Escrito de respuesta de la república argentina al escrito de presentación de la república oriental del uruguay






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B) La libertad de circulación.



La libre circulación de bienes, servicios y personas en el MERCOSUR.



El principio de libre circulación de bienes y servicios se encuentra previsto en el artículo 1 del Tratado de Asunción, que establece que:
Los Estados Partes deciden constituir un Mercado Común, que deber estar conformado al 31 de diciembre de 1994, el que se denominará «Mercado Común del Sur» (MERCOSUR).
Este Mercado Común implica:


  1. La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente;




  1. El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico comerciales regionales e internacionales;




  1. La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes;




  1. El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”.


Por su parte, el artículo 5 del Tratado de Asunción fija los principales instrumentos para alcanzar las metas que implican el establecimiento de un mercado Común.
Respecto de la libre circulación de bienes prevé, en su inciso a) “un programa de liberación comercial, que consistirá en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañadas de la eliminación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes, así como de otras restricciones al comercio entre los Estados Partes, para llegar al 31de diciembre con un arancel cero, sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario”.
Con ese mismo fin, el Anexo I del Tratado de Asunción establece un programa de liberación comercial. En su articulo 1, se establece que:
Los Estados Partes acuerdan eliminar a más tardar el 31 de diciembre de 1994 los gravámenes y demás restricciones aplicadas en su comercio recíproco.

En lo referente a las listas de excepciones presentadas por la República del Paraguay y por la República Oriental del Uruguay, el plazo para su eliminación se extenderá hasta el 31 de diciembre de 1995, en los términos del artículo séptimo del presente anexo.”
A su vez en su artículo 2, dispone:
A los efectos dispuestos en el artículo anterior, se entenderá:

por “gravámenes”, los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiario o de cualquier otra naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior. No quedan comprendidos en dicho concepto las tasas y recargos análogos cuando respondan al costo aproximado de los servicios prestados; y

por "restricciones", cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado Parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco. No quedan comprendidos en dicho concepto las medidas adoptadas en virtud de las situaciones previstas en el Artículo 50 del Tratado de Montevideo 1980.”
Con el objeto de avanzar en las condiciones necesarias para el establecimiento de un mercado común a constituirse de conformidad con el Tratado de Asunción, los Estados Partes del MERCOSUR celebraron el Acuerdo de Complementación Económica nº 18 (ACE Nº 18) que, en su preámbulo, estipula : RECORDANDO que este Mercado Común implica la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente...”
Su artículo 1 establece que “El presente Acuerdo tiene por objeto facilitar la creación de las condiciones necesarias para el establecimiento del Mercado Común a constituirse de conformidad con el Tratado de Asunción de fecha 26 de marzo de 1991, cuyos principales instrumentos, durante el período de transición, son: a) Un programa de liberación comercial, que consistirá en rebajas arancelarias progresivas, lineales y automáticas, acompañadas de la eliminación de restricciones no arancelarias o medidas de efectos equivalentes; así como de otras restricciones al comercio entre los Estados Partes, para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero, sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario”.
A los efectos de analizar el alcance de la norma prevista en el artículo 1 del Tratado de Asunción, se hace necesario tomar en cuenta el artículo 31 (Regla General de Interpretación) de la Convención de Viena de Derecho de los Tratados, el cual establece que:
1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin.

2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos,

a) todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las artes con motivo de la celebración del tratado:

b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado;

3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta:

  • todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones;

  • toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado;

  • toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.

4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes.”
De acuerdo con un criterio de interpretación textual y siguiendo el objeto y fin del Tratado de Asunción puede determinarse que, en su artículo 1, se fijan las metas a alcanzar un nivel de integración correspondiente a un mercado común (libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, arancel externo común, coordinación de políticas macroeconómicas y armonización de legislaciones en áreas pertinentes). Según se previó en 1991, estas metas se alcanzarían en forma gradual y progresiva, esperando alcanzar su etapa final en 1994. Sin embargo, aún hoy ninguna de estas metas se ha alcanzado con plenitud y por lo tanto no se ha llegado a alcanzar un mercado común. Esto equivale a decir que tales metas no pueden considerarse principios totalmente operativos sino que debe examinarse para cada caso en particular en qué etapa de su concreción se encuentra y a su vez qué alcance debe darse a su interpretación.
a) Respecto de la libre circulación de bienes, una interpretación textual indica que la misma se refiere a los compromisos que asumen los Estados Partes en cuanto a disminución progresiva de derechos aduaneros, restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y medidas equivalentes en el marco de un programa de liberación comercial con una fecha precisa de cumplimiento.
El artículo 2 del Anexo I aclara el alcance de los conceptos incluidos en el Programa de liberación comercial, disponiendo que se entenderá por “gravámenes” los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiario o de cualquier otra naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior” y por “restricciones” cualquier medida de carácter administrativo, financiero, cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado Parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco.
En definitiva, de acuerdo con el sentido corriente de las palabras usadas y el objeto fin de las normas analizadas, la libre circulación de bienes se refiere al compromiso de los Estados Partes de adoptar medidas gubernamentales, sean estas positivas, - es decir, disminuciones arancelarias hasta llegar a la zona de libre comercio - o negativas, en el sentido de abstenerse de aplicar aranceles superiores a los acordados o de imponer medidas de efectos equivalentes a los aranceles, tales como barreras técnicas, cupos o salvaguardias no autorizadas.
Esta interpretación puede sustentarse, asimismo, en otras normas Mercosur y en el desarrollo doctrinario y jurisprudencial.
Así, por ejemplo, la Decisión CMC Nº 3/94 que creó la Comisión del Comercio el MERCOSUR, estableció que a la misma le compete la aplicación de los instrumentos de política comercial común, incluyendo la eliminación o armonización de las medidas no arancelarias. A través de la Directiva Nº 1/95 la Comisión de Comercio creó el Comité Técnico Nº 8 relativo a las “Restricciones y medidas no arancelarias”. Este Comité tiene la tarea de mantener actualizadas las listas de restricciones y medidas existentes y además identificar otras nuevas.
En el artículo 1 de la Decisión Nº 3/94 el CMC decide: “Registrar la nómina de Restricciones No Arancelarias a las Importaciones y Exportaciones que figuran en los Anexos I y II respectivamente de la presente Resolución…. El proceso de armonización incluirá tanto la compatibilización general de las medidas involucradas como el eventual mantenimiento de las restricciones no arancelarias, de carácter no económico, por razones debidamente justificadas, por alguno o algunos de los Estados Partes”.
Del análisis de los anexos I y II de esta Decisión puede concluirse que todas las restricciones no arancelarias se refieren a medidas gubernamentales tales como: requisitos técnicos, prohibición de importación de bienes usados, autorización previa para la importación de diferentes productos, permiso previo para la importación de ciertos bienes, exigencias específicas para la importación y exportación de ciertos bienes y tasas estadísticas.
Ricardo Xavier Basaldúa 42 al referirse a la constitución de las zonas de libre comercio, en el marco de la cual se encuadra la libre circulación de bienes señala: “La conformación de estas zonas requiere una acción a desarrollar por los Estados que procuran su constitución, consistente en implementar entre los mismos “un programa de liberación comercial”(…).. El programa de liberación comercial, en lo que hace a las restricciones arancelarias propiamente dichas, consagra el compromiso de reducir progresivamente las alícuotas de los derechos aduaneros hasta llegar al arancel “cero” dentro de un plazo fijado. En lo que se refiere a las restricciones no arancelarias, prevé la eliminación de los tributos de efecto equivalente a los derechos aduaneros y de las restricciones directas de naturaleza económica, así como la armonización o unificación de las normas técnicas, administrativas, etcétera, que traban o dificultan por diversos motivos la libre circulación de las mercaderías”.
Las restricciones no arancelarias pueden ser de naturaleza muy diversa, ya que puede tratarse de restricciones tributarias (que no constituyan “derechos aduaneros”, pues ya se hallan comprendidos en las “restricciones arancelarias”) como el IVA, etc, así como de las denominadas restricciones directas (ejemplo: Las prohibiciones absolutas o relativas a la importación)”43.
Y continúa diciendo: El artículo 2 del Anexo I expresa que se entenderá por gravámenes: “los derechos aduaneros y cualesquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiario o de cualquier naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior. ..”. Cabe concluir que todos los tributos que tengan como hecho gravado la “importación para consumo” y que no sean tasas deben ser considerados tributos o gravámenes de efecto equivalente a los derechos aduaneros, salvo los tributos que tengan por finalidad compensar o igualar la situación tributaria que afecta a las mercaderías en el territorio al cual se introducen (ejemplo: el IVA y los impuestos internos que también gravan a las mercaderías de ese ámbito). Atento a ello, deberían determinarse en las respectivas legislaciones de los estados Miembros los “tributos” que reunieran esas características y que, por lo tanto se hallan comprendidos en el concepto de “medidas equivalentes” a los derechos aduaneros.
Entre los tributos cabe enumerar: los tributos que sólo se apliquen a las mercaderías extranjeras o cuya alícuota fuere posterior para éstas; los derechos antidumping; los derechos compensatorios y los impuestos de equiparación de precios.44
En el Tratado de Asunción los Estados Partes establecen el objetivo de alcanzar un “mercado común”. De acuerdo con Basaldúa45, “para arribar a ese estadio, debe encararse un arduo proceso de integración, que presenta básicamente dos facetas:

a) una interna, (…) consiste en asegurar la libre circulación interior de las mercaderías originarias de los países miembros (zona de libre comercio), así como de los servicios, de los capitales y de las personas. Esta liberación implica suprimir en ese nuevo espacio económico las restricciones a la circulación económica, tanto las denominadas “arancelarias” (que se expresan a través de los derechos aduaneros) como las “no arancelarias” (que se manifiestan de muy diversas formas: prohibiciones absolutas o relativas a la importación, como los cupos, licencias y reglamentaciones comerciales restrictivas- vgr. Ciertas normas técnicas y reglamentos que dificultan o impiden sin razón valedera la circulación económica; otras, las que están justificadas, deben armonizarse-) (…)

b) una externa, que hace a las relaciones con los demás países, que implican la adopción de una política comercial común.”
Por su parte, Roberto Bouzas46realiza un análisis de las consultas desarrolladas por los Estados Partes del MERCOSUR ante la Comisión de Comercio en relación a la identificación de restricciones no arancelarias y medidas no arancelarias. Todos los casos citados se refieren a medidas gubernamentales, tales como: disposiciones fitosanitarias, normas técnicas, tratamientos impositivos discriminatorios, denegación de guías de importación, prácticas impositivas discriminatorias, permisos previos de importación, trabas en procedimientos administrativos, restricciones cuantitativas y antidumpings.
También los laudos arbitrales dictados en el ámbito del MERCOSUR abonan tal interpretación, indicando, entre otros elementos:
- “La eliminación de los aranceles y de las restricciones no arancelarias son aspectos indisolublemente unidos entre sí como partes de un mismo instrumento para llegar a la libertad de los flujos comerciales: ambos son considerados en los mismos artículos del Tratado de Asunción (artículos 1 párrafo segundo y 5a) y, en esos artículos y en el articulo 10 del Anexo I al Tratado de Asunción reciben igual disciplina normativa en cuanto a la obligatoriedad del desmantelamiento y de una fecha común para materializarlo. Ambas cosas al margen de la voluntad de los Estados Partes, es decir, con el carácter de una obligación precisa y concreta.” (Controversia Argentina / Brasil sobre Licencias).
- El Tribunal comparte esta aseveración relativa al antedicho criterio interpretativo que, al reflejar los principios consuetudinarios internacionales en materia de interpretación de tratados, será aplicada en el análisis y evaluación de la normativa primaria y secundaria del MERCOSUR relevante para la solución de la presente controversia. En este contexto el Tribunal entiende que, del contenido de las provisiones relativas al Programa de Liberación comercial como de la regla contenida en el Artículo V del Anexo IV surge que al momento en que la liberación comercial fuera lograda, las partes explícitamente renunciaban a la utilización de obstáculos al libre comercio, como ser la aplicación de medidas de salvaguardia.” (Controversia Brasil / Argentina sobre aplicación de medidas de salvaguardia a productos textiles).
- El papel central de la liberación comercial, reconocido por la jurisprudencia de los Tribunales Arbitrales, resulta en forma incuestionable de la normativa del Tratado de Asunción que hace de la eliminación de todas las barreras al comercio regional la obligación impuesta inmediatamente por el tratado y con una fecha determinada para su consumación. Los Estados Partes Miembros acuerdan eliminar, a más tardar el 31 de diciembre de 1994, los gravámenes y demás restricciones al comercio recíproco y disponen que, a esa fecha, quedarán eliminadas todas las restricciones no arancelarias. Sin embargo, subsisten en los hechos trabas de diferente naturaleza que mantienen ciertas condiciones de fragmentación el mercado regional que, sin privar de vigencia al principio establecido de libre circulación, perturban en la práctica su plena aplicación. Tales prácticas han de ser encaradas con el criterio de que las excepciones a la libre circulación deben resultar de textos expresos y aún las excepciones admitidas - como las medidas no comerciales del artículo 50 del TM80- tienen que estar destinadas efectivamente a su finalidad propia y declarada, a fin de no ser una forma encubierta de restricción comercial y como tal no admisible”. (Controversia Brasil / Argentina sobre aplicación de medida antidumping a exportaciones de pollos).

- ... Las obligaciones creadas por el Mercosur en materia de libre circulación tienen una doble naturaleza: la primera es negativa, - prohibición a los Estados miembros introducir cualesquiera normas contrarias a ese objetivo - y la segunda, de otra parte, es una obligación positiva - de implantar de buena fe en su legislación que sea necesario para alcanzar la integración”. (Controversia Paraguay / Uruguay sobre discriminación tributaria)
La Organización Mundial del Comercio también se ha expedido sobre la interpretación del alcance de las normas Mercosur. En la Controversia Argentina – Brasil sobre subsidios a la carne de cerdo, el laudo arbitral indicó que:
La aplicabilidad de las normas y fines del Tratado de Asunción debe realizarse además desde una óptica integradora con las normas y principios que regulan el derecho internacional. Conviene recordar que el Protocolo de Brasilia expresamente consagra como fuente normativa del Mercosur “los principios y disposiciones del derecho internacional aplicable en la materia” (art. 19). Dicha referencia cobra especial relevancia en un proceso de integración en formación y en pleno proceso de profundización el cual requiere una constante elaboración normativa interna y coordinación de las políticas del bloque con las normas que rigen el comercio internacional”.
Por lo expuesto, cabría concluir que las obligaciones derivadas del Tratado de Asunción relativas a la libre circulación de bienes se refieren a medidas gubernamentales que infrinjan o menoscaben los objetivos del mismo. En consecuencia, el alcance de dicho principio de libre circulación no abarcaría las manifestaciones en rutas derivados de acciones de particulares y que por lo tanto no se verificaría una violación por la República Argentina respecto de tal principio.
En adición a lo ya expuesto, es importante señalar que la misma interpretación otorgan a este principio la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Así, en el marco de la Organización Mundial del Comercio, el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, en su artículo XXIV párrafo 8, inciso b), define a la “zona de libre comercio” como “un grupo o más de territorios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto en la medida que se necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los arts. XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constituidos de dicha zona de libre comercio”.
A su vez, en el artículo XI del mismo acuerdo se dispone la eliminación de reglamentaciones comerciales restrictivas:
Eliminación general de las restricciones cuantitativas. Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá - aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas- prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas.”
El alcance del citado artículo se refiere a medidas gubernamentales ya sea legislativas o administrativas. En este mismo sentido, cabe citar que en el ámbito de la OMC los obstáculos no arancelarios al comercio han sido objeto de diversas clasificaciones.
En la Ronda Tokio se crearon cinco subgrupos de negociación relativos a las medidas no arancelarias: 1. Restricciones cuantitativas y regímenes de licencias de importación 2. Subvenciones y derechos compensatorios 3. Obstáculos técnicos al comercio (que incluía “normas y reglamentaciones técnicas, embalaje y etiquetaje y marcas de origen). 4. Cuestiones aduaneras (que incluían valor en aduana, documentos de importación, comprendidas las formalidades consulares, nomenclatura aduanera y formalidades aduaneras. 5. Compras del Estado o gubernamentales47.”
Daniel Jouanneau efectúa la siguiente distinción:

  1. Formalidades aduaneras.

  2. Valor en aduana.

  3. Restricciones cuantitativas.

  4. Subvenciones

  5. Dumping

  6. Compras gubernamentales.

  7. Normas y reglamentaciones técnicas al comercio.

  8. Cláusulas de salvaguardia”48


Miguel Ángel Díaz Mier afirma que en el GATT se llegó a un catálogo de barreras no arancelarias que comprendía cinco grandes grupos:

  1. Participación del Estado en el comercio.

  2. Formalidades aduaneras y administrativas a la importación

  3. Normas (reglamentos sanitarios y normas industriales

  4. Limitaciones específicas (restricciones cuantitativas y licencias de importación

  5. Imposiciones a la importación (sobrecargos y ajustes fiscales en frontera)49.


En el marco jurisprudencial, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en 1962 definió un impuesto de efecto equivalente como “...un derecho unilateralmente establecido, sea al momento de la importación, sea ulteriormente, y que, gravando específicamente un producto importado de un país miembro con exclusión del producto nacional similar, tiene por efecto, alterando su precio, lograr sobre la libre circulación de los productos la misma incidencia de un derecho de aduana.
Asimismo, el Tratado de la Comunidad Económica Europea establecía, en su artículo 30, la prohibición de las medidas de efecto equivalente “...las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, las prácticas administrativas, así como cualquier acto que emane de una autoridad pública, las incitaciones inclusive (...) que obstaculizan importaciones que, de otro modo, podrían realizarse, incluyendo (las medidas) que hacen las importaciones más difíciles u onerosas que la comercialización de la producción nacional”.
En el Caso “Dassonville” del 11 de junio de 1974, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea definió lo que debe entenderse por una “medida de efecto equivalente”: Considerando 5º “toda normativa comercial de los Estados Miembros susceptible de restringir, directa o indirectamente, actual o potencialmente, el comercio intracomunitario debe considerarse una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas.
En síntesis, el análisis efectuado precedentemente nos permite afirmar que resulta indiscutible que, en el caso bajo examen, no se configura una imposición, por parte de la República Argentina, de “restricciones o medidas de efecto equivalente” – como se esgrime en el punto 69 de la demanda -, ni tampoco medidas unilaterales. No se han verificado ningún tipo de medidas gubernamentales, como se demostrará más adelante, ni ninguna omisión a una obligación internacional atribuible a la Argentina.
En el punto 75 de la demanda de Uruguay, por el contrario, en forma concordante con la interpretación argentina, se cita un párrafo del Laudo VII del Tribunal Ad Hoc: “las obligaciones creadas por el Mercosur en materia de libre circulación tienen una doble naturaleza: la primera es negativa – prohíben a los Estados Miembros introducir cualesquiera normas contrarias a este objetivo – y la segunda, de otra parte, es una obligación positiva – de implantar de buena fe, en su legislación, lo que sea necesario para alcanzar la integración”.
Resulta evidente entonces que, tal como lo hemos planteado, el laudo citado por Uruguay corrobora la interpretación de que las obligaciones en materia de libre circulación se corresponden con medidas concretas de gobierno; en particular, de orden normativo.
Asimismo, en los puntos 150 y 151, Uruguay hace referencia al carácter procesable de medidas legales o administrativas de efecto restrictivo, discriminatorio o de competencia desleal, violatorias de la normativa Mercosur que hayan sido sancionadas y aún no aplicadas. Sin embargo, en el presente caso no se han identificado medidas legales o administrativas ni aplicadas ni sancionadas por la República Argentina.
Por su parte, en lo que hace a la libre circulación de servicios, corresponde tener presente el Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur del 15 de diciembre de 1997.
En su artículo I – Objeto - dispone que “Este Protocolo tiene por objeto promover el libre comercio de servicios del Mercosur”.
Por su parte, el artículo II - Ámbito de Aplicación – prevé que:
1.- El presente Protocolo se aplica a las medidas adoptadas por los Estados Partes que afecten al comercio de servicios en el MERCOSUR, incluidas las relativas a:
i.- la prestación de un servicio;

ii.- la compra, pago o utilización de un servicio;

iii.- el acceso a servicios que se ofrezcan al público en general por prescripción de esos Estados Partes, y la utilización de los mismos, con motivo de la prestación de un servicio;

iv. la presencia, incluida la presencia comercial, de personas de un Estado Parte en el territorio de otro Estado Parte para la prestación de un servicio
2. A los efectos del presente Protocolo, se define el comercio de servicios como la prestación de un servicio:
a.- del territorio de un Estado Parte al territorio de cualquier otro Estado Parte;

b.- en el territorio de un Estado Parte a un consumidor de servicios de cualquier otro Estado Parte;

c.- por un prestador de servicios de un Estado Parte mediante la presencia comercial en el territorio de cualquier otro Estado Parte;

d.- por un prestador de servicios de un Estado Parte mediante la presencia de personas físicas de un Estado Parte en el territorio de cualquier otro Estado Parte.
3. A los efectos del presente Protocolo:

a.- se entenderá por "medidas adoptadas por los Estados Partes" las medidas adoptadas por:

i.- gobiernos y autoridades centrales, estatales, provinciales, departamentales, municipales o locales; e

ii.- instituciones no gubernamentales en ejercicio de facultades en ellas delegadas por los gobiernos o autoridades mencionadas en el literal i)
En cumplimiento de sus obligaciones y compromisos en el marco del presente Protocolo, cada Estado Parte tomará las medidas necesarias que estén a su alcance para lograr su observancia por los gobiernos y autoridades estatales, provinciales, departamentales, municipales o locales y por las instituciones no gubernamentales existentes en su territorio;

b.- el término "servicios" comprende todo servicio de cualquier sector, excepto los servicios prestados en ejercicio de facultades gubernamentales;

c.- un "servicio prestado en ejercicio de facultades gubernamentales" significa todo servicio que no se preste en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios prestadores de servicios”.
Por último, el artículo VII establece, con relación a las Listas de compromisos específicos que: Cada Estado Parte especificará en una lista de compromisos específicos los sectores, sub-sectores y actividades con respecto a los cuales asumirá compromisos y, para cada modo de prestación correspondiente, indicará los términos, limitaciones y condiciones en materia de acceso a los mercados y trato nacional. Cada Estado Parte podrá también especificar compromisos adicionales de conformidad con el Artículo VI. Cuando sea pertinente, cada Estado Parte especificará plazos para la implementación de compromisos así como la fecha de entrada en vigor de tales compromisos.”
En lo que se refiere a las excepciones que pueden ser planteadas por los Estados Partes a la aplicación de las obligaciones derivadas del presente acuerdo se prevén, en los artículos XIII y XIV, excepciones generales y excepciones relativas a la seguridad.
Artículo XIII: Excepciones generales
A reserva de que las medidas que se enumeran a continuación no se apliquen en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable cuando prevalezcan entre los países condiciones similares, o una restricción encubierta al comercio de servicios, ninguna disposición del presente Protocolo se interpretará en el sentido de impedir que un Estado Parte adopte o aplique medidas:

a) necesarias para proteger la moral o mantener el orden público, pudiendo solamente invocarse la excepción de orden público cuando se plantee una amenaza inminente y suficientemente grave para uno de los intereses fundamentales de la sociedad;

b) necesarias para proteger la vida y la salud de las personas y de los animales o para preservar los vegetales;

c) necesarias para lograr la observancia de las leyes y los reglamentos que no sean incompatibles con las disposiciones del presente Protocolo, incluyendo los relativos a:

i.- la prevención de prácticas que induzcan a error y prácticas fraudulentas, o los medios para afrontar los efectos del incumplimiento de los contratos de servicios;

ii.- la protección de la intimidad de los particulares en relación con el tratamiento y difusión de datos personales y la protección del carácter confidencial de los registros y cuentas individuales;

iii.- la seguridad

d) incompatibles con el Artículo V, como está expresado en el presente Protocolo, siempre que la diferencia de trato tenga por objeto garantizar la tributación o la recaudación equitativa y efectiva de impuestos directos respecto de los servicios o de los prestadores de servicios de los demás Estados Partes, comprendiendo las medidas adoptadas por un Estado Parte en virtud de su régimen fiscal, conforme a lo estipulado en el Artículo XIV literal d) del AGCS.

e) incompatibles con el Artículo III, como está expresado en este Protocolo, siempre que la diferencia de trato resulte de un acuerdo destinado a evitar la doble imposición o de las disposiciones destinadas a evitar la doble imposición contenidas en cualquier otro acuerdo o convenio internacional que sea vinculante para el Estado Parte que aplica la medida”.
Artículo XIV. Excepciones relativas a la seguridad

1. Ninguna disposición del presente Protocolo se interpretará en el sentido de que:
a) imponga a un Estado Parte la obligación de suministrar informaciones cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad; o
b) impida a un Estado Parte la adopción de medidas que estima necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad:

i.- relativas a la prestación de servicios destinados directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas;

ii.- relativas a las materias fisionables o fusionables o a aquellas que sirvan para su fabricación;

iii.- aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional; o
c) impida a un Estado Parte la adopción de medidas en cumplimiento de las obligaciones por él contraídas en virtud de la Carta de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
2. Se informará a la Comisión de Comercio del MERCOSUR de las medidas adoptadas en virtud de los literales b) y c) del párrafo 1 así como de su terminación”.
Por su parte, la Decisión MERCOSUR CMC Nº 9/98 establece los Anexos con disposiciones especificas sectoriales y listas de compromisos específicos iniciales del Protocolo de Montevideo sobre el comercio de servicios del Mercosur. En su Apéndice II, se establecen las listas de compromisos específicos iniciales de la República Argentina.
Efectuado el análisis de las normas citadas, puede determinarse que los compromisos derivados del Protocolo de Montevideo en cuanto a la liberalización de servicios implica que los Estados Partes deberán abstenerse de aplicar medidas gubernamentales - medidas adoptadas por los Estados Partes - que afecten al comercio de servicios en el Mercosur.
Conforme el alcance dado a la expresión “medidas adoptadas por los Estados Partes” en el artículo 2 del Protocolo de Montevideo, la misma comprende a los gobiernos y autoridades centrales, estatales, provinciales, departamentales, municipales o locales y a las instituciones no gubernamentales en ejercicio de facultades en ellas delegadas por los gobiernos o autoridades. Cabe concluir, entonces, que, en el presente caso, no se verifican medidas gubernamentales que afecten el comercio de servicios.
En adición a lo expuesto, corresponde analizar el alcance del último párrafo del apartado 3 del artículo 2 del Protocolo de Montevideo que reza: “En cumplimiento de sus obligaciones y compromisos en el marco del presente Protocolo, cada Estado Parte tomará las medidas necesarias que estén a su alcance para lograr su observancia por los gobiernos y autoridades estatales, provinciales, departamentales, municipales o locales y por las instituciones no gubernamentales existentes en su territorio”.
Esta mención debe entenderse en el mismo sentido del precedente antes descripto: “instituciones no gubernamentales en ejercicio de facultades en ellas delegadas por los gobiernos o autoridades”. Esta interpretación sería acorde con el resto del artículo ya que, según indica su párrafo inicial, se refiere a medidas adoptadas por los Estados, autoridades o instituciones con delegación de facultades para dictar tales medidas - como sería el caso de los colegios profesionales -.
En lo que respecta a los compromisos específicos de la República Argentina (Decisión CMC 9/98), se ha asumido el compromiso de no imponer restricciones gubernamentales a los servicios de hotelería en los tres primeros modos : Suministro transfronterizo, Consumo en el extranjero y Presencia comercial . En lo que respecta a los servicios de transporte, los compromisos específicos que se incorporan en las listas de la presente ronda inicial de negociación, son los resultantes de la aplicación de los acuerdos bilaterales y multilaterales correspondientes a los anexos sobre transporte terrestre y por agua y al anexo sobre transporte aéreo del presente protocolo. En el caso que nos ocupa corresponde analizar cuales son los acuerdos bilaterales y multilaterales que obligan a la Argentina en relación con Uruguay:

  1. El Acuerdo de Complementación Económica Nº 35,


Del 25 de junio de 1996, que establece compromisos para la constitución de una zona de libre comercio entre la Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Chile.
En dicho Acuerdo se prevén obligaciones relativas a la integración física entre los Estados Partes. En su artículo 32 se prevé que “Las Partes Signatarias, reconociendo la importancia del proceso de integración física como instrumento imprescindible para la creación de un espacio económico ampliado, se comprometen a facilitar el tránsito de personas y la circulación de bienes, así como promover el comercio entre las Partes y en dirección a terceros mercados, mediante el establecimiento y la plena operatividad de vinculaciones terrestres, fluviales, marítimas y aéreas.”
A tal fin, las Partes Signatarias suscriben un Protocolo de Integración Física conjuntamente con el Acuerdo, que consagra su compromiso de ejecutar un programa coordinado de inversiones en obras de infraestructura física.
No obstante ello, cabe considerar que las listas de compromisos específicos se refieren a servicios y que no abarcarían compromisos de integración física.
En lo que respecta a transporte, el ACE 35 establece en su artículo 37: “ Las Partes Signatarias promoverán la facilitación de los servicios de transporte y propiciarán su eficaz funcionamiento en el ámbito terrestre, fluvial, lacustre, marítimo y aéreo, a fin de ofrecer las condiciones adecuadas para la mejor circulación de bienes y personas, atendiendo a la mayor demanda que resultará del espacio económico ampliado”.
Esta norma se enmarca en un acuerdo que tiene por objeto principal el establecimiento de una zona de libre comercio entre el Mercosur y Chile y que, por lo tanto, no resulta invocable en casos de controversias entre Estados Partes del Mercosur, conforme lo previsto en el Protocolo Adicional 21 – Solución de Controversias -. El régimen de zona de libre comercio intra MERCOSUR está contenido, en cambio, en el ACE 18 y sus protocolos adicionales.

  1. Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre (ATIT),


Suscripto por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú, Uruguay.
Este Acuerdo tiene como objetivo fundamental establecer los criterios técnicos para la autorización gubernamental del transporte internacional entre Estados Partes Parte del acuerdo. En este sentido establece:


  • Los criterios para considerar cuáles serán las empresas de transporte “autorizadas”

  • Qué reglamentaciones deberán seguir tales empresas

  • La obligación de dar a las empresas autorizadas el mismo trato que a las empresas nacionales, bajo condición de reciprocidad.

  • El reconocimiento, en un Estado Parte, de los documentos que habilitan para conducir vehículos expedidos por otro Estado Parte.

  • Que el transporte de mercadería se hará en cumplimiento de los “Aspectos Aduaneros” previstos en anexo.

  • Que las cargas transportadas serán nacionalizadas.

  • Que las autorizaciones de ingreso se realizarán conforme al anexo “Aspectos migratorios”.

  • Que, en lo que hace al transporte internacional por carretera, cada Estado Parte: otorgará permisos originarios y complementarios para la realización del transporte bilateral o en tránsito dentro de los límites de su territorio, en conformidad con las disposiciones del Acuerdo, que se detallan en el artículo 21 y ss.

  • Los requisitos que deben cumplir los vehículos que realicen transporte internacional referidos a: propiedad, habilitaciones, inspecciones, etc. (artículos 31 a 33).

  • Que la aplicación de sanciones por parte de un Estado Parte en cuyo territorio se hubieren producido se regirán por su legislación nacional (artículo 34).

  • El transporte internacional de mercancías por ferrocarril (artículos siguientes).


La sola descripción de su contenido permite afirmar que no puede considerarse que la conducta que el Uruguay le atribuye a la Argentina - omisión en adoptar medidas apropiadas para prevenir y hacer cesar los impedimentos a la libre circulación derivados de las manifestaciones populares en territorio argentino frente a vías de acceso a los puentes internacionales Gral. San Martín y Gral. Artigas - pueda ser encuadrada como el incumplimiento de una obligación internacional específica derivada del ATIT.

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