Procedencia: Tribunal Supremo de Justicia Sala Constitucional






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Procedencia: Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional

Sala Accidental

Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales

Expediente No. 05-1315

Mediante escrito de 15 de junio de 2005, el abogado Jesús Caballero Ortiz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No 4.643, actuando en su propio nombre, planteó, ante esta Sala, pretensión de nulidad parcial, por razones de inconstitucionalidad, de los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005. Asimismo, solicitó medida cautelar innominada mediante la cual se suspendan, mientras dure el proceso, los efectos de las normas que se impugnaron.

El 21 de junio de 2005, se dio cuenta el Sala y se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz.

Por decisión N° 3.082 del 14 de octubre de 2005, esta Sala Constitucional se declaró competente para conocer del recurso de nulidad, lo admitió y declaró procedente la medida cautelar, ordenando la inaplicación de las normas impugnadas.

El 18 de noviembre de 2005, se recibió oficio del Jefe de la Oficina de la Secretaría del Consejo de Ministros, en la que acompañaron copia de la Gaceta Oficial de la República N° 38.314 del 15 de ese mismo mes y año, donde se publicó la sentencia que suspendió los efectos de la norma recurrida.

El 16 de febrero de 2006, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala libró las boletas referidas en el auto de admisión y ordenó emplazar a los terceros interesados a través de cartel.

Por diligencia estampada el 25 de mayo de 2006 el abogado Jesús Caballero Ortiz otorgó poder apud acta al abogado Orlando Lagos, inscrito en el Inpreabogado con el N° 27.617.

El 7 de junio de 2006 el abogado Orlando Lagos, apoderado judicial de la parte actora, solicitó se librara el cartel de emplazamiento.

Por escrito presentado el 28 de junio de 2006, el abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, inscrito en el Inpreabogado con el N° 49.220, manifestó su interés en intervenir en la presente causa y solicitó la declaratoria de nulidad de las normas objeto de impugnación.

El 22 de junio de 2006 se libró cartel de emplazamiento a los terceros, siendo retirado por el apoderado judicial del recurrente el 11 de julio de 2006, luego publicado y consignado por éste el 18 de julio de 2006.

Por diligencia presentada el 2 de agosto de 2006, el abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, ratificó su interés en intervenir en la presente causa.

El 2 de agosto de 2006, el abogado Juan Pablo Torres Delgado, inscrito en el Inpreabogado con el N° 35.803, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, asistido por el abogado Enrique Tineo, inscrito en el Inpreabogado con el N° 58.367, solicitó su adhesión al presente recurso y que fuese declarado parcialmente con lugar.

El 31 de octubre de 2006 y 6 de febrero de 2007, el abogado Erick Boscán Arrieta, actuando en su carácter de apoderado judicial del Consejo Venezolano Empresarial de Auditoría, solicitó se fijara el acto de informes oral y público.

Por diligencias del 13, 22 y 29 de marzo, 25 de abril, 8 de mayo, 20 de junio, 11 de julio de 2007, el abogado Ricardo Baroni Uzcátegui solicitó se procediera a fijar la audiencia oral y pública.

El 11 de julio de 2007, la abogada Nora Josefina Mijares Domech, inscrita en el Inpreabogado con el N° 23.270, actuando en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó el Oficio Poder donde está acreditada la condición con la que actúa.

Por diligencias del 9 de agosto y 9 de octubre de 2007, 15 de enero, 22 de febrero, 8 de abril, 9 de julio, 30 de octubre y 16 de diciembre de 2008 y 13 de mayo de 2009, el abogado Ricardo Baroni Uzcátegui solicitó se procediera a fijar la audiencia oral y pública.

Por auto del Juzgado de Sustanciación de la Sala Constitucional, del 17 de junio de 2009, se fijó el acto de informes para el 2 de julio de ese mismo año.

El 2 de julio de 2009, las abogadas Mercedes Millán y Adys Suárez de Mejía, inscritas en el Inpreabogado con los Nros. 33.242 y 12.956, actuando en su carácter de apoderadas judiciales del Municipio Libertador del Distrito Capital, consignaron el poder que acredita la condición con la que actúan. En esa misma oportunidad, los abogados Manuel Enrique Galindo Ballesteros, Cruz Esteban Febres Despujols y Nohel Andrés Seijas Figueroa, inscritos en el Inpreabogado con los Nros. 24.994, 66.384 y 109.373, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Asamblea Nacional y el abogado Christian Michel Colson, inscrito en el Inpreabogado con el N° 98.556, actuando en su carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, presentaron escrito de informes y opinión jurídica, respectivamente.

El 2 de julio de 2009, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, se levantó un acta en la cual se dejó constancia de la no comparecencia de la parte recurrente, del tercero coadyuvante y del Ministerio Público. Se dejó constancia de la comparecencia de la representación de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, de la Procuraduría General de la República y de la Asamblea Nacional. Igualmente, se dejó constancia de que las partes no promovieron pruebas, por lo que la causa se declaró de mero derecho.

El 15 de junio de 2009, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación y se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz.

El 29 de septiembre de 2009, se dijo “Vistos”.

El 23 de marzo de 2011, el abogado Orlando Lagos, apoderado judicial de la parte actora, solicitó el abocamiento en la presente causa.

Por diligencia del 7 de junio de 2011, la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado se inhibió del conocimiento en la presente causa.

El 27 de junio de 2011, se declaró con lugar la inhibición presentada por la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado y se convocó al Sexto Suplente de esta Sala Dr. Homero José Sánchez Febres, para constituir la Sala Accidental.

El 9 de noviembre de 2011, se constituyó la Sala Accidental, quedando integrada de la siguiente forma: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Homero José Sánchez Febres. Finalmente, se designó ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I

DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

En primer lugar, el demandante pretende la nulidad, por razones de inconstitucionalidad, de parte de los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, todos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. En este sentido, alegó:

Que las normas que se impugnaron violaron el artículo 144 de la Constitución de 1999, por las siguientes razones:

Que bajo la vigencia de la Constitución de 1961, la legislación relativa al régimen de la carrera administrativa de los Estados y Municipios correspondía a los legisladores estadales y municipales, por lo que a la ley nacional sólo correspondía la regulación del régimen de los funcionarios de la Administración Pública Nacional, tal como se desprendía de los artículos 23 y 122 de ese Texto Constitucional y de los artículos 153 al 155 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo que había “tres niveles de regulación de acuerdo a la categoría de la entidad territorial que se tratase...”.

Que tal situación cambió a raíz de la Constitución de 1999, cuyo artículo 144 dispone que “La ley establecerá el Estatuto de la Función Pública (...) de los funcionarios de la Administración Pública”, de lo cual se desprende que el nuevo Texto Fundamental reservó a la ley nacional la regulación del régimen funcionarial nacional, estadal y municipal, al menos de los aspectos funcionariales (ingreso, ascenso, traslado, etc.) que establece esa norma constitucional.

Que al cambio de términos “Administración Pública Nacional” por “Administración Pública” a secas “...debe dársele algún sentido, de acuerdo a las elementales reglas de interpretación y, al seguirse dicha línea de razonamiento, en Venezuela operó la ‘nacionalización’ del sistema de la función pública” y es por ello, también, que el legislador nacional ya procedió a regular esta materia a través de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicable a los funcionarios nacionales, estadales y municipales, según se desprende de sus artículos 1 y 2.

Que a tal conclusión se llega también del análisis de los Debates Constituyentes, en los cuales, cuando se discutió el artículo 144, se estableció que por “Administración Pública” debía entenderse no sólo a los órganos de la Administración nacional, sino, además, los estadales y municipales.

Que las normas que se impugnaron violaron, además, el artículo 147 in fine de la Constitución, según el cual es de la reserva legal nacional el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios de la Administración Pública nacional, estadal y municipal. En consecuencia, no podría una Ordenanza regular esta materia.

Que esa reserva nacional del régimen jurídico de los funcionarios administrativos de los estados y municipios es “perfectamente compatible con la dirección, gestión y ejecución de la función pública por parte de las entidades territoriales”, es decir, que si bien existe una “centralización normativa” a favor del legislador nacional, ella debe compatibilizarse con la “descentralización a nivel de la dirección y de la gestión de la función pública”, lo que consigue apoyo en los artículos 4, 5, 6 y 10 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

De allí que, tal como sucede en los ordenamientos jurídicos funcionariales de España y Francia, “…contamos con un común denominador normativo del cual pueden desprenderse importantes ventajas: la garantía de la igualdad sustantiva y procesal. Al establecer principios comunes para todos los funcionarios se garantiza la primera, y de acuerdo a un procedimiento que tiene por norte el acceso del funcionario a la administración de justicia, a través de mecanismos más expeditos y eficaces, sin formalismos inútiles, se preserva la segunda”.

En el petitorio, la parte actora solicitó se declare la nulidad parcial de las normas que se impugnaron y se acuerde, cautelarmente, la suspensión de sus efectos.

II

NORMAS OBJETO DE IMPUGNACIÓN

La parte actora interpuso pretensión de nulidad parcial, por razones de inconstitucionalidad, de los artículos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, todos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que a la letra disponen:

“Artículo 56: Son competencias propias del Municipio las siguientes:

(...)

h. La organización y funcionamiento de la administración pública municipal y el estatuto de la función pública municipal”.

Artículo 78: Cada Municipio mediante ordenanza dictará el Estatuto de la Función Pública Municipal que regulará el ingreso por concurso, ascenso por evaluación de méritos, seguridad social, traslado, estabilidad, régimen disciplinario y demás situaciones administrativas; asimismo los requerimientos de formación profesional, los planes de capacitación y carrera de los funcionarios al servicio de la administración pública municipal, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes”.

Artículo 95: Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

12. Ejercer la autoridad en materia del sistema de administración de recursos humanos, y en tal carácter, podrá nombrar, promover, remover y destituir, de conformidad con los procedimientos establecidos en la ordenanza que rija la materia, con excepción del personal de otros órganos del Poder Público Municipal”.(Destacado de la Sala).

III

DE LOS TERCEROS COADYUVANTES

a) Escrito presentado por Ricardo Baroni Uzcátegui:

El abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, actuando en nombre propio, comenzó por justificar su intervención en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (vigente para la época), en la sentencia de esta Sala dictada el 9 de julio de 2002 en el expediente N° 01-2337 y en el cardinal 1 del artículo 370 del Código de Procedimiento Civil.

Demandó la nulidad parcial del artículo 78 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por violar los artículos 144 y 147 constitucionales, pues contradice la reserva legal del Poder Nacional en materia de régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios de la Administración Pública nacional, estadal y municipal. Como fundamento de la pretensión de nulidad citó la sentencia de esta Sala dictada el 3 de agosto de 2004, en el expediente 02-2585, caso: Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal. En tal sentido, señaló que debía declararse nula únicamente la frase “que regulará [la] seguridad social (…) conservando el resto de esa norma plena vigencia”.

Se opuso a la pretendida nulidad de los artículos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, todos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ya que considera que los Estados y Municipios pueden dictar sus propios estatutos de funcionarios públicos, pues el artículo 144 no discrimina que tipo de ley es la que lo regulara (nacional, estadal o municipal) y está incluida en el Capítulo aludido al Poder Público en general. Con base a ello, pide, además, que se declare que los artículos 1 y 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en lo que atañe a los Estados y Municipios, han quedado derogados conforme lo dispuesto en las normas objeto del recurso de nulidad.

b) Escrito del Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital:

En el escrito presentado por el Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, se adhirió a la petición de nulidad parcial de los artículos 56, letra h, 95, cardinal 12, y 78, todos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, sobre la base de violación del principio de reserva legal en materia de pensiones y jubilaciones, conforme lo dispone el artículo 144 constitucional.

En el petitorio, solicitó que se declarara parcialmente con lugar el recurso de nulidad y que se suprimiera de las normas impugnadas, lo siguiente:

“En cuanto al Art., 56, literal h, LOPPM (sic)

Son competencias propias del Municipios las siguientes:

(...)

H. La organización y funcionamiento de la administración pública municipal (se conserve su plena vigencia), y que se anule le expresión ´el estatuto de la función pública municipal`.

Art., 78. LOPPM (sic)

Cada Municipio mediante ordenanza dictará el Estatuto de la Función Pública Municipal que regulará (que se anule esta expresión) y conservándose plena vigencia el resto del articulo (sic) el ingreso por concurso, ascenso por evaluación de méritos, seguridad social, traslado, estabilidad, régimen disciplinario y demás situaciones administrativas; asimismo los requerimientos de formación profesional, los planes de capacitación y carrera de los funcionarios al servicio de la administración pública municipal, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes”.

Art., 95 LORPPM.

Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

12. Ejercer la autoridad en materia del sistema de administración de recursos humanos, y en tal carácter, podrá nombrar, promover, remover y destituir, de conformidad (con los procedimientos establecidos en las diposiciones de la Ley del estatuto de la Función Pública, conservándose su vigencia por ser esta materia de reserva legal y manteniéndose así la competencia de la Cámara Municipal en materia de administración de personal). Tal como lo establece la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Que se anule la expresión: con los procedimientos establecidos en la ordenanza que rija la materia, con excepción del personal de otros órganos del Poder Público Municipal”.
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