Dictamen del de la comision provincial por la memoria al proyecto legislativo a-21/09-10 “Código Contravencional de la Provincia de Buenos Aires”






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DICTAMEN DEL DE LA COMISION PROVINCIAL POR LA MEMORIA AL PROYECTO LEGISLATIVO A-21/09-10 “Código Contravencional de la Provincia de Buenos Aires”




DICTAMEN DEL DE LA COMISION PROVINCIAL POR LA MEMORIA AL PROYECTO LEGISLATIVO A-21/09-10 “Código Contravencional de la Provincia de Buenos Aires”
I.- INTRODUCCIÓN:

La Comisión Provincial por la Memoria, a través del Comité contra la Tortura, presenta el siguiente dictamen, que manifiesta su desacuerdo con el Proyecto Legislativo Nº A-21/09-10 “Código Contravencional de la Provincia de Buenos Aires” y formula consideraciones generales y específicas al mismo.

El desarrollo se compone de tres ejes:

A.- ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y SU RELACIÓN CON EL CÓDIGO CONTRAVENCIONAL.

B.- ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE FALTAS Y DETENCIÓN POR AVERIGUACIÓN DE IDENTIDAD, LAS PRÁCTICAS POLICIALES Y SU NULA RELACIÓN CON LA PREVENCIÓN DEL DELITO.

C.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE CÓDIGO CONTRAVENCIONAL.

Este eje se divide a su vez en cuatro cuestiones: 1.- Tipificación de conductas ya legisladas en el Código Penal. 2.- Retroceso jurídico en el procedimiento contravencional que será pasible de sanciones del Sistema Interamericano. 3.- Contradicciones con el Código Penal. 4.- Análisis de otros artículos del Código Contravencional.
II.- DESARROLLO DE LOS EJES:
A.- ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y SU RELACIÓN CON EL CÓDIGO CONTRAVENCIONAL.
Las políticas de seguridad.

Desde hace dos años y través de los Informes Anuales 2009 y 2010, la Comisión por la Memoria viene alertando sobre el retorno de las políticas de “mano dura” y el autogobierno de la fuerza policial. Lejos de rever estas políticas, su impronta se ha profundizado. La reunificación de los Ministerios de Seguridad y Justicia no hacen más que subrayar el retroceso del control civil y el aumento de la autonomía policial, debido a la reducción de las capacidades institucionales del área y la confirmación en el cargo del Jefe policial, en quien se depositan las tareas específicas del ministerio absorbido bajo la misma órbita. Esto constituye un fuerte mensaje hacia el interior de la fuerza policial, que ve potenciado su autogobierno. Otro dato preocupante es la cesantía de personal civil y la restitución de funcionarios policiales en la Auditoria de Asuntos Internos, el organismo que debe investigar y sancionar las irregularidades cometidas por la fuerza policial.

Las políticas criminales lejos de apuntar a una eficaz persecución del delito complejo, son funcionales a la reproducción de las redes de ilegalidad, con un crecimiento de la violencia institucional.

Por otro lado, es preciso volver a subrayar que el estado provincial no construye estadísticas ni indicadores confiables para realizar un diagnóstico sobre el delito y la violencia en la provincia de Buenos Aires y por lo tanto carece de herramientas para evaluar seriamente el impacto de sus propias políticas criminales.

En materia legislativa, la sanción del proyecto de ley de reforma al estatuto policial concretó un preocupante retroceso. Esta ley introduce reformas que constituyen retrocesos respecto de la anterior. Ley 13201. Si bien esta ley era pasible de mejoras en pos de profundizar la profesionalización y democratización de la fuerza policial, incorporaba criterios que constituían un avance respecto de legislaciones anteriores; vuelve a un esquema de centralización de la fuerza policial, desalienta la profesionalización y retorna a un esquema rígido, propio de las fuerzas militarizadas. Los costos de esta elección han sido el retroceso en la democratización y profesionalización de las policías y el consiguiente afianzamiento de prácticas policiales como las razzias y las detenciones sin orden judicial, torturas, ejecuciones y desaparición forzada de personas.

En similar dirección, se inscribe el proyecto de sanción de un nuevo Código Contravencional para la provincia. En noviembre de 2009, el gobernador Daniel Scioli, anunció que se enviaría un proyecto para ser discutido por los legisladores en el parlamento provincial. Esta medida fue tomada en medio de los asesinatos de Renata Toscano, en Wilde; Sandra Almirón, en Derqui; y Ana María Castro, en Lanús. Lejos de tipificar acciones propias de las grandes bandas que organizan y gestionan el delito en la provincia, este proyecto profundiza la persecución de los sectores más vulnerables de la sociedad ampliando los márgenes discrecionales con que cuenta la policía para practicar detenciones sin orden judicial.

Cuando todavía hoy repercuten los efectos negativos del código de faltas de la provincia, se avanza en un nuevo código con conceptos tan arcaicos y lesivos como aquel. Bajo el signo de garantizar los derechos de los jóvenes, se impulsaba la baja de edad de imputabilidad de 16 a 14 años. Los discursos de los funcionarios en materia de seguridad se inclinaron hacia la concepción bélica del conflicto social, llegando al extremo de anunciar que “ante delincuentes que están dispuestos a todo… nosotros también debemos estarlo como sociedad”. En el discurso de Scioli, se sintetiza un preocupante mensaje: estar dispuestos a todo para combatir la delincuencia. El costo de esta guerra que propone el ejecutivo provincial, es el avasallamiento de los derechos fundamentales de las personas y el debilitamiento de las instituciones democráticas.

En este escenario, por iniciativa de la Comisión por la Memoria y el Centro de Estudios Legales y Sociales, se constituyó el Acuerdo para la Seguridad Democrática, una amplia alianza multi-sectorial y multipartidaria que reconoce la importancia de promover soluciones eficaces al problema de la inseguridad y el delito, rechaza las recetas de mano dura y propone la formulación de políticas públicas democráticas orientadas a la prevención del delito y la inclusión social. Los postulados básicos del acuerdo fueron sintetizados en un documento que fue presentado públicamente el 29 de diciembre de 2009 en el Congreso Nacional.

En aquel documento, se señalaba, entre otros cosas que: “La escasez de diagnósticos confiables; la reiterada ineficiencia de las políticas de “mano dura”; y la segmentación de recursos y de esfuerzos públicos y privados para atender el problema de la inseguridad, ponen en evidencia la necesidad de que el Estado recupere su función. Los gobiernos tienen la obligación de gestionar y controlar el trabajo de las policías, con la mayor participación ciudadana posible, en el marco de políticas de largo plazo, inclusivas y no autoritarias. Sólo así, operando sobre las causas del crimen, se dará respuesta a los problemas estructurales de la violencia social e institucional”.

Este año la Comisión Provincial por la Memoria, presentó un informe ante el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas donde, entre otros puntos, se alertó sobre la profundización del perfil represivo y los retrocesos en la democratización de las fuerzas policiales. El Comité de Derechos Humanos, emitió sus recomendaciones al gobierno argentino, dentro de las cuales y en lo que respecta a las fuerzas policiales, transmitió su preocupación por los casos de asesinatos cometidos por agentes policiales, la falta de esclarecimiento de estos hechos y de sanción a los responsables. Asimismo intimó al estado a que modifique la legislación que faculta a las fuerzas de seguridad a detener personas sin orden judicial previa. No obstante el carácter e importancia de las recomendaciones, el estado provincial no solo no ha modificado la legislación existente en materia de detenciones sin orden judicial, sino que insiste con proyectos que otorgan aun más facultades a las fuerzas de seguridad.

Aun resultando incontrastable que la estructura policial está relacionada con las redes delictivas, el ejecutivo provincial ha centrado su política en otorgar mayores atribuciones a una estructura policial corrupta y corporativa.

De este modo las mismas autoridades que tuvieron que reconocer la ineficiencia investigativa en el caso Pomar y la participación de sectores de la policía bonaerense en la promoción del delito, son las que postulan que hay que devolverle la calle a la policía garantizando que cuenten con más atribuciones para limitar las libertades individuales de los habitantes de la provincia.

Este Comité, ha solicitado por nota al Ministerio de Seguridad de la Provincia, que informe cual es el diseño de política publica en materia de seguridad. El requerimiento no ha sido respondido, lo cual nos plantea dos posibles situaciones: o bien las autoridades no tienen un diseño de políticas públicas, o bien, las tienen pero no están dispuestas a que tomen estado público. Entendemos que es impostergable una discusión profunda y seria, sobre el rol de las policías en el marco de un sistema democrático.

El diseño de políticas públicas en materia de seguridad debe tener como objetivo central garantizar la democratización de la fuerza policial, tarea pendiente desde el retorno de la democracia a nuestro país. Para esto se impone garantizar la conducción política y la incorporación de civiles a la estructura policial. Una clara muestra de retroceso en este punto es el ingreso de agentes policiales en la auditoria de asuntos internos; de esta manera se ha vuelto al esquema en el que los que auditan son camaradas de los auditados. La tendencia desde la asunción de Daniel Scioli como gobernador, ha sido el desplazamiento de los integrantes civiles de la estructura ministerial y el afianzamiento de la participación policial en todas las áreas.
Proyecto de Código Contravencional

En noviembre de 2009, el gobernador Daniel Scioli, anunció que se enviaría un proyecto de reformas al Código Contravencional para ser discutido por los legisladores en el parlamento provincial. Con el discurso belicista que predominó desde el comienzo de su gestión, Scioli justificó este proyecto con la necesidad y el objetivo de que “la policía recupere la calle”.

Pese a lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Bulacio y a las recomendaciones vertidas por el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, se impulsaba un proyecto que deja en manos de la agencia policial un amplio margen de discrecionalidad para intervenir al margen del control judicial. Ese proyecto recibió el rechazo de un sector muy importante de la sociedad y fue modificado por el actual, que aun conserva aspectos críticos del originario.

En este sentido, será la autoridad policial la que actuará de oficio ante situaciones que son ambiguas y que, en la mayoría de los casos, no implican lesividad a terceros, facultando la intervención ante situaciones en las que el Estado no debiera inmiscuirse como la moral o la decencia de las personas. De esta manera, se coloca a la autoridad policial como garante y censor de los patrones éticos y morales de las personas y se le permite intervenir en actividades que lejos de ser ilegales, constituyen acciones cotidianas de la vida en comunidad. El proyecto de Código Contravencional presentado por el ejecutivo, no solo conserva los vicios de inconstitucionalidad del actual Código de Faltas, sino que también profundiza su impronta represiva al margen de básicas garantías constitucionales.

Consolidando una inconstitucional tendencia de las provincias, el proyecto presentado, legisla en materia penal delegada por las Provincias al Congreso Nacional según lo establece el artículo 75 inc 12 de la Constitución: tipifica conductas a las que le impone penas privativas de la libertad y prevé la aplicación de la prisión preventiva. Incluso muchas de las conductas previstas, coinciden con figuras del Código Penal. En relación a las conductas previstas, el proyecto constituye una clara violación, a los principios de legalidad y máxima taxatividad penal ya que contiene previsiones que por su imprecisión y vaguedad, posibilitan márgenes de discrecionalidad que son cartas en blanco para la arbitrariedad policial.

Asimismo, se vulnera el principio de lesividad, que establece como requisito para la intervención del aparato punitivo, la afectación de un tercero. La ausencia de estos principios, de por si gravemente vulnerados en el sistema penal general, constituyen una base legitimante para la represión ilimitada y colocan al ejercicio del poder penal en los márgenes de la constitucionalidad democrática.

Asimismo, el proyecto avasalla las garantías del debido proceso y la defensa en juicio, los que se señalan en los próximos ítems.

El proyecto avanza con previsiones inconstitucionales como son el establecimiento de la prisión por deudas. El proyecto original enviado por el gobernador incluso bajaba la baja de la edad de imputabilidad a los 14 años. Ante la gran cantidad de críticas que recibió el proyecto y la aprobación en la Cámara de Senadores de la media sanción del nuevo régimen penal nacional para la niñez que pretende bajar la edad de imputabilidad a 14 años, se optó por una formula que remite a la edad que establece esta norma, en la expectativa de su pronta sanción.

No menos preocupante, es que este proyecto profundiza una tendencia represiva que en la provincia de Buenos Aires ha generado el hacinamiento y la vulneración constante de los derechos de las personas privadas de su libertad. La provincia mantiene niveles de detención que la Corte Suprema instó a modificar en el fallo Verbitsky, llegando hoy a 3.600 detenidos alojados en 340 comisarías superpobladas y sin posibilidad de alojar mas personas.

Con comisarías con sobrepoblación y hacinamiento y sin otros lugares adecuados o específicos, los contraventores terminarán alojados con personas acusadas de delitos. Pensar en la hipótesis de lugares especiales para alojar contraventores, no parece viable a luz de compromisos asumidos y aún incumplidos por el gobierno provincial de construir una alcaidía por departamento judicial.

La transformación en ley de este proyecto implicaría la convalidación de una herramienta punitiva inconstitucional por la letra de su contenido y por las vulneraciones de derechos que acarreará su aplicación.

Como se analizará contempla la criminalización de la pobreza, las manifestaciones públicas y la represión de los sectores marginados. Lejos de rectificar las inconstitucionales previsiones del decreto dictatorial 8180 (Código de Faltas), el proyecto insiste en la tendencia de criminalizar a las personas, no por los actos que cometen, sino por encuadrar en el estereotipo de sujeto a perseguir por el poder punitivo.

Como dijéramos en el informe presentado por este Comité en 2009, el estereotipo de sujeto a perseguir es joven, pobre y/o realiza actividades consideradas molestas para una parte de la sociedad. De esta manera lo que se legitima es un derecho penal de autor que reprime a las personas por su estado de vida, por sus elecciones y no por cometer actos que lesionen a terceros. En este sentido el proyecto presentado a las cámaras, persigue a cartoneros, mendigos y cuidadores de coches en la vía pública del mismo modo que la oferta de sexo en la vía pública y la ebriedad.

A la par que mantiene y profundiza la criminalización de la pobreza, el proyecto, incorpora previsiones que persiguen la protesta social y las expresiones en el espacio público.

Al abundante abanico de delitos que ofrece el código penal para que los funcionarios judiciales utilicen cuando se producen manifestaciones públicas (resistencia a la autoridad, desobediencia, coacción, etc) muchas de ellas heredadas de gobiernos dictatoriales y de dudosa legalidad, el proyecto incorpora nuevas y diversas herramientas que amplían el margen de criminalización de diferentes formas de protesta. De este modo se criminaliza a quien obstruyere la vía pública; quien se cubre el rostro, el “escrache” a funcionarios públicos, se limita la intervención y el uso del espacio público para la expresión de ideas, al reprimir a quien escribiere o dibujare, en paredes, cercos, y demás lugares. De este modo el ámbito de expresión de quienes no tienen acceso a los grandes medios de comunicación, quedará limitado al arbitrio de la autoridad municipal y quienes así se expresen podrán incluso ser arrestados. Aquellos que practiquen con una murga o un grupo de música en la plaza, o hagan ruido mientras ensaya una banda en un domicilio, podrán también ser castigados.

Al limitar el derecho de reunión y la expresión callejera, el proyecto reduce el espacio público a una noción mercantilista que lo limita a actividades laborales, de ocio y consumo. Se prioriza el valor abstracto del orden público contrariando nociones más valiosas de construcción democrática como ciudadanía activa, lo que, según Gargarella, constituye el espacio por excelencia para que se desarrolle el “foro público”. Allí la protesta social se inserta en el ejercicio legítimo de derechos cívicos, acciones colectivas expresivas, por parte de sujetos que no tienen fácil acceso a la visibilidad en la agenda pública, y que a su vez son excluidos de las políticas públicas.

Con este proyecto el ejecutivo provincial, profundiza la persecución de los sectores más desprotegidos y de aquellos que encuentran en el espacio público el único lugar para poder hace visibles sus reclamos, limitando gravemente el derecho de peticionar, núcleo central de los sistemas republicanos.
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