Informe tendencias de la nueva






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títuloInforme tendencias de la nueva
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tipoInforme
ley.exam-10.com > Derecho > Informe
Red Europea de Lucha contra la Pobreza

y la Exclusión Social en el Estado Español (EAPN ES)
INFORME

TENDENCIAS DE LA NUEVA

LEGISLACIÓN DE

SERVICIOS SOCIALES
Antoni Vilà
Madrid, enero de 2009

El Seminario de Intervención y Políticas Sociales (SIPOSO) agradece a la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en el Estado Español (EAPN ES) su autorización para publicar el texto que sigue, el cual forma parte del Informe identificado en la cabecera, y cuyo autor es asesor y colaborador del SIPOSO.

CONSIDERACIONES FINALES
Para cerrar este análisis de la normativa se presenta una síntesis de los resultados más significativos obtenidos a partir la lectura sistemática de la legislación de servicios sociales en el periodo 2006-2008 y del análisis efectuado, con el fin de resaltar los cambios y señalar las principales tendencias que se han identificado.
Estos resultados se exponen de forma transversal dividida en los dos grandes bloques en que convergen las nuevas tendencias, el primero centrado en los aspectos substantivos, relativo a los derechos, y el segundo a los organizativos, referentes al sistema.
LOS DERECHOS
1. El derecho de acceso a los servicios sociales
1.2. Titulares de los derechos
Como criterio básico podemos afirmar que las personas residentes de nacionalidad española o de alguno de los países de UE y los demás extranjeros residentes son titulares del derecho a los servicios sociales. En este caso marca los mínimos Ley Orgánica 4/200 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, que debe interpretarse en lo que se refiere a derechos fundamentales de acuerdo con la Declaración Universal de Derechos Humanos. Esta ley establece que cualquiera que sea la situación administrativa cualquier persona tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas. Por otra parte, debemos tener en cuenta que los menores extranjeros, de acuerdo con la Convención sobre los derechos de la infancia, gozan de los mismos derechos que los niños españoles
Los EA recogen los derechos en los términos señalados, regulando especialmente la condición política de ciudadano de la comunidad autónoma. Sin embargo, consideramos significativo señalar que algunos de dichos textos señalan como titulares de algunos derechos sociales genéricamente a las personas sin más, en cuyo caso interpretamos que se refiere a todos los seres humanos, y de esta forma amplia considerablemente el número de posibles destinatarios de los servicios sociales. Pero como no todos los EA regulan este aspecto de la misma forma deberá analizarse cada caso concreto.
La LAPAD se dirige a todos los ciudadanos españoles en cualquier parte del territorio español que cumplan los requisitos exigidos y a los extranjeros en los términos establecidos en la citada Ley orgánica de derechos y libertades de los extranjeros, previendo, asimismo, la posibilidad de medidas protectoras para los españoles en situación de dependencia que residan en el extranjero.
Todas las leyes de servicios sociales estudiadas para acceder a las prestaciones diferencian según se trate de personas empadronadas y/o residentes de nacionalidad española, de los países de la UE o de terceros países, excepto la ley vasca que se refiere a personas.
1.3. Derecho subjetivo
Todas las normas analizadas sin excepción se refieren directa o indirectamente al derecho sujetivo, pero como hemos visto no concretan todos sus elementos, sino que difieren su perfeccionamiento a normas reglamentarias.
Los nuevos EA examinados al determinar los derechos y deberes de los ciudadanos y los principios rectores, se refieren, directa o indirectamente, a los servicios sociales y también a otros aspectos de interés para nuestro trabajo: al tercer sector y las situaciones de pobreza, de exclusión social o marginación, reconociendo a las persones que se hallen en esta situación el derecho a una renta mínima de inserción o de ciudadanía. Recordemos que los derechos que establecen estas normas autonómicas son directamente aplicables y son actuables ante la jurisdicción en caso de no ser reconocidos, por tanto, consideramos que se trata de derechos subjetivos de los ciudadanos. En cambio, los principios, si bien deben enmarcar las políticas públicas, sólo son exigibles según las leyes que los desarrollen.
Por su parte, la LAPAD establece explícitamente un derecho subjetivo de ciudadanía al nivel mínimo, regulando y asegurando directamente algunos de sus elementos y otros se han concretado por vía reglamentaria. La naturaleza de derecho, subjetivo o no, de los otros dos niveles –acordado y adicional- dependerá de los convenios AGE-CCAA y de la norma autonómica de creación, respectivamente.
Las leyes de servicios sociales analizadas se refieren al derecho subjetivo de acceso a determinadas prestaciones (prestaciones garantizadas o esenciales) o a todas en la ley vasca. La concreción de los requisitos y del contenido del derecho se efectúa en los catálogos/carteras de servicios sociales, que las leyes tratan de forma muy desigual, y dejando aspectos importantes a la vía reglamentaria.
1.3. Garantías
Uno de los requisitos básicos de los derechos subjetivos es la facultad del titular para ejercer las acciones administrativas y jurisdiccionales en defensa de su derecho.

Los EA establecen distintos tipos de garantías para asegurar la efectividad de los derechos, para los cuales señala el carácter vinculante para todos los poderes públicos y algunos textos explicitan el derecho a la tutela jurisdiccional. En cambio, los principios, como se ha señalado, sólo podrán ser invocados ante los tribunales a tenor de lo que establezcan las leyes de desarrollo. Finalmente, todos los EA refuerzan las garantías con las figuras autonómicas del ombudsman.
La LAPAD reconoce el derecho de los afectados para iniciar las acciones administrativas y jurisdiccionales en defensa del derecho que reconoce especificando que en supuestos de menores o personas incapacitadas judicialmente, estarán legitimados para actuar en su nombre quienes ejerzan la patria potestad u ostenten la representación legal.

También las leyes de servicios sociales establecen el carácter exigible como derecho sujetivo de algunas o de todas las prestaciones que regulan y, por tanto, se pueden ejercer, como expresamente refieren algunas de las normas, las acciones administrativas y jurisdiccionales.
2. Los derechos y deberes de los usuarios y destinatarios de los servicios sociales
2.1. Derechos
Ha sido muy notable la progresiva incorporación de los derechos de los usuarios de servicios sociales en las leyes y las más recientes que comentamos vienen a consolidar esta línea. En algunos casos, los propios EA examinados establecen derechos a los usuarios de los servicios sociales, como por ejemplo al acceso en condiciones de igualdad a la red, a recibir una atención adecuada en las situaciones de dependencia o a una atención integral para la promoción de la autonomía y a acceder a servicios de calidad.
La LAPAD incorpora una lista importante de derechos, algunos de carácter general, en la línea de las establecidas por las normas autonómicas, y otros de específicos relacionados con las situaciones de dependencia. En términos generales esta ley incorpora derechos dirigidos a reconocer la autonomía y la consiguiente capacidad de decisión de las personas en situación de dependencia, como por ejemplo la exigencia de una previa y expresa autorización para que se apliquen proyectos docentes o de investigación, para decidir sobre la tutela de su persona y bienes o el reconocimiento de la libertad de ingreso en un centro residencial o de la capacidad de elección de servicios y prestaciones entre las alternativas propuestas en la confección del PIA. Las nuevas leyes de servicios sociales amplían considerablemente y concretan dichos derechos, distinguiendo en algunos casos entre los que corresponden a los destinatarios de los servicios sociales y lo que tienen como usuarios de los servicios, especialmente residenciales.
En conjunto podemos señalar que estas normas recogen con gran generosidad y variedad estos derechos en la línea de las legislaciones más garantistas, lo que supone un avance en relación con la situación anterior. Sin embargo, no debemos olvidar que su implantación y efectividad exige, en muchos casos, la adopción de cambios organizativos substanciales y el incremento de recursos humanos y materiales importantes, como se desprende de la revisión de algunos de los derechos: a un plan de atención individual o familiar; a participar en la toma de decisiones o la elección de servicios y prestaciones entre las que se le presenten; a la información suficiente, veraz, comprensible; a disponer de ayudas para comprender la información cuando tenga dificultades con el idioma o debido a alguna discapacidad; a unos servicios de calidad, continuados y cuando sea necesario de urgencia; a la asignación de un profesional de referencia; a la tarjeta social o a expediente único.
También resultan de interés los derechos que se reconocen a los usuarios de los servicios, aunque en algún caso puedan resultar excesivamente detallistas y más propio del reglamento interno. Podemos señalar a modo de ejemplo: conocer los informes periódicos de evaluación del centro; a la intimidad y privacidad, a personalizar el entorno, a compartir alojamiento con personas que mantengan una relación de afectividad o a obtener facilidades para la declaración de voluntades anticipadas.
Por otra parte, tanto la LAPAD como las leyes de servicios sociales, priorizan la calidad, la formación de los profesionales y la investigación que, sin duda, son elementos integrantes de los derechos de los usuarios de los servicios y repercuten en la mejora de las prestaciones y, en definitiva, en la calidad de vida de los usuarios.
2.2. Deberes
Frente a los derechos siempre se hallan los deberes, ellos conforman una parte importante de la ciudadanía. Ya hemos comentado que algunos EA, a pesar de referirse a derechos y deberes, no establecen explícitamente estos últimos. Los EA que los regulan se refieren a la contribución al gasto público, a colaborar en situaciones de emergencia, al uso responsable y solidario de las prestaciones y servicios, a contribuir y participar en la educación de los hijos y otros relacionados con la participación, el medio ambiente y el patrimonio cultural.
La relación de deberes que establece la LAPAD es escasa y relacionada con aspectos generales o burocráticos, como suministrar información y datos; respeto a la convivencia y a los profesionales, participación en el proceso de mejora, conservar instalaciones o efectuar el pago de los servicios. En cambio, las leyes de servicios sociales estudiadas amplían considerablemente la relación de las obligaciones más allá de los deberes genéricos tradicionales, introduce algunos nuevos relativos al cumplimiento de los acuerdos, a comparecer ante la administración, a atender las indicaciones del personal, a mantener una actitud colaborativa y a participar activamente en el proceso de mejora, autonomía e inserción.
2.3. Infracciones y sanciones
La LAPAD y las leyes de servicios sociales examinadas regulan un conjunto de dispositivos dirigidos a detectar cualquier situación que vulnere los derechos de los usuarios o de los profesionales y otras acciones u omisiones contrarias a la legislación de servicios sociales; para ello, dichas normas regulan el control y la inspección y establecen un régimen de infracciones y sanciones.
Debemos señalar que dichos instrumentos a pesar de tener una estructura parecida en las normas examinadas sus contenidos son distintos y pueden generar algunos conflictos si no se unifican. Recordemos por ejemplo que la LAPAD establece condiciones básicas que afectan a las normas autonómicas en la materia y podríamos encontrarnos en la misma Comunidad Autónoma con conductas tipificadas de diversa forma y/o con sanciones distintas, según se tratara de servicios sociales para personas en situación de dependencia o para otros colectivos.
3. Los derechos de las personas en situaciones de pobreza y exclusión
Todas las leyes examinadas se refieren explícitamente a las situaciones o riesgo de pobreza, marginación y exclusión, con la excepción de la LAPAD que se dirige a un colectivo muy concreto. Parece muy importante que los EA dediquen gran atención a estas cuestiones; ya hemos visto como al tratar de los derechos y principios todos se referían a las personas que se hallan en condición de pobreza y/o en riesgo y situación de marginación y exclusión y también hemos remarcado la importancia del reconocimiento del derecho a acceder a algún tipo de renta de inserción, básica, de subsistencia o de ciudadanía. Las denominaciones son indicativas de los distintos enfoques y de las diversas intensidades protectoras. Los textos estatutarios estudiados también se refieren al derecho a la vivienda, previendo ayudas para los colectivos con menores recursos, al derecho al trabajo y, en general todas estas normas se refieren al tratar los principios rectores a los colectivos más vulnerables, como los jóvenes, las mujeres, las personas con discapacidad, los mayores y los inmigrantes.
4. La financiación como garantía de los derechos
La financiación de los servicios y prestaciones es imprescindible para la efectividad de los derechos reconocidos. Sin entrar en el complejo tema de la financiación autonómica, actualmente en periodo de revisión -tras la que los servicios sociales parece que formaran parte de los servicios esenciales o básicos, junto a sanidad y educación-, señalaremos que las diferencias muy significativas entre las CCAA de régimen foral y las de régimen común determinan los recursos disponibles y pueden condicionar la organización de los servicios sociales.
La LAPAD asegura la financiación del nivel mínimo garantizado asumiendo íntegramente dicho coste la AGE y exige a las CCAA una aportación anual igual a la de la AGE para el nivel mínimo y el acordado.
Las leyes de servicios sociales que comentamos aseguran la financiación de los derechos subjetivos mediante la consideración de dichas partidas presupuestarias como ampliables, aunque esta consideración era necesaria, debemos tener en cuenta que por si sola no solventa el incremento de los costes económicos que supondrán los derechos reconocidos en los catálogos/carteras de servicios. Es necesario calcular los costes de los nuevos derechos y garantizar los ingresos suficientes para su satisfacción.
EL SISTEMA
1. Los principios rectores
Todas las leyes analizadas se refieren a principios que inciden en la organización del sistema de servicios sociales, además de otros de carácter substantivo a los que ya nos hemos referido. Los mismos EA establecen principios que determinan algunos aspectos organizativos de los servicios (garantizar la calidad de los servicios, promover políticas preventivas y comunitarias, asegurar la autonomía personal de las personas en situación de dependencia, etc.) o condicionan la organización territorial (descentralización y desconcentración, subsidiariedad, proximidad, autonomía local, coordinación, suficiencia financiera o diferenciación).
Los principios que establece la LAPAD igualmente afectan a la organización, por ejemplo al señalar el carácter público de las prestaciones, la universalidad e igualdad en el acceso, la transversalidad de la políticas, la personalización de la atención, la permanencia en el entorno, la calidad, la sostenibilidad, la colaboración de los servicios sociales y sanitarios, la participación de la iniciativa privada y del tercer sector en los servicios y prestaciones, la cooperación interadministrativa, la integración de las prestaciones en la redes de servicios sociales autonómicos o la prioridad a favor de la gran dependencia.
También las leyes de servicios sociales marcan principios para la organización de forma parecida a la LAPAD, aunque queremos destacar uno de ellos que figura como eje del sistema. Nos referimos a la responsabilidad pública del sistema, principio que se concreta básicamente en las competencias de los gobiernos autonómicos en el diseño de las políticas, la planificación y coordinación general y la ordenación, pero que al tratar de la provisión de servicios adquieren matices muy diversos en las distintas leyes, que oscilan desde las normas más abiertas a la entrada de la iniciativa privada, especialmente de la sin afán de lucro, hasta las que establecen una prevalencia pública y reservan a la gestión pública directa de determinadas prestaciones y servicios estratégicos o de carácter básico.
2. Las prestaciones. Los catálogos y carteras de servicios sociales
La LAPAD establece tres niveles de protección (mínimo garantizado, acordado y adicional) a través de un conjunto de servicios y prestaciones económicas, priorizando los primeros, que reúne en el Catálogo de servicios y dejando las prestaciones económicas en un segundo lugar. También establece ayudas económicas para ayuda personal y promoción de la autonomía, pero supeditadas a las disponibilidades presupuestarias. El Catálogo sigue básicamente la tipología de servicios que venían prestando los servicios sociales autonómicos, con la excepción de los centros de noche, y en las prestaciones económicas para el acceso a servicios sobresale por su novedad la de asistencia personal. En general prima el soporte a la dependencia sobre la promoción a la autonomía.
Las leyes de servicios sociales utilizan distintos criterios para clasificar las prestaciones técnicas o servicios, las de carácter económico y las relacionadas con las tecnologías, ya que en algunos casos se atiende a la obligatoriedad, en otros al tipo de equipamiento o a los niveles donde se producen, generando un panorama dispar. Tampoco hay uniformidad en la terminología ni en el contenido de los catálogos y/o carteras, pues si bien las tres primeras leyes optaron por las carteras de servicios sociales con un contenido muy amplio, luego se introduce la denominación de catálogos y la última ley estudiada diferencia entre ambos términos; esta diferencia se mantiene en los proyectos en trámite.
Estos instrumentos, que afectan al contenido de los derechos y a la organización, se tratan en las leyes de forma desigual, pero en todos los casos precisan de concreciones, más o menos amplias, por la vía reglamentaria. Algunas CCAA ya han aprobado las normas de desarrollo y en general las carteras reguladas presentan, además de algunas confusiones terminológicas, un perfil muy rígido y reglamentarista que puede dificultar la aplicación de la autonomía personal y la personalización de los servicios.
3. Organización
3.1. El sistema y la red
Algunos de los EA se refieren al tratar de los derechos y principios relacionados con los servicios sociales, al sistema público o de responsabilidad pública e incluso aluden a su carácter mixto (titularidad pública y concertada).
La LAPAD para garantizar el ejercicio del derecho subjetivo crea el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) con la colaboración y participación de las Administraciones públicas implicadas, con el fin de garantizar las condiciones básicas y el contenido común, optimizar los recursos públicos y privados y contribuir a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos. Este Sistema se configura como una red de utilización pública que integra centros y servicios públicos y privados, que se integraran en las redes autonómicas de servicios sociales.
Del mismo modo las leyes autonómicas de servicios sociales sustentan sus actuaciones en sistemas de servicios sociales públicos o de responsabilidad pública, de carácter mixto (público-privado), que actúan en forma de red. Las nuevas leyes mantienen la estructura en dos niveles, si bien se aprecian transformaciones en el esquema tradicional de un primer nivel polivalente y un segundo para atender necesidades específicas y se van introduciendo otros criterios como la intensidad de la prestación u otros que amplían el primer nivel y establecen nuevas modalidades. La mayoría de estas normas incluyen las prestaciones y servicios de la LAPAD en las redes autonómicas, aunque en algunos casos prevén la creación de organismos, agencias o instancias específicas que pueden poner en riesgo dicha integración.
3.2. Estructura territorial
Todos los EA establecen la ordenación territorial y fijan los ejes de la distribución competencial. Asimismo, intentan hacer frente al minifundismo y, para ello, establecen o posibilitan la creación de áreas territoriales idóneas para la prestación de servicios, en cuyo planeamiento toman fuerza las comarcas como territorio intermedio. Por su parte, las leyes de servicios sociales estudiadas se organizan territorialmente en función según sean uniprovinciales o no y de las características del territorio y la población. En general se establecen unas áreas para la prestación del nivel primario y otras demarcaciones para los especializados; en general, estas normas tienen en cuenta la realidad de los pequeños y de los grandes municipios, así como de las zonas rurales y las que presentan necesidades especiales.
3.3. Distribución competencial
Las CCAA asumieron competencias exclusivas en servicios sociales, excepto los correspondientes a la Seguridad Social que es compartida. Los nuevos estatutos reiteran estas competencias y además concretan que la competencia exclusiva supone el ejercicio íntegro de la potestad legislativa, reglamentaria y de la función ejecutiva y señala explícitamente algunas de las funciones mínimas que incluye su ejercicio. Sin embargo, las condiciones básicas que impone la LAPAD -debido al título competencial elegido-, especialmente las funciones que atribuye al Consejo Territorial, reducen considerablemente las citadas competencias autonómicas.
Las nuevas leyes autonómicas de servicios sociales regulan la distribución interna de dichas competencias, que es más sencilla en las uniprovinciales que en las compuestas por más de una provincia. A los gobiernos autonómicos se les reservan las competencias relativas a la determinación de las políticas, la planificación y coordinación general, las concernientes a la ordenación y en algunas de gestión directa, como se ha comentado anteriormente y a los gobiernos locales las funciones correspondientes al nivel primario, con la obligatoriedad de prestación a partir de los veinte mil habitantes. En muchos casos, perecen excesivos los niveles competenciales y en general muy imprecisas las responsabilidades públicas, espacialmente las concernientes al segundo nivel. En este caso debe recordarse el peculiar régimen competencial vasco y las importantes competencias a las diputaciones forales.
3.4. Cooperación y coordinación interadministrativa
Se aprecia la progresiva legislación proclive a formas más cooperativas entre las administraciones públicas responsables de los sistemas de servicios sociales. Ya nos hemos referido al SAAD, que tienen como órgano directivo el Consejo Territorial (CT) integrado por representantes de los ministerios implicados, de las CCAA y de los gobiernos locales con importantes atribuciones en la cooperación y articulación del sistema. De igual forma, todas las nuevas leyes de servicios sociales crean órganos de colaboración y coordinación interadministrativa que, en algunos casos, rebasan el ámbito de los servicios sociales para extender su acción a los otros sistemas del bienestar.
Es necesario hacer alusión a la coordinación de los servicios sociales y los sanitarios, al que ya nos hemos referido al tratar de los aspectos organizativos de la LAPAD. A pesar de la importancia de dicha coordinación en el ámbito de la promoción de la autonomía y la atención a la dependencia ya vimos que no presenta ninguna forma operativa, sino que remite básicamente al nivel autonómico. Las leyes de servicios sociales tampoco avanzan mucho más, con la excepción de la norma vasca que dedica un largo artículo a regular la cooperación y coordinación sociosanitaria.
4. Planificación
La LAPAD señala como competencia de las CCAA la función de planificar, coordinar y dirigir en su territorio los servicios, establece como función del CT acordar planes, proyectos y programas conjuntos. Por su parte, las leyes de servicios sociales establecen como instrumento básico los planes estratégicos, de los que se derivan planes sectoriales, territoriales y transversales. Las Corporaciones locales deben intervenir en la elaboración de los citados planes estratégicos autonómicos –junto con los agentes y entidades sociales- y al mismo tiempo pueden derivar de ellos planes locales.
5. Calidad
Los EA señalan como uno de los derechos de los ciudadanos el acceso a unos servicios de calidad y las demás leyes analizadas dedican una parte importante de sus textos a regular los planes, estándares de los servicios y la forma en que deben aplicarse. La LAPAD trata de los criterios y de los indicadores de calidad y establece que la fijación de los criterios comunes de los planes de calidad y de acreditación de centros corresponde al CT. Todas las nuevas leyes de servicios sociales regulan, asimismo, con detalle el tema de la calidad, determinando el contenido y las líneas generales de los planes de calidad y estableciendo la obligatoriedad y las formas de evaluación; algunas de la leyes incluyen –también la LAPAD se refería a la calidad en el empleo-, las condiciones laborales y sociales de los trabajadores como elementos clave para conseguir la calidad.
6. Participación
La CE señala como uno de los derechos políticos fundamentales la participación y los EA también se refieren a ella, tanto en su forma individual como colectiva, en los distintos ámbitos de la vida. Los mencionados textos se refieren a la promoción de la participación, que deviene obligatoria, por imposición constitucional, al tratase de ámbitos relacionados con el bienestar social.
Por ello, tanto la LAPAD como las leyes de servicios sociales estudiadas establecen cauces de participación, básicamente a través de consejos de carácter representativo. La LAPAD establece un comité consultivo con los agentes sociales y otorga estatus consultivo a los consejos estatales de personas mayores, personas con discapacidad y al de ONGs de acción social. Las nuevas leyes mantienen los consejos representativos en los distintos niveles (autonómico, local y de centro) y, en general, amplían la representación y las funciones, y algunas normas abren, además, la puerta al concepto de administración relacional, que integra la ciudadanía a sus deliberaciones y los implica en la toma de decisiones, la gestión, el seguimiento y la evaluación.
7. El sector privado. El tercer sector
Consideramos que el derecho constitucional de libertad de empresa permite a las entidades privadas la prestación de servicios y actividades de servicios sociales, siempre que cumplan con los requisitos establecidos y dispongan de las autorizaciones preceptivas. Para la integración en las redes autonómicas públicas o de responsabilidad pública se les exige además disponer de la correspondiente acreditación y de la concertación de los servicios. Todas las normas distinguen entre las entidades con y sin ánimo de lucro, denominándolas de iniciativa mercantil y de iniciativa social, respectivamente. En la mayoría de casos se establecen ciertas prioridades a las de iniciativa social.
En el preámbulo de la LAPAD y en alguna de las leyes de servicios sociales se reconoce la participación de las entidades del tercer sector en la acción social, estableciendo que se tendrá en cuenta de manera especial a estas entidades en su incorporación a la red de servicios sociales.
Las leyes de servicios sociales, asimismo, reconocen el derecho de las entidades privadas a actuar en el ámbito de los servicios sociales, cumpliendo las normas de autorización y registro, así como las de calidad. Prevén, igualmente, la posibilidad de que puedan ser perceptoras de subvenciones y suscribir convenios de colaboración y conciertos de integración a las redes públicas.

8. Financiación
Ya nos hemos referido a la financiación como garantía de los derechos y a la negociación de un nuevo sistema, del que dependerán en buena medida los recursos autonómicos para servicios sociales. Ahora nos referimos básicamente a la financiación en el contexto interno de los servicios sociales.
Los costes de la LAPAD se financian con cargo a la AGE, que asume íntegramente el coste derivado del nivel mínimo garantizado, las CCAA que asumen los costes derivados del nivel acordado mediante convenio con la AGE y del nivel adicional establecido voluntariamente, con una aportación mínima anual igual a la aportación de la AGE para el nivel mínimo y el acordado. Además cuenta con las aportaciones de las Corporaciones locales que correspondan, según la normativa estatal y autonómica, y de la participación de los usuarios, según el tipo y coste de los servicios y de su capacidad económica personal.
Las leyes de servicios sociales se refieren como posibles fuentes de financiación a las procedentes de los presupuestos públicos estatales, autonómicos y locales, de las aportaciones de los usuarios y de las entidades privadas, que en algunos casos se amplían con las procedentes de las herencias intestadas, de las obras sociales de las cajas de ahorros o de porcentajes sobre los presupuestos de las obras publicas financiadas por las CCAA. Estas normas regulan los precios públicos y sus componentes y detallan los servicios gratuitos y las aportaciones –y reconocimientos de deuda u otras formulas alternativas- de los usuarios, aunque en muchos casos la concreción queda en manos del catálogo/cartera de servicios.
Finalmente, debe resaltarse que en general todas las nuevas leyes analizadas, al tratar de la financiación, se refieren a los usuarios o a los beneficiarios y, por tanto, quedan excluidos los familiares obligados, tanto para el cálculo de los ingresos del solicitante como para contribuir la pago de los servicios.
9. A modo de epílogo
Como conclusiones finales de este breve repaso normativo queremos dejar constancia de unas primeras impresiones generales.
La primera constatación es que se trata de un proceso desigual y abierto, ya que no todas las CCAA han reformado sus EA ni han aprobado nuevas leyes de servicios sociales. Además no todas las nuevas normas van en la misma dirección ni diseñan los mismos modelos, como por otra parte es normal en un territorio tan diverso y un sistema descentralizado como el español. Consideramos que la cuestión estriba en si esta diversidad realmente posibilita la atención personalizada y la adecuación de los servicios y prestaciones a las necesidades reales de los ciudadanos de la comunidad y facilita su implicación en la resolución de sus necesidades, sin producir diferencias importantes no justificables. Muchas veces se asimila diversidad con desigualdad y uniformidad con igualdad o la descentralización con la desigualdad y la centralización con la igualdad, cuando todos sabemos que muchas situaciones deben tratarse de forma diversa para conseguir precisamente la igualdad o que el centralismo no garantiza tampoco la igualdad. Este tema es importante, se trata de un principio constitucional, y, por ello, deberíamos ser capaces de estudiarlo en profundidad y llegar a consensos técnicos y acuerdos políticos sobre los parámetros mínimos que lo garantizaran.
En segundo lugar, pensamos que se confirma la hipótesis de partida y que podemos afirmar que nos hallamos ante cambios legislativos significativos, tanto desde el punto de vista substantivo de los derechos como organizativo que afectan a los elementos básicos del sistema. Estos cambios generan nuevas tendencias, que deberán confirmarse en el futuro, ya que, como hemos visto, las leyes analizadas dejan pendientes aspectos clave que deberán corroborar las normas de desarrollo y los presupuestos. Es decir, ya disponemos del reconocimiento al derecho subjetivo de acceso a los servicios sociales y de declaraciones amplias de los derechos y deberes de los destinatarios y usuarios de servicios sociales, por otra parte, los sistemas de servicios sociales se han fortalecido y se han establecimiento los catálogos/carteras de servicios y prestaciones, con mayor o menor concreción y vigor, pero ahora hace falta trasladarlo a la practica, determinar el alcance y destinar los presupuestos necesarios, en definitiva, hacerlos realidad y, para ello, deben superarse todavía diversos obstáculos técnicos, organizativos y financieros importantes.
Por último, debemos tener en cuenta que las leyes analizadas se han gestado en una época de bonanza económica y que deben desarrollarse cuando estamos inmersos en una grave crisis. Ya nos hemos referido a los peligros que entraña dejar aspectos esenciales a la vía reglamentaria, ya que en estos momentos, si disminuyen los presupuestos se pueden debilitar considerablemente los derechos establecidos. Sin embargo, consideramos que los servicios sociales en situaciones de crisis pueden contribuir, mediante sus prestaciones técnicas y económicas, a mitigar las necesidades que se están generando, a reducir la pobreza y las situaciones o riesgo de marginación y exclusión y a mantener la cohesión social, y, al mismo tiempo, el incremento de los servicios y prestaciones que prevén las nuevas normas puede generar empleo y contribuir a mitigar las altas tasas de paro.
Es, pues, necesario hacer el seguimiento y una evaluación periódica del desarrollo de las citadas normas y, en su caso, exigir la plena efectividad de los derechos reconocidos y los avances logrados.


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