guardar esta condición. Si una persona es indagada sobre su lugar de residencia o el lugar habitual donde desarrolla sus actividades y su respuesta indica que está en un lugar “extraño” es pasible, según el sentido común policial, de ser demorada para averiguar sus circunstancias personales (estas circunstancias, como lo desarrollaremos, no se refieren a su identidad, sino centralmente a sus antecedentes). Este criterio no solo implica la residencia en otra localidad o país, sino muchas veces, la pertenencia a barrios “ajenos” a la jurisdicción de la comisaría que interviene. Es grafico en este sentido lo manifestado por algunos titulares de dependencias policiales:

- “En el caso de que por ejemplo, alguien esté tomando cerveza en la vía pública, se le increpa a que si no es de la zona se vaya a su casa” (Titular de la comisaría 4ª La Plata).

- “Se lo trae cuando esta indocumentado, por ejemplo cuando no es de la zona y esta en actitud sospechosa (…) Si se lo detiene se le pregunta donde vive y se va a la casa a preguntar si esto es real, o si es de otra jurisdicción se le pide a personal de otra comisaría para que vayan, o también se puede llamar por teléfono a la casa para constatar si vive efectivamente donde dice…” “…se le pregunta nombre, que exhiba el DNI, donde vive, que hace por allí. Si se puede corroborar que es de la zona se lo deja libre, sino no” (Titular Comisaría 3ª Los Hornos).

- “Se detiene por DAI cuando hay una persona en un lugar determinado que no es de la zona y no acorde con la hora” (Titular Comisaría 9ª La Plata).

- “…si una persona no es del barrio, los vecinos no la conocen, y no responde de manera directa a las consultas del personal policial, el “sentido común” lleva a que lo detengan” (Titular Comisaría 5ª La Plata).

Otro de los criterios utilizados es el de los “medios lícitos de vida” que consiste en relacionar algunas actividades con la posible comisión de delitos o su participación en la actividad delictiva. Estos hechos también suelen encuadrarse en la aplicación del Código de Faltas o Contravenciones.

Así, se suele caracterizar la actividad de la venta ambulante o el cartoneo, entre otras, como actividades propicias para la comisión de delitos. En algunos supuestos se trata de considerar a la propia actividad desarrollada como delito o contravención: este es el caso de la detención de travestis y prostitutas.

Así, el Titular de la Comisaría 3ª de Los Hornos expresó: “…al ser este un barrio, llega una alerta radial, generalmente cuando son vendedores ambulantes, o cuando el vecino llama porque no le resulta conocido”.

Asimismo el titular de la Comisaría 5ª de La Plata refiere que “a los vendedores ambulantes, se los echa del barrio, ya que si vienen de Florencio Varela, por ejemplo, porque no se van a vender cosas a Florencio Varela… cuando trabajaba en City Bell, y venía algún vendedor ambulante del conurbano, le sugería, yo mismo o mis subordinados, que se vuelvan a sus lugares…”.

Con respecto a la expresión “medios de vida lícitos” la citó como una norma vigente, pero no supo decir en qué lugar se encontraba regulada. El titular de la Comisaría 9ª de La Plata al ser preguntado sobre a que se refieren con “medios de vida lícitos”, respondió que él a lo largo de nuestra entrevista se ha referido a la “detención por averiguación de identidad” para abreviar pero que la carátula completa es “averiguación de identidad y medios de vida lícitos”.

El Titular de la comisaría 8ª La Plata refirió que: “Hay mucha ebriedad (…) No se utiliza la figura de la ebriedad, se le pide que al menos se acompañe con desorden, o que efectivamente esté bien borracho…En el caso de los travestis hay una doble exigencia, no basta con que esté travestido, sino que además hay que demostrar que es su medio de vida…”.

En algunos casos priman los criterios espaciales y temporales, esto es: se tiene en cuenta para determinar la “actitud sospechosa” de una persona el lugar y la hora en que se encuentra. Este dato es suficiente, según el criterio policial, para determinar su intervención, y en algunos supuestos la detención por “averiguación de identidad”.

Significativas son las expresiones de los titulares de la Comisaría 4ª y 1ª: “Paramos una persona cuando esta desacorde su actitud con el lugar en donde está” (Titular de la Comisaría 4ª La Plata).

“…Hay comercios que se les entra a robar frecuentemente, por lo tanto, si hay gente que esta un rato largo en la puerta de un comercio, y reciben un llamado telefónico van al lugar, se detiene a la persona…” (Titular de la Comisaría 1ª).

Las formas en que una persona responde ante la solicitud de información por parte del personal policial, es otro criterio que integra el “sentido común”. La explicación dada por los funcionarios. Puede notarse cómo en algunos discursos se mezclan los criterios de extraña jurisdicción y medios de vida lícitos policiales se refiere a respuestas evasivas, el nerviosismo de la persona al dar las respuestas, la agresividad en las respuestas, etc. Si una persona quisiera indagar al personal policial sobre los motivos que fundan la demora, esto podría ser considerado una actitud evasiva o agresiva y justificaría su traslado a la comisaría. Así lo expresan los titulares de varias dependencias policiales:

- “…Si no responde de manera directa a las consultas del personal policial, el “sentido común” lleva a que lo detengan…la forma de responder de la persona podría llevar a “sospechar” de que sea en realidad un delincuente” (Titular de la Comisaría 5ª La Plata).

- “Cuando se le consulta que hace allí y el relato no es congruente, y no tiene documento, lo llevan a la comisaría”, “Se los detiene si… ven un patrullero y cruzan, o si se les pregunta algo y titubean al hablar” (Titular de la Comisaría 4ª La Plata).

- “Ante situaciones en que una persona no pueda justificar su permanencia en un lugar se lo puede aprehender” (Titular de la Comisaría 3ª Los Hornos).

- “…Se les pregunta su identidad, si tienen DNI o cualquier otra identificación se les acepta (carnet de conducir u otro), si da respuestas concisas solo se chequea con “reincidencia”, y si duda mucho se lo llevan a la comisaría” (Titular de la Comisaría 1ª La Plata).

- “…Se les realizan preguntas, si no contesta bien se les da el trámite; depende de las circunstancias…se le piden el nombre y se confía, por ejemplo si es un laburante, que te das cuenta (si es laburante)” (Titular de la Comisaría 8ª La Plata).

Se desprende del análisis de las actas y las entrevistas realizadas, que todos estos criterios no se presentan en forma aislada, sino que en su conjunto determinan la construcción de un perfil de sujeto sospechoso o peligroso, que es joven, pero a su vez integra los sectores sociales de menores recursos y/o realiza actividades o presenta actitudes que quedan fuera de los patrones de normalidad que integran la “moralidad policial”.

Las diferencias de criterios existentes en cuanto a las motivaciones para realizar detenciones por averiguación de identidad y la falta de claridad sobre la legislación aplicable y la extensión de las facultades previstas por la misma, determina que podrán existir tantos criterios como comisarías e incluso, tantos criterios como policías en la calle.

Esto sumado a la vaguedad de la previsión legal y la ausencia de control judicial sobre estas prácticas, permite que sea el arbitrario “sentido común policial” el que determine cuando los derechos constitucionales a la libre circulación y a no ser detenido sin orden de autoridad judicial, pueden ser vulnerados.
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