“las ciudadanías locales ante el acceso a la información y la transparencia gubernamental”






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II FORO-CIMTRA

“LAS CIUDADANÍAS LOCALES ANTE EL ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LA TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL”

Cd. de México, 21/may/ 2004.

Acciones ciudadanas por la transparencia en gobiernos municipales de Jalisco.

José Bautista Farías (jbautista@iteso.mx)1.
Introducción.
En el presente artículo se abordan los conceptos de transparencia y rendición de cuentas; se ubican las acciones ciudadanas, en el estado de Jalisco, en torno a su presencia e incidencia pública en los temas referidos y, finalmente, se da cuenta de los resultados de un proyecto piloto sobre transparencia operado en los municipios de Amacueca, Guadalajara y Sayula, así como las perspectivas de trabajo futuro en este campo en Jalisco.

Parto de dos supuestos: a) el primero se refiere a que los temas de transparencia y rendición de cuentas (TyRC), son más o menos recientes (década de los noventa) dentro de las agendas gubernamental y de las organizaciones ciudadanas en Jalisco, (no obstante que la demanda por el derecho a la información ha sido un reclamo de varias décadas atrás por parte de los grupos independientes) y, b) segundo, avanzar en los temas de T y RC requiere que sea incorporado al debate público por parte de los diversos actores políticos y sociales, más allá de las fronteras ideológicas, que conlleve a impulsar un nuevo pacto sobre la reforma del Estado.
El tema de la transparencia pública se ha introducido en la agenda política de nuestro país gracias a la alternancia en los gobiernos locales y a una demanda, cada vez más creciente, de los ciudadanos por ejercer su derecho a ser informados de las acciones y decisiones que los gobernantes toman en su nombre. Este proceso ha sido alentado por una mayor autonomía de los medios de comunicación frente al gobierno.
1. Los conceptos: transparencia y rendición de cuentas.
El concepto de transparencia nos remite a la imagen de cristal que nos permite ver u observar a través de el. En el diccionario de la lengua española, se entiende por transparente a aquello “que se deja atravesar fácilmente por la luz y permite ver distintamente los objetos a través de la masa” (Diccionario Larousse, 1995). Lo opuesto a transparencia es lo oscuro, lo oculto, lo secreto, esto es, aquello que no se permite ver o conocer al público.

Aplicado a lo político, por transparencia se entiende todo ejercicio de gobierno -y de la clase política- de cara a los ciudadanos, lo que implica que las acciones, decisiones y recursos que se utilizan por parte de los gobernantes se encuentran documentados y accesibles o disponibles a cualquier persona de manera permanente, sencilla y expedita, sin necesidad de ser requerida. La transparencia es, por consiguiente, un rasgo que caracteriza a los gobiernos democráticos, abiertos a la participación y al juicio de los ciudadanos.
La transparencia es un elemento sustancial para que los gobernantes rindan cuentas a los ciudadanos, pero no debe confundirse con este concepto. El primero remite a un acto en el cual la autoridad coloca información, previamente clasificada, mediante sistemas de difusión de fácil acceso y bajo costo al ciudadano. Con frecuencia, esta acción se constituye en un hecho unilateral, sujeto en última instancia a la voluntad de los gobernantes, donde ellos deciden qué dejan ver y qué no a sus gobernados, aunque la ley lo establezca. Por su parte, “el término “rendición de cuentas” se conforma de “rendición”, vocablo originado en el latín reddere, el cual “junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade”… Por otro lado, “cuentas” tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com- ‘juntos, colectivamente’, más putare ‘valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar’ (Gómez de Silva, 1988: 185-186). Por lo tanto, “rendición de cuentas” sería la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo”2. En este sentido, RC implica la acción de evaluar, de juzgar o verificar colectivamente algo. Esto es, existe la obligación de reportar, explicar o justificar algo y por consiguiente de ser responsable ante alguien de lo realizado o ejercido (Ugalde 2000)3.
Desde el ámbito político, según Shedler, la RC es un concepto que tiene dos aspectos centrales: a) por un lado, establece la obligación de los políticos y funcionarios públicos de informar y justificar sus actos, y b) por el otro, la capacidad de los gobernados para imponer sanciones negativas a los funcionarios y representantes que violen ciertas normas de conducta. En este sentido, la RC nos remite a significados como la enumeración y justificación, pero también a una tercera idea: la sanción. Por ello, las dimensiones básicas de la RC son: 1) “la informativa, que pregunta qué ha sido o será hecho, mediante la enumeración de hechos; 2) la explicativa, que ofrece razones y forma juicios, justificando lo hecho o por hacer, y 3) la exigitiva que reconoce lo correcto y castiga lo erróneo mediante la penalización o el castigo” (Shedler 1999).
Para Ugalde, la RC se entiende como “la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de la delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan también a los mandatarios o agentes para garantizar que la información proporcionada sea fidedigna”.4
Guillermo O’Donnell, uno de los pioneros en el estudio de este tema, nos habla de la existencia de dos tipos de RC: a) la horizontal , refiere a la idea del control o equilibrio entre los poderes del Estado, por lo que incluye acciones de supervisión y auditoria que pueden derivar en sanciones penales, desafuero y otros, en relación con actos u omisiones ilegales por parte de los agentes o agencias del Estado; se establece por lo tanto entre instituciones del mismo nivel jerárquico: los poderes ejecutivo, legislativo y judicial son un ejemplo de este tipo; y b) vertical, en contraposición al anterior, refiere al control de las acciones del Estado por parte de la sociedad civil en dos vertientes: i) la electoral, como mecanismo de estimular la responsabilidad de los gobiernos a través del voto de aprobación o de castigo de los ciudadanos, y ii) la social, se conforma principalmente por la crítica moral y pública que realizan las agrupaciones ciudadanas y los medios de comunicación, en donde la exhibición y descalificación de los gobernantes y políticos constituye el cuerpo de la sanción.
A partir de las ideas generadas por O’Donnell, otros autores han contribuido a ampliar la clasificación propuesta por el. Peruzzotti y Smulovitz (2002), por ejemplo, incorporan un nuevo tipo de RC, la transversal. Este tiene la particularidad de ser dirigido desde las instituciones del Estado, pero se extienden hasta la sociedad; “son diseñadas y funcionan de tal forma que hunden sus raíces de manera explícita en la sociedad civil, a través de la presencia especialmente protegida de ciudadanos independientes y autónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidades de un ethos (comportamiento ético) ciudadano. Un ejemplo de esto, para el caso mexicano, son los consejos ciudadanizados con funciones directivas como el IFE, o bien de funciones consultivas y de control como las comisiones gubernamentales de derechos humanos, y más recientemente, el caso del nombramiento de la comisionada ciudadana para el caso de las muertas de Ciudad Juárez.
La RC transversal puede ejercer funciones políticas y legales, desde espacios ciudadanos, principalmente sobre los burócratas (directamente) y sólo indirectamente sobre los políticos. Al igual que la RC vertical, también puede dar lugar a mecanismos horizontales de RC.
Visto en conjunto la RC es una “constelación de fuerzas legales, políticas, socioculturales y económicas que busca hacer efectivo el control de los servidores públicos en tres perspectivas de sus acciones como tales: los recursos financieros relacionados con, los productos resultados de y el trato imparcial a los ciudadanos afectados por, las políticas públicas” (Behn, 2001). 5
En resumen, el término RC no obstante su relación con T es más amplia en el sentido de que establece un vínculo entre gobernantes y gobernados, donde éstos están en capacidad de exigir información, enjuiciar y sancionar con bases reales los desaciertos y desviaciones de los servidores públicos.
Finalmente cabe resaltar que la TyRC están vinculadas estrechamente a las prácticas de los regímenes de gobierno democráticos, donde uno de sus rasgos fundamentales es el acceso a la información gubernamental y alternativa6; sin ésta, se obstaculiza la participación ciudadana en los asuntos de interés público. El ejercicio del derecho a informarse y de participar en la conformación de las decisiones públicas, sólo es posible en un ambiente de autonomía de los medios de comunicación y de las organizaciones de la sociedad civil respecto del Estado, así como de un marco legal e institucional (Estado de Derecho) que lo permita y promueva.
2. La Ty RC en las agendas ciudadanas y gubernamental de Jalisco.
En este punto considero importante resaltar aquellas acciones que desde los ciudadanos y los gobiernos han realizado en el tema central de este trabajo, en el entendido de que es un asunto que compete tanto a la sociedad civil como a los agentes del Estado. En ambos casos intentaré resaltar sólo aquellas iniciativas y acciones que desde el ámbito ciudadano y gubernamental han tenido una influencia y/o vinculación más directa con la T y RC, algunas de las cuales van más allá del ámbito municipal.



    1. Las acciones desde los ciudadanos.


El reclamo al acceso a la información y la RC en el Estado de Jalisco forma parte de un proceso vinculado a un incremento en la participación de los ciudadanos en el ámbito de lo público, a partir de la década de los noventa. Su expresión más fuerte tiene lugar –además de las elecciones de 1995- a raíz de dos hechos que sacudieron la conciencia ciudadana: a) las explosiones del 22 de abril de 1992 en el Sector Reforma de la ciudad de Guadalajara, da origen al surgimiento de un movimiento ciudadano y de damnificados que se traduce en la conformación de varias organizaciones civiles que demandan al gobierno hablar con la verdad, y b) el asesinato del Cardenal Juan Jesús Posadas Ocampo, en mayo de 1993, que da lugar a una de las manifestaciones más numerosas que se recuerde en Jalisco en demanda del esclarecimiento de los hechos y de justicia.
Ambos sucesos tienen en común los siguientes aspectos: a) la pérdida de credibilidad en la versión oficial de los hechos ocurridos, y b) la demanda de información veraz y el reclamo de justicia. Varios analistas coinciden en relacionar estos hechos (junto con la crisis económica de finales de 1994) con la alternancia política que se logra por primera vez en el Estado de Jalisco a favor del PAN.
En efecto, el ajuste de cuentas por parte de la sociedad fue más que evidente en el proceso electoral de 1995: el PAN triunfó en el 77% de las casillas (el PRI sólo ganó el 21%, el PRD el 1.6% y los demás partidos el 0.4%). El descalabro electoral del PRI fue enorme: perdieron la gubernatura, el congreso y el mayor número de municipios, entre ellos los más importantes. En el cuadro No. 1 se aprecia la magnitud del deseo de cambio de los ciudadanos en ese año.
Resultados de las elecciones en Jalisco, elecciones de 1995.

Cuadro No. 1




PAN

PRI

PRD

Gobernador

53.9%

37.9%

4.1%

Diputados

53.5%

37.1%

5.0%

Presidentes municipales

52.3%

37.9%

4.9%


Fuente: Consejo Electoral del Estado de Jalisco7.
Es importante señalar que previo a las elecciones de 1995 en Jalisco y durante ese año, se conformaron varias agrupaciones ciudadanas, de diverso signo ideológico, cuyo eje central -además del electoral- estuvo relacionado de una u otra forma con el acceso a la información y la incidencia pública, a través de propuestas de políticas públicas y mecanismos de contraloría social. Dentro de estas agrupaciones destacan:


  1. Movimiento Ciudadano Jalisciense (MCJ) conformado en febrero de 1993, integrado por diversas personalidades del ámbito político (PAN, PRI y PRD), académico y social, dentro de sus objetivos destaco tres: i) “rescatar y hacer valer la dignidad ciudadana como origen y fundamento del poder público; ii) constituirse en instancia interlocutora y vigilante de las acciones del gobierno para garantizar la soberanía popular, el logro del bien común…, y iii) reivindicar el derecho a la información veraz y oportuna de los asuntos de interés público”8.




  1. El Foro de Organizaciones Civiles (FOCIV), creado en 1994 por sesenta organizaciones civiles –principalmente de la ZMG-, conforman un conjunto propuestas de políticas públicas a través de un documento que titulan: “Jalisco, Agenda Social y Desarrollo”, mismo que presentan a los candidatos a la gubernatura del Estado de Jalisco a principios de 1995.9 Tres son los compromisos fundamentales: i. “instalar e institucionalizar mecanismos concretos para la interlocución democrática, de verdadera corresponsabilidad entre el Gobierno del Estado y las Organizaciones Civiles; ii. Instalar mecanismos concretos y viables para que los Organismos Civiles tengamos una participación activa y permanente en la formulación del Plan de Gobierno del Poder Ejecutivo Estatal… y iii. Juntos impulsar nuestra iniciativa de ley de Fomento a las Organizaciones Civiles”.10




  1. El Círculo de Mujeres por México y para México y el Grupo Cívico de Apoyo al Cambio; la primera conformada en 1994 y la segunda en 1995 (después del triunfo del PAN), ambas tienen en común los siguientes aspectos: i) son conformadas por mujeres de clase media y alta, identificadas, en términos generales con la ideología del PAN (sobre todo el segundo grupo) y ii) reivindican el acceso a la información, el derecho a la formulación de propuestas y de contraloría ciudadana para vigilar a los gobernantes.



Más recientemente, en Jalisco han surgido a la escena política algunas organizaciones que se plantean de una manera más clara los temas de la T y RC, me refiero a los casos siguientes:
I. Poder Ciudadano Jalisco, surge a raíz de la coyuntura electoral federal y estatal del año 2000, integrado por un conjunto de organizaciones civiles y sociales de la ZMG y de la Región Sur y Sureste de Jalisco, incluyen dentro de su Agenda Ciudadana y en la carta de responsabilidades y compromisos que firman los candidatos al gobierno del Estado, los siguientes aspectos11:

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