I. Introducción. Justificación metodológica. II. Definición del sistema de Gobierno presidencial. III. El Poder Ejecutivo y el principio de división de poderes (inicio)






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VI.- Sistema Presidencial y Estado de Derecho:
Llegados a este punto, ya nos queda clara la morfología institucional que presenta el Poder Ejecutivo, y la limitación a la cual se le debería someter cuando va a realizar sus funciones, en razón del principio de división de poderes y dentro del sistema de Gobierno, ya sea éste presidencial o parlamentario. Ahora nos toca responder al siguiente cuestionamiento: si la cláusula institucional “Estado Social” supone la legitimidad de ejercicio del Poder Ejecutivo ¿cómo lograr que dicho ejercicio sea de forma controlada y democrática? La respuesta está en el principio de supremacía constitucional, y específicamente en las otras dos cláusulas institucionales del Estado Constitucional, a saber: “Estado de Derecho” y “Estado Democrático”. El hecho de que la legitimidad de ejercicio del Poder Ejecutivo se vea plasmada en la solución de las exigencias del Estado Social, no quiere decir que no se encuentre obligado por las otras dos cláusulas. De la misma forma que el Poder Legislativo no es ajeno a la cláusula del Estado Social, por más que su legitimidad de ejercicio se expresa mejor dentro de la cláusula democrática. Asimismo, la cláusula “Estado de Derecho”, aunque encuentra en el Poder Judicial su complejo institucional por antonomasia, obliga tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo, de tal suerte que podríamos decir que todos los poderes, al momento de cumplir sus funciones, deben ser “boca de la ley”, eso sí, superado el concepto puramente voluntarista de ésta.
Así pues, la cláusula “Estado de Derecho” va a suponer que todo el complejo institucional sea conforme a las reglas del Derecho, las cuales integran el ordenamiento jurídico porque forman parte de una estructura superior –El Estado Constitucional- y deberían expresar la realidad social que regulan, la voluntad democrática para cambiarla, y los valores y principios a los que se someten. En este sentido, el Estado de Derecho conlleva el imperio de la ley que racionaliza todo el complejo institucional46, muy especialmente al sistema de Gobierno. La génesis del Estado de Derecho se justificó para escapar del absolutismo y la arbitrariedad de otras formas estatales; entonces, si la cláusula “Estado social” explica la energía institucional del Poder Ejecutivo, la cláusula “Estado de Derecho” la racionaliza y limita. La única forma en que el Estado Constitucional puede hacer frente al desmontaje de la Constitución normativa del cual nos advirtió certeramente W. Kägi47, es obligando al Gobierno –ya sea presidencial o parlamentario- a ejercer las facultades constitucionales con estricto apego al fin por el cual le fueron concedidas y siempre bajo el control de los demás poderes, esto es, el control político del Poder Legislativo y el control jurisdiccional del Poder Judicial.
Las palabras del profesor Javier Pérez Royo en este punto son muy ilustrativas: De ahí que la Constitución, al referirse al Gobierno sólo pueda hacer dos cosas: afirmar políticamente su presencia y debilitar jurídicamente su posición48. De manera que, si la posición del Gobierno no está sometida al Imperio de la Ley, más allá del tipo de sistema gubernamental –que evidentemente es importante-, el problema con el que nos encontramos es que no existe realmente un Estado Constitucional. Dicho de otra forma, si la Constitución es nominal –utilizando la conocidísima expresión de Loewenstein- no importa qué diseño presente el sistema de Gobierno, la falla estará en el propio aparato estatal.
Vamos a los ejemplos: El caso alemán es muy interesante, ya que durante la restauración del siglo XIX la doctrina germana fue delineando su idea de Estado de Derecho dentro de su Monarquía Constitucional. Así, la Constitución del Imperio de 1871 presentaba un diseño que se acercaba al del sistema parlamentario; se trataba de una federación cuyo Jefe de Estado era el Kaiser, quien delegaba la función de Gobierno a un Canciller que él mismo nombraba y que sólo le respondía a él; luego estaba un Parlamento formado por una Cámara Alta (Bundesrat) y una Cámara Baja o Dieta (Reichstag). La historia iba por otros derroteros. El llamado Canciller de hierro, Otto Karl von Bismark, fue designado por el Kaiser Guillermo I para que impusiera su voluntad a la Dieta. Sin embargo, dado que la Dieta no tenía facultades serias de control sobre el Canciller, podríamos decir que no se verificaba el principio de división de poderes siendo que éste es un requisito fundamental del Estado constitucional. Pero lo cierto es que la actitud autoritaria y la visión imperialista prusiana fueron las que impidieron que la Constitución se aplicara, aquí el sistema parlamentario poco tiene que ver en el fracaso por implantar un verdadero Estado Constitucional. Incluso, si vemos la Constitución de Weimar de 1919, con su diseño parlamentario esta vez mucho más acorde con lo que el neoconstitucionalismo entiende por Estado Constitucional, encontraremos que fue bajo este esquema que Hitler consiguió que el partido NAZI obtuviera una representación en la Dieta que pasó de 12 diputados en 1928 a 107 en 1930, con lo cual logró que se aprobara la Ley de Plenos Poderes que hizo desaparecer la dualidad del Ejecutivo típica del sistema Parlamentario, y que lo llevo a ser al mismo tiempo Jefe de Estado y de Gobierno con el nombre de Reichsfüher. En estos casos se aclara que cuando el autoritarismo pasa por encima del las instituciones jurídicas y políticas, no se necesita tener un sistema presidencial, puesto que con el Parlamentario también se pueden cometer las mismas trasgresiones al orden constitucional.
Otros ejemplos, pero esta vez de sistemas presidenciales, son los casos mexicano y venezolano. En el primer caso, la Constitución de Querétaro de 1917 estableció un sistema presidencial siguiendo con la tradición constitucional latinoamericana, pero sin ninguna concesión a instituciones del sistema parlamentario. Se trata de un sistema presidencial con un imponente catálogo de facultades para el Presidente de la República, las cuales se venían consolidando a través de las sucesivas reformas que durante décadas se le fueron haciendo al Texto original. Explica el maestro Fix-Zamudio, que además del aumento sostenido de estas facultades en los distintos textos constitucionales a lo largo de la historia mexicana, se deben añadir factores de carácter social, político, económico e inclusive psicológico49. Así, si se admite, como lo hace el profesor Carpizo, que el Presidente mexicano tenía facultades metaconstitucionales50, antes que atacar el diseño del sistema presidencial –que es muy importante- se debe verificar si realmente estábamos hablando de un Estado Constitucional, y en este particular, insistimos, no podría serlo si no está vigente el principio de supremacía constitucional y el principio de división de poderes. Para apoyar lo anterior, nos basta citar al maestro Raúl González Schmall cuando dice: El presidencialismo no se originó en la Constitución de 1917 sino en los vicios del sistema político que medró al amparo de aquél. Los constituyentes de Querétaro acertaron al percibir la necesidad de un ejecutivo fuerte, con amplias facultades, pero acotadas en la Constitución; como facultades amplias y suficientes se le otorgaron a los otros dos poderes51.

Ahora bien, cuando por las sucesivas reformas políticas que se fueron dando en México, los principios de supremacía constitucional y de división de poderes se fueron fortaleciendo, y se comenzó a hablar de transición democrática, la consecuencia no se hizo esperar: El Presidente de la República comenzó a perder su posición central dentro del sistema político, y las demás instituciones políticas, a su vez, comenzaron a fortalecer su posición. Muy especialmente la Suprema Corte de Justicia de la Nación que asumió una posición preponderante conforme a la que debe tener si se está dentro de un Estado Constitucional52. Así, el profesor Carpizo explica muy bien cómo han cambiado los factores que servían para explicar el presidencialismo mexicano -veinte años después de que escribió su ya clásica obra- y que han permitido un sometimiento del Presidente de la República al Estado de Derecho53. Pienso que los mismos se podrían resumir en un solo factor: la nueva conformación estatal, que ahora apunta a lo que el neoconstitucionalismo entiende como Estado Constitucional con sus tres principios constitutivos. Ahora la Constitución comienza a ser norma suprema.
El caso venezolano va al revés. Luego de que se derrocó la dictadura del general Pérez Jiménez el 23 de enero de 1958, se inició una transición a la democracia que partió desde el primer momento, con la idea clara de montar un Estado Constitucional, para lo cual la voluntad política que era necesaria quedó formalizada en el llamado “Pacto de Puntofijo” y finalmente materializada con la aprobación del Texto Constitucional de 196154. El sistema presidencial que allí se diseñó adoptó instituciones jurídicas típicas del sistema parlamentario, que permitió amplias facultades al Presidente de la República pero con extensas facultades de control por parte del Congreso Nacional, tal diseño fue denominado por Brewer-Carías, como sistema presidencial con sujeción parlamentaria55. Asimismo, la otrora Corte Suprema de Justicia ejerció las facultades de control jurisdiccional constitucional que garantizaban el principio de supremacía constitucional. De esta forma podemos ver cómo en distintos períodos constitucionales la Corte Suprema de Justicia decidió en contra del Presidente de la República y todo dentro de un clima de total normalidad.
Con la Constitución de 1999 se da un retroceso de la vida política democrática venezolana. Evidentemente, el sistema presidencial que encontramos en la nueva Constitución otorga demasiadas facultades al Presidente de la República, que lo colocan en una posición tutelar dentro del sistema político, que atenta contra los pesos y contrapesos que exige el principio de división de poderes. Pero, el verdadero problema que encontramos aquí, más allá del diseño que realizó el constituyente de 1999 – éste democrático en su origen y en la sanción, pero autoritario en lo que fue su desenvolvimiento- es la aparición del autoritarismo que pretende sustituir a la Constitución como elemento integrador, y colocar en su lugar, una suerte de liderazgo mesiánico que puede hacer ilusoria la idea de Estado de Derecho. Muy bien dice el doctor Asdrúbal Aguiar que la Constitución Bolivariana es, en cuentas resumidas, una extraña suma de autoritarismo regresivo y de nominalismo libertario, en otras palabras, es una síntesis audaz e imaginativa de los paradigmas del Antiguo Régimen con los de la Revolución Francesa56. No obstante, sólo diferimos del profesor Aguiar en considerar “extraña” la suma de factores opuestos que comenta, porque estamos seguros de que este tipo de régimen instaurado en Venezuela poco le importa las libertades que proclama, y sólo se interesa por los poderes que acumula.
En todos estos casos, la definición de cómo debe ser el sistema de Gobierno deben tomar en cuenta muchos factores: jurídicos, políticos, históricos; pero siempre se debe partir que el Estado en el que se va a operar se corresponda con lo que entendemos por Estado Constitucional. Si existe un Poder que puede ejercer facultades fuera de la Constitución al tiempo que no soporta controles por parte de los demás poderes, el problema, más que el sistema de Gobierno, es la propia inexistencia del Estado Constitucional.
En este sentido, el sistema presidencial, según su definición, sus características es perfectamente compatible con los postulados del constitucionalismo. La fuerza del Poder Ejecutivo es común tanto al sistema presidencial como al parlamentario. Su idoneidad para aplicarse en determinado ordenamiento jurídico es ya otro tema, y nos daremos cuentas que allí los factores para optar por uno u otro sí son preponderantemente políticos.

 Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca. Profesor de Derecho constitucional comparado en la Maestría de la UANL.

1 Quizás a riesgo de ser reiterativos, casi siempre que comenzamos un trabajo, partimos de la premisa de que hay que tomar en cuenta los principios constitutivos del Estado Constitucional. La razón es la siguiente: ellos, vistos en su conjunto, significan los elementos distintivos del Estado Constitucional, es decir, los que nos permiten distinguirlo de otras formas estatales o de formas anteriores a la configuración del Estado. De esta manera, volvemos a los tres principios constitutivos que el maestro De Vega ha descrito claramente: a) democrático, b) liberal –garantía de los derechos fundamentales y división de poderes- y c) supremacía constitucional. Consúltese De Vega, Pedro: “Constitución y Democracia” en La Constitución de la Monarquía parlamentaria, A. López Pina (editor), Fondo de Cultura Económica, México, Madrid, Buenos Aires, 1983.

2 Sobre este punto, consúltese el trabajo del jurista italiano La Torre, donde explica las distintas teorías expuestas por diversos autores sobre el Derecho y sus instituciones; La Torre, Massimo: “Derecho y Teoría del Derecho” en Tendencias actuales del Derecho, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pp. 137-138. En especial su explicación sobre las tesis responsivas de Nonet y Selznick, que vuelven a darle su lugar al contenido material del Derecho, pero sin restarle importancia a las garantías formales ofrecidas por las instituciones. Ibidem. p. 138.

3 Acerca de la consideración del Derecho como factor y producto social, véase Caldera, Rafael: Sociología Jurídica, Tomo I, UCAB, Caracas, 1977.

4 Véase Lucas Verdú, Pablo: “Reflexiones en torno y dentro del Concepto de Constitución. La Constitución como Norma y como Integración Política” en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), N° 83, CEC, Madrid, enero-marzo, 1994, pp. 12-13. El maestro Lucas Verdú opina que la politeia aristotélica es prácticamente lo que un sector de la doctrina denomina Constitución material.

5 Véase Hauriou, Maurice: “La Teoría de la Institución y de la Fundación” en Obra Escogida, traducción de Juan Santamaría Pastor y Santiago Muñoz Machado, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976, p. 295.

6 Loewenstein, Karl: “La Constitución en vivo: Teoría y práctica” en El Gobierno: Estudios Comparados, traducción española de Rodrigo Ruza, Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 198.

7 Smend describe, con singular inteligencia, una división de poderes donde el juego político (entendido como sinónimo de relación) se llevaría a cabo por los poderes Ejecutivo y Legislativo, con lo cual utiliza un criterio institucional; mientras que la garantía del Estado de Derecho se llevaría a cabo a través de la legislación y la jurisprudencia, pasando aquí a un criterio eminentemente funcional; y por último, considera a la Administración Pública como la promotora técnica del bienestar del Estado, de manera tal, que combina un criterio orgánico y teleológico, que en resumidas cuentas, termina siendo también institucional. Véase Smend, Rudolf: Constitución y Derecho Constitucional, traducción de José María Beneyto Pérez, CEC, Madrid, 1985, p. 163.

8 Duverger, Maurice: Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 6° edición, Edit. Ariel, Barcelona-Caracas-México, 1980, p. 65.

9 No obstante, vale recordar que los sistemas parlamentarios clásicos de la primera parte del siglo XIX mostraron un fortalecimiento del Parlamento, a diferencia del sistema británico donde se verifica un fortalecimiento cada vez mayor del Primer Ministro y su Gabinete, debido según Biscaretti, a que en el caso inglés se consiguió un contacto más directo con el cuerpo electoral, de manera que se podía disolver las Cámaras que ya no estaban en sintonía con la opinión pública, lo que se compensaba con la dimisión del ministro en caso de que una elección no le hubiera sido favorable. Biscaretti di Ruffa, Paolo:
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