Los planes de integración de ámbito estatal y la cuestión de la participación política de los inmigrantes






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Los planes de integración de ámbito estatal y la cuestión de la participación política de los inmigrantes

Los planes de integración de ámbito estatal y la cuestión de la participación política de los inmigrantes


Grupo de Estudios sobre Ciudadanía, Inmigración y Minorías

(Instituto de Derechos Humanos, Universidad de Valencia)

La división competencial en materia de inmigración responde en España a un esquema en virtud del cual el Estado central “deja entrar” y las administraciones autonómicas y municipales “integran”. El Estado central tiene la competencia exclusiva para delimitar la situación jurídica del extranjero –entrada y salida del territorio, autorizaciones administrativas de estancia, residencia y trabajo e infracciones y sanciones-. No ocurre lo mismo con las políticas sectoriales vinculadas a la integración social, cuyo desarrollo está en gran medida confiado a las Comunidades Autónomas. La prestación de servicios que materializan los derechos sociales (educación, sanidad, servicios sociales, vivienda, cultura) no se vincula al artículo 149.1.2 de la Constitución de 1978, sino a diversos títulos sectoriales materiales de las Comunidades Autónomas, aunque el Estado retiene la competencia para determinar la legislación básica en los ámbitos de la educación, la sanidad y el régimen de seguridad social

Este reparto competencial condiciona las facultades del Estado (léase el legislador estatal y el gobierno central) para regular políticas de integración social de manera unilateral y comprehensiva, aunque esto no significa que el ejecutivo esté privado de iniciativa política en este ámbito. Desde 1994 se han puesto en marcha tres planes gubernamentales de integración de ámbito estatal. Más allá de sus elementos comunes, el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes de 1994, el Programa GRECO 2001-2004 (Programa Global de Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España) y el recientemente aprobado Plan estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 han reflejado en su contenido la evolución de las percepciones sociopolíticas del fenómeno migratorio, así como las prioridades de la agenda en las coyunturas concretas en que los planes han sido aprobados. La participación social y política de los inmigrantes no ha sido una prioridad en los planes de ámbito estatal, si bien el último de los programas citados hay un cambio de planteamiento o como mínimo una redescripción de los presupuestos normativos de la integración que tiene incidencia en el tema objeto de estas páginas.

El Plan para la Integración Social de los Inmigrantes de 1994 aludía episódicamente en sus principios básicos a la participación de los inmigrantes “en la vida económica y social del país de acogida”, aunque los objetivos prioritarios se centraban en la convivencia y la lucha contra la discriminación, el racismo y la xenofobia en los ámbitos socio-laboral y educativo. El Plan fue una iniciativa política que receptaba algunos de los conceptos comunitarios relativos a la integración de los inmigrantes y que allanó el camino para que las administraciones infraestatales impulsaran años más tarde sus propios planes, aunque Cataluña se había anticipado a la Administración General del Estado con su primer plan interdepartamental de integración (1993-2000). La creación del Foro para la integración social de los inmigrantes fue la previsión más destacable del plan en el terreno de la participación social de los inmigrantes. Con el Plan de 1994 nació también el Observatorio Permanente de la Inmigración.

Por su parte, el programa GRECO 2001-2004 (Programa Global de Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España) no se presentó como un plan estatal de integración, sino como un ambicioso instrumento de gestión integral de la inmigración en cuya elaboración participaron siete ministerios bajo la coordinación y el impulso del Ministerio del Interior. Sus cuatro bloques de desarrollo plurianual (diseño global de la política de inmigración, integración, regulación de flujos y protección de refugiados y desplazados) acogían acciones y medidas muy heterogéneas, poco conexas y en algunos casos excesivamente genéricas, más afines en conjunto a la lógica del control que a la de la integración social. El programa GRECO cosechó desde su presentación críticas que apuntaban al deficiente planteamiento de la gestión del fenómeno migratorio propuesto en sus cuatro líneas, a la escasa coordinación con las administraciones autonómicas en el proceso de diseño y aprobación y a la ausencia de financiación específica para su desarrollo. El programa no incluía objetivos medibles, no especificaba recursos humanos y financieros para llevarlo a cabo ni plazos para desarrollar las acciones y alcanzar los objetivos. La poco eficaz y escasamente operativa implementación del programa confirmaría que fue un intento poco exitoso de articular un discurso general sobre la inmigración en un contexto en el que los recursos políticos del gobierno estaban claramente volcados en la recuperación del timón de la extranjería, es decir, en la reforma de la L.O. 4/2000, que se haría efectiva con la aprobación de la L. O. 8/2000.

La participación social de los inmigrantes no aparecía o aparecía de una manera muy tenue en la segunda línea de desarrollo del programa (“Integración de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de España”), que contemplaba diversos campos, entre ellos la “actuación concertada para la ejecución de medidas de integración con Administraciones públicas y organizaciones no gubernamentales”. Las medidas estaban vinculadas a i) la constitución del Consejo Superior de Política de Inmigración; ii) el funcionamiento del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes; iii) la realización de convenios con las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos y iv) El apoyo a organizaciones no gubernamentales.

El programa GRECO estaba aún lejos de concebir la participación cívica y política de las comunidades de inmigrantes como un elemento constitutivo del proceso de integración. A partir del cambio de gobierno de 2004, la administración central imprimió un giro en la orientación política del tratamiento de la integración, traducido en dos medidas iniciales. Por una parte, la creación de la Dirección General de la Integración de los Inmigrantes en 2004, que ubica la cuestión de la incorporación de los inmigrantes a la sociedad de acogida en la esfera de acción de gobierno que le es propia. Por otra, la aprobación de un plan estratégico para coordinar y ejecutar las políticas de integración de la Administración central, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, orientado a potenciar el diálogo entre las distintas administraciones dentro de los límites de la distribución constitucional de competencias en la materia.

La aprobación por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de febrero de 2007 del Plan estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (en adelante PECI) se enmarca en este cambio de planteamiento general sobre la integración y constituye probablemente su manifestación más palpable. El PECI apenas ha comenzado su andadura y no resulta posible evaluar su eficacia como instrumento de guía y dinamización política. Aquí serán objeto de análisis únicamente aquellos contenidos del PECI vinculados a la integración cívica y la participación política de (y con) los inmigrantes, así como el planteamiento general y la novedosa retórica política del documento.

El Enfoque participativo que ha orientado la elaboración y que debe orientar la puesta en práctica del PECI está expuesto en un capítulo independiente, dedicado a glosar el concepto de “gobernanza de las políticas de integración de la población inmigrante” que sintetiza aquel enfoque. La idea-fuerza inicial (o Elemento fundamental) del PECI es que el destinatario del plan es el conjunto de la ciudadanía (autóctona e inmigrada), “porque la integración concierne a todos los miembros de la sociedad”, y que las políticas de integración deben ser abordadas “de manera integral u holística, y con una orientación proactiva”. El PECI asume, pues, la perspectiva bidireccional y multidimensional de la integración definida por la Comisión Europea y por aquellas otras instituciones comunitarias que han participado en la construcción de la categoría de la “ciudadanía cívica”, un marco programático claramente reflejado en las seis Premisas a partir de las cuales se ha elaborado el documento.

Estos planteamientos son novedosos, aunque el segundo de los tres Principios políticos que fundamentan el PECI es quizás el elemento que marca la inflexión más acusada en el modo en que la administración central ha pensado y percibido a las comunidades de inmigrantes desde que España es un país receptor de inmigración. Junto a los principios de igualdad y no discriminación (i) y de interculturalidad (iii), el PECI incorpora el principio de ciudadanía (ii), que, de acuerdo con el texto, “implica el reconocimiento de la plena participación cívica, social, económica, cultural y política de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes”. Tras reiterar el nexo entre el principio de ciudadanía y el avance “en el reconocimiento de plenos derechos de participación cívica, económica, social, cultural y política a la población inmigrada”, el PECI remarca que “este reconocimiento de plenos derechos [de participación] no garantiza por sí solo el éxito de la integración, de ese proceso bidireccional de adaptación mutua, pero es una condición necesaria para que la integración pueda producirse” (cursiva mía). La caracterización del principio de ciudadanía se cierra con la declaración de que “sólo si los cauces de participación en los asuntos públicos y en la conformación de la sociedad abiertos, en plano de igualdad, a todos los ciudadanos y ciudadanas, podrá generarse en la población inmigrada un sentimiento de pertenencia a su nueva sociedad”

El PECI contempla diez Objetivos generales (entre los cuales figura la garantía del pleno ejercicio de los derechos de los inmigrantes, incluidos los políticos), y se estructura en doce Áreas de intervención, organizadas en un esquema tipo que recoge, por este orden, el diagnóstico, los objetivos, los programas, las medidas y las líneas de evaluación asociados a cada una de ellas. El “principio de ciudadanía” se concreta en el desarrollo la mayoría de estas áreas –el propio enfoque participativo que debe informar la implementación del PECI es una concreción del principio-, pero la principal innovación al respecto es que el PECI establece un área de intervención específica dedicada a la participación (Área 8.10).

El área arranca exponiendo el aparato conceptual que han ido fijando las instituciones comunitarias sobre la participación de los nacionales de terceros países –sin hacerse eco de la revisión a la baja que ha tenido lugar durante la transición del mandato de Tampere al programa de la Haya-, y presenta un diagnóstico acertado de la situación en España, subrayando que las dimensiones de la participación no abarcan sólo la acción de las comunidades de inmigrantes en el primer y el segundo circuito de la política, sino también su presencia en el espacio público, en los medios y en la vida cotidiana. Los tres objetivos específicos del área (y los programas y medidas vinculados a los mismos) están bien estructurados temáticamente, especialmente el Objetivo 1: Consolidar el movimiento asociativo inmigrante y su interacción con el tejido asociativo general, que ofrece en sus cuatro programas un recorrido exhaustivo por todos aquellos aspectos del que hasta hoy ha sido el principal cauce de intervención de los inmigrantes en la vida pública que pueden ser potenciados y mejorados. El Objetivo 2: Aumentar el nivel de participación de los inmigrantes en las asociaciones de carácter general, pretende incentivar y fomentar la incorporación de los inmigrantes a las asociaciones y organizaciones generalistas que integran la sociedad civil –organizaciones sindicales, empresariales y profesionales y políticas, así como vecinales, escolares, deportivas y de ocio- partiendo de la premisa de que son las propias organizaciones autóctonas las que deben adoptar, con el apoyo de la Administración, iniciativas que faciliten la incorporación de la población inmigrada y proporcionen la información necesaria sobre su objeto, su funcionamiento, sus estructuras internas y los canales de participación existentes.

Por último, el Objetivo 3: Ampliar y mejorar los cauces de participación política de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes, acoge en primer lugar programas y medidas relativos a la “profundización de los cauces de interlocución con las Administraciones Públicas” y al “fomento de la participación en el espacio público de ámbito local”. La distribución de los programas en este objetivo resulta en alguna medida discutible. No porque la participación de las comunidades de inmigrantes en los dispositivos de participación a los que aluden aquellos programas (por ejemplo, el Foro para la integración social en el ámbito estatal o los consejos consultivos y otros mecanismos de ámbito municipal) no sea “política”, sino porque los programas citados desplazan a un lugar secundario la cuestión de los derechos propiamente políticos de los extranjeros no comunitarios. Leyendo el tenor literal del Objetivo 3, cabría esperar un desarrollo más amplio o más ambicioso de la participación de los inmigrantes en el subsistema electoral, cuestión que queda relegada a un último y único programa dedicado a la celebración de convenios bilaterales sobre el derecho de sufragio en el ámbito local (“Impulso a la celebración de Convenios bilaterales que incluyan el derecho de sufragio en el ámbito municipal”). El PECI se ciñe en este punto a las restricciones constitucionales vigentes y sigue la línea marcada por la Proposición no de Ley de julio de 2006 –explorar las posibilidades de la reciprocidad, potenciando la firma de convenios bilaterales y el desarrollo legislativo de los mismos sin entrar a discutir la posibilidad/ necesidad de la reforma constitucional-, si bien, a diferencia de aquella proposición, no incluye entre las medidas vinculadas al último programa la firma y ratificación del Convención sobre la participación de los extranjeros en la vida pública local de 1992, que sí es mencionado en la presentación del área. Un plan de acción gubernamental no puede ir más allá de la legislación vigente. El texto del PECI deja claro que, en el caso de elecciones municipales, la vía para la plena participación política es –o debe ser- la firma de convenios bilaterales en el marco del criterio constitucional de reciprocidad, y que, en el caso de los comicios autonómicos y generales, el foco de atención debe desplazarse a las posibilidades de acceso a la nacionalidad española.

Aunque algunas de las medidas específicas que propone el PECI en relación a la participación política de las comunidades de inmigrantes pueden ser valoradas críticamente por su limitado alcance, el planteamiento de fondo del Plan Estratégico de Ciudadanía e Inmigración merece un juicio global positivo. El texto del PECI, que tiene en el ámbito autonómico un antecedente inmediato en el Pla de ciutadania i immigració 2005-2008 de Cataluña, expresa el reconocimiento explícito por parte de la administración que gestiona la entrada y la permanencia de los extranjeros en España de que la inclusión en la ciudadanía y la participación cívica y política de los inmigrantes son elementos mediales básicos del proceso bidireccional de ajuste mutuo y negociado entre la población migrante y la sociedad receptora, en cuya ausencia no cabe hablar propiamente de “integración”.

Más allá de las innovaciones léxicas que incorpora el documento –que el Plan llame a las y los inmigrantes “ciudadanas y ciudadanos” no es anecdótico, aunque más no sea en el plano simbólico-, lo más destacable es que al plantear en estos términos del proceso de integración de (y con) los inmigrantes el PECI da un paso importante que la Administración central no había dado o que había dado sólo tímidamente: tematizar abiertamente la inmigración como “res política”, es decir, tomar en serio la idea de que la inmigración es un fenómeno complejo e integral que no puede ser reducido a la dimensión económica y que impone también una redefinición de los criterios de pertenencia a la comunidad política vigentes todavía en las democracias occidentales. Sería quizás un exceso hermenéutico afirmar que el PECI está admitiendo también las limitaciones de la concepción instrumental de la gestión de los flujos migratorios que ha informado la política de inmigración española en las últimas dos décadas. En todo caso, el cambio de planteamiento en la perspectiva de la integración supone un avance en el proceso de aprendizaje institucional, y es preciso reconocer el rol que en este cambio ha jugado la acción cívica y política de las comunidades de inmigrantes.

 Con pequeñas modificaciones, este texto ha sido extractado del Informe “Los derechos de participación como elemento de integración de los inmigrantes”, elaborado por el Grupo de Estudios sobre Ciudadanía, Inmigración y Minorías (Instituto de Derechos Humanos, Universidad de Valencia) bajo la dirección de Javier De Lucas (investigador principal). El informe es resultado del desarrollo entre los años 2004 y 2007 del Proyecto de Investigación del mismo título, financiado por la Fundación BBVA (II Convocatoria de Ayudas a la Investigación en Economía, Demografía, Estudios de Población y Estudios Europeos).


Grupo de Estudios sobre Ciudadanía, Inmigración y Minorías

(Instituto de Derechos Humanos, Universidad de Valencia)

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