Que reforma diversas disposiciones de la constitución política de los estados unidos mexicanos, a cargo del diputado raymundo cárdenas hernández, del grupo parlamentario del prd






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QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO RAYMUNDO CÁRDENAS HERNÁNDEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD

Los que suscriben, diputados Claudia Lilia Cruz Santiago, Aleida Alavez Ruíz y Mónica Fernández Balboa, Raymundo Cárdenas Hernández, José Alfonso Suárez del Real y Aguilera y Ramón Félix Pacheco Llanes, integrantes del Grupo Parlamentario del Parito de la Revolución Democrática de la LX Legislatura, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 55, fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos, presentamos ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción VI, del apartado B, del artículo 2; se reforma el segundo párrafo y se adiciona una fracción IV, recorriéndose las fracciones subsecuentes del artículo 3; adiciona un párrafo noveno al artículo 4; se reforma el primer párrafo y adiciona un segundo párrafo recorriéndose los subsecuentes del artículo 6; se reforma el párrafo cuarto y adiciona dos párrafos quinto y sexto recorriéndose los subsecuentes del artículo 28; se reforma la fracción X del artículo 73, y adiciona un párrafo décimo recorriéndose los subsecuentes del artículo 76, todos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

Exposición de motivos

"Sin dignidad humana y sin democracia no se puede realizar el ser humano, por lo que se debe abordar el problema desde la libertad de expresión".

Ministro Góngora Pimentel

Introducción

A través del siglo XX, la evolución de la legislación de los medios masivos ha respondido a las coyunturas políticas, a la expansión del capital y a los cambios tecnológicos.

En 1960 la Ley Federal de Radio y Televisión, promulgada bajo el régimen de Adolfo López Mateos, tuvo como principal beneficiario a Telesistema Mexicano, cuyos canales 2, 4 y 5 acaparaban el espectro televisivo. Momentos en los que despuntaba una importante fase de desarrollo tecnológico para los medios electrónicos.1

Durante el periodo de Díaz Ordaz se vivió una etapa de represión, en particular hacia los medios escritos, y para 1969 los concesionarios de los medios electrónicos lograron beneficios a cambio del 12.5 de los tiempos de estado.

El gobierno echeverrista manifestó su interés por reformar la legislación vigente, lo cual el recién surgido consorcio Televisa (creado en 1972 a partir de la fusión de Televisión Independiente de México y Telesistema Mexicano) buscó frenar. Así, la reforma se produjo sólo a nivel reglamentario2y el proyecto privado siguió su curso.

Para octubre de 1977 el Congreso recibió del Ejecutivo la iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,3donde se planteaba la necesidad de regular la existencia y funciones de los partidos políticos y se les abrían espacios gratuitos en los medios electrónicos, la cual se concretó en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE).

Esta reforma es una de las más relevantes para la comunicación social del país, al contemplar la adición al artículo sexto constitucional de la obligación del estado de garantizar el derecho a la información. Y en 1979, en el marco de la reforma política, el régimen de José López Portillo planteó una reglamentación al derecho a la información.

La política del gobierno de Miguel de la Madrid apeló a la rectoría del Estado en las telecomunicaciones, aun cuando ya se enfilaba hacia una profunda modificación. En 1985 se lanzaba al espacio el primer artefacto del Sistema Morelos de Satélites, en medio de la carencia de un proyecto estatal para la incorporación de las nuevas tecnologías, respondiendo a las necesidades de expansión de la empresa Televisa, impulsora de un proyecto para contar con satélites domésticos.

Con el arribo de Carlos Salinas de Gortari a la presidencia de la República, se ratificó el rumbo neoliberal en el que se había insertado al país, hecho que perfiló la política para la radiodifusión y las telecomunicaciones esbozada por el régimen madridista. Bajo la consigna de la modernización, el gobierno impulsó un proceso de venta de las empresas estatales.

En 1989 se dio a conocer el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para la gestión de Salinas, que consideraba la modernización de las telecomunicaciones como fundamental para apoyar todos los renglones del desarrollo nacional, al mismo tiempo señalaba que el Estado seguiría ejerciendo la rectoría en dicho sector, pero puntualizaba que estimularía su evolución a través de un marco regulador que habría de dar certeza jurídica a los participantes del campo de las telecomunicaciones.4 Asimismo se estableció la necesidad de recurrir a grandes inversiones, incluso privadas, para el impulso a las empresas de servicios de transmisión conmutada de datos, teleinformática, telefonía celular, facsímil y mensajería electrónica, entre otros rubros. Este era el preámbulo de la privatización de Telmex, el monopolio estatal de la telefonía, cuya desincorporación en 1989 sería una de las más relevantes del régimen.

El respaldo de la administración salinista al sector privado en esta materia, se expresó vía la renovación automática de las concesiones de más de 400 emisoras de radio (por entonces, equivalente a cerca de la mitad de las existentes en la industria radiofónica nacional), así como a través del otorgamiento de más concesiones a Televisa.

Mención aparte merece la desincorporación de Imevisión, la televisora estatal, que fue incluida en el llamado "paquete de los medios estatales", puesta a subasta y vendida en julio de 1993 por 650 millones de dólares. Con la venta de Imevisión se abandona la política que en materia de medios públicos había tenido el Estado mexicano; con esta medida, el Estado deja de considerar el carácter estratégico de los medios públicos para el desarrollo social y cultural, para permitir negocios de empresarios desde el gobierno; es posible constatar, desde entonces a nuestros días, un desarrollo de mediadas paulatinas que tienden a privilegiar los intereses privados sobre los medios públicos.

El 6 de julio de 1996, durante la celebración del día de la libertad de prensa, el presidente Ernesto Zedillo se pronunció por la autorregulación de los medios, dejando de lado el trabajo que se realizaba en esos momentos en la Cámara de Diputados.

A principios de 2001 el gobierno foxista anunció la reinstalación del Consejo Nacional de Radio y Televisión, creado por la Ley Federal de Radio y Televisión de1960 y que estaba en franca parálisis. Esta representa una primera oportunidad a los concesionarios del sector para hacer sentir su influencia y medir fuerzas.

Las presiones que ejercieron sobre el gobierno los concesionarios surtieron efecto, pues el propósito de reactivar al consejo quedó en mero intento. Lo que pudo ser una primera discrepancia entre el gobierno y los industriales, comenzó a tomar la forma de una renovación del viejo pacto, aunque con redefiniciones en el peso de los dos sectores, aunque inclinando la balanza a favor de los concesionarios.

Otra evidencia de ello fue la pronta puesta en marcha, el 6 de mayo del 2001, de otro consejo: el Consejo de Autorregulación de la Cámara de la Industria de la Radio y Televisión (CIRT), a cuya instalación acudió el propio presidente Vicente Fox.

El 5 de marzo del 2001 se anunció la puesta en marcha de la Mesa de diálogo para la reforma integral de la legislación en medios electrónicos, misma que, según la Secretaría de Gobernación, (a instancia de la cual se había constituido), tendría como fin "lograr en el ámbito de un absoluto respeto a las libertades, y particularmente a la libertad de expresión, una relación sana, transparente y responsable entre el gobierno, los medios y la sociedad".

Los trabajos de la mesa de diálogo comenzaron a entrar en una fase de lentitud, inasistencia de algunos representantes (partidos políticos, CIRT) e ineficacia logística y operativa de la Segob.

Los representantes de las organizaciones civiles manifestaron su inconformidad ante ello y demandaron la agilización del proceso, que no obstante había avanzado en la redacción de la propuesta para iniciativa de ley. Poco después se constatarían las razones del decaimiento de los trabajos de la mesa de diálogo: la existencia de una propuesta paralela gobierno-industriales, en elaboración desde meses atrás por la CIRT de manera unilateral, con el apoyo del Ejecutivo y que tenía como meta salir a la luz al corto plazo, sin pasar por el Congreso y en una fecha establecida por los propios empresarios de la radio y la televisión.

El 10 de octubre del 2002, en el marco de la reunión anual de la CIRT, el presidente Vicente Fox anunció sorpresivamente la expedición de un acuerdo presidencial por cuyas disposiciones se disminuía sustantivamente (en un 90 por ciento) el llamado "tiempo fiscal", así como la de un nuevo Reglamento para la Ley Federal de Radio y Televisión. Fue de esta manera como se echaron por tierra los trabajos de la mesa, nulificando con ello los consensos y acuerdos que arduamente se habían logrado a lo largo de diecinueve meses, en ese espacio.

El episodio del llamado "decretazo" del 10 de octubre del 2002 vino a constituir una segunda y contundente evidencia del ascenso del sector de los industriales de radio y televisión en la cúpula del poder, como también de la subordinación gubernamental en la misma. El viejo acuerdo Estado-concesionarios había sido renovado, con amplias ventajas para las dos partes.

Las organizaciones civiles no dieron por concluida, con el decretazo, su participación en la reforma del marco legal y se dieron a la tarea de formular una propuesta, a partir de los acuerdos y consensos obtenidos en cada uno de los temas. El resultado fue un proyecto de iniciativa para la reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión, primero en su género en la ya larga trayectoria de discusión sobre el tema. La "iniciativa ciudadana" fue presentada el 4 de diciembre de 2002 ante la Comisión Especial para la Reforma del Estado de la Cámara de Diputados, y el 12 del mismo mes al Pleno del Senado.

Ante la ausencia de la figura de iniciativa ciudadana en la normatividad legislativa, los senadores Javier Corral, del Partido Acción Nacional (PAN) y Raymundo Cárdenas, del Partido de la Revolución Democrática (PRD) la presentaron como iniciativa de ley, y 64 senadores de cuatro partidos políticos la suscribieron, haciendo así posible su discusión en el Congreso.

Comenzaba otra larga etapa para la propuesta de reforma integral en materia de medios electrónicos. Durante el 2003 y el 2004 el Senado hizo consultas a especialistas diversos y concedió audiencias sobre el tema, con el fin de perfeccionar la iniciativa. En septiembre del 2004, el documento producto de la revisión de los senadores comenzó a circular en el Congreso.

Para enero del 2005 se incorporaron recomendaciones varias, emitidas por las tres comisiones dictaminadoras y surgieron presiones para detener el proceso, pero éste, aunque con lentitud, siguió adelante. La iniciativa no avanzaría en su dictaminación definitiva, misma que le permitiría pasar a votación en el pleno de la Cámara y contar con la posibilidad de su aprobación. Nuevamente, a espaldas de los trabajos de discusión en el Senado, se preparaba una propuesta de reglamentación distinta.

En noviembre del 2005 la Cámara de Diputados aprobó, en tan sólo siete minutos, una propuesta de Ley de Radio y Televisión que fue elaborada por los despachos de abogados de Televisa y TV Azteca. Esta iniciativa fue enviada al Senado y en un proceso inaudito, el 30 de marzo de 2006, fue aprobada sin un solo cambio a pesar de los evidentes errores que mostraba el texto en su redacción. En ese contexto expresaron también su posición las organizaciones civiles, la oficina del alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Comisión Federal de Competencia, la Comisión Federal de Telecomunicaciones, todos ellos pedían el veto al presidente de la república. El debate en la opinión pública y el reclamo fueron intensos; sin embargo las modificaciones a la Ley Federal de Radio y Televisión se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril del 2006.

El proceso electoral había dado inicio en 2005 y el peso y poder de las empresas televisoras se hizo evidente en la aprobación fast track de esta ley que le quita al Estado mexicano el control y regulación de un bien público como es el espectro radioeléctrico del país, un espacio que permite el acceso a la prestación de servicios de telecomunicaciones sin retribución al Estado; se trata de una ley que apoya la concentración de los medios electrónicos al renovarse las concesiones en forma automática y propone el otorgamiento de las nuevas a partir de subastas económicas a la alza; es una ley inicua que omite las normas que debieran aplicarse respecto a los medios comunitarios y públicos y los coloca en total desventaja frente a los proveedores privados.

Se preparó una minuta paralela que fue enviada desde el Senado a la Cámara de Diputados, su misión era enmendar los visibles errores de la ley pero dicha minuta quedó en la congeladora hasta la fecha.

El manipulado proceso de aprobación de la ley Televisa y los errores en su redacción dieron origen a la acción de inconstitucionalidad que en mayo del 2006 presentaron 47 senadores ante en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La acción de inconstitucionalidad tiene como punto central el artículo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisión porque "contradice la rectoría económica del Estado, favorece el acaparamiento de los medios de telecomunicaciones en pocas manos, en perjuicio del interés público y de la libre ocurrencia".

La actual Ley de Radio y televisión, llamada ley Televisa, sigue vigente y representa las siguientes afectaciones:

I. No asegura la rectoría y el control del Estado sobre el espectro radioeléctrico, ni garantiza que desde el Estado se concentren las frecuencias disponibles de este bien propiedad de la nación y posibilita prácticas de concentración y competencia desleal entre los concesionarios al permitirles prestar servicios adicionales de telecomunicación y excluye de estas nuevas concesiones a otros particulares interesados en brindar esos servicios adicionales.

II. Otorga facultades a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) para el otorgamiento de concesiones y permisos sobre radiodifusión, imponiendo a cinco consejeros quienes podrán durar en el cargo hasta 16 años. Además establece el procedimiento para otorgar concesiones vía licitación pública, a través de una subasta. Además, se cierran los caminos para abrir el mercado de la radiodifusión a nuevos actores interesados, pues favorece a los concesionarios actuales e impone nuevas y estrictas reglas para los interesados en invertir en el sector.

III. Deja a la voluntad de la autoridad la determinación de requisitos extralegales a los peticionarios de permisos de operación. El procedimiento para el otorgamiento de los permisos para estaciones sin fines de lucro, resulta discriminatorio y no garantiza los principios de igualdad ante la ley y seguridad jurídica.

IV. La actual Ley Federal de Radio y Televisión contraviene distintos ordenamientos internacionales en materia de derechos humanos, recomendaciones internacionales y criterios tanto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como de la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre libertad de expresión, concesiones y permisos para medios de comunicación, la existencia de las radios comunitarias y sociales en el país, entre otros.

V. Además de que no prevé mecanismos ni económicos ni legales para garantizar la existencia y subsistencia de las radios comunitarias y sociales, restringe su operación y funcionamiento, las coloca en una situación de desigualdad ante la ley, coarta la posibilidad de que las permisionadas puedan ofrecer servicios adicionales de telecomunicaciones, y sobre todo, no les brinda la seguridad jurídica mínima que se requiere en el ejercicio de la importante labor social que desempeñan.

VI. Tampoco se establecen mecanismos, ni económicos ni legales para promover, facilitar y garantizar la existencia de los medios públicos al servicio de la sociedad mexicana quienes ejercen una función primordial de educación, difusión de la cultura y rescate de los valores nacionales. Pero no sólo no garantizan su existencia sino que además se imponen en esta nueva legislación requisitos desproporcionados para las instancias públicas que pretendan instalar y operar un medio público.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó la resolución sobre la acción de inconstitucionalidad el 7 de junio de 2007, siendo el ministro ponente Sergio Salvador Aguirre Anguiano. En sesión privada del 6 de agosto de 2007 se aprobó el engrose por unanimidad de diez votos. La resolución se publicó en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como en el Diario Oficial de la Federación.

El 15 de agosto de 2007, se publicó la opinión del ministro Genaro Góngora Pimentel, quien mediante su voto particular expresó su opinión en el siguiente sentido:

1. Se debe establecer un marco que permita racionalizar y hacer más equitativa la administración del espectro, de manera que en él tengan cabida la mayor cantidad de voces de las tantas que conforman nuestra nación pluricultural, y que por su medio se pueda satisfacer de la mejor manera posible la mayor cantidad de necesidades sociales.

2. Las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen la igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos.

3. Sería tiránico afirmar que la autoridad legislativa está obligada a proteger los intereses mercantiles de unos cuantos empresarios de radio y televisión por encima de los valores democráticos y de pluralismo; ello favorecería un monopolio monocromático de la información que no es propio de las democracias como la que consagra nuestra Constitución. Si aplicamos los principios del artículo 134, se asegurarán mayores ganancias al Estado, pero se propiciará un régimen de radio y televisión que privilegie al mejor postor, generando un déficit de libertad intolerable que llevará a la quiebra del sistema democrático.

4. Además del negocio original de radiodifusión los concesionarios tendrán hasta el 65 por ciento del espectro para utilizarlo en otros servicios de telecomunicaciones, gracias a los avances tecnológicos, a la decisión del Secretario de Comunicaciones y Transportes y a la actuación del legislador que acorazó el acuerdo y lo llevó a nivel legal, a través del artículo 28 que parte de la posibilidad de que los concesionarios de radiodifusión utilicen el espectro radioeléctrico sobrante para la prestación de otros servicios de telecomunicaciones. El punto no es centrarse en la tecnología con que en este momento cuenta el radiodifusor, sino en las posibilidades de administración y decisión sobre el uso del recurso.

5. Es necesario que se establezca el acceso a medios de comunicación para las comunidades indígenas, sino que además, se determinen políticas concretas para lograr que su situación de desigualdad se compense. Al no haberlo hecho así, el legislativo incumplió con la obligación que la Constitución federal le impone expresamente, lo cual constituye una vulneración a dicho texto fundamental.

6. En resumen, la aprobación de la Ley Federal de Radio y Televisión en abril de 2007, llamada ley Televisa, planteó un conflicto entre competitividad y mercado, contra pluralismo y democracia.

El marco legal que surgió de las reformas del 2006, que afecta la soberanía del Estado en materia de radio, televisión y telecomunicaciones y debilita los derechos fundamentales de los ciudadanos en la materia, conlleva serios perjuicios para el interés nacional, debido a que mantiene las bases estructurales de la concentración de los espacios de la comunicación social y margina a la ciudadanía en el desarrollo de un modelo de comunicación acorde con las condiciones y necesidades del país.
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