Proposicion juridica completa/unidad normativa






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III. FUNDAMENTOS

Competencia
1. Se demanda la inconstitucionalidad de los artículos 33 (parcial) y 35 (parcial) del DL 663 de 1993 "por medio del cual se actualiza el Estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración". El Decreto citado se expidió en uso de las facultades extraordinarias que le confirió al Presidente de la República la Ley 35 de 1993. La naturaleza incontestable de decreto ley que exhibe el estatuto en el que se integran las disposiciones demandadas, lleva a esta Corte a declararse competente para conocer de la presente demanda (CP art. 241-5).
Por lo anterior, no se encuentra fundada la petición de un pronunciamiento inhibitorio que se formula en uno de los memoriales impugnatorios de la demanda. En efecto, así el origen de los preceptos acusados pueda hallarse en normas anteriores carentes de fuerza legal - decretos 1135 y 2179 de 1992 -, lo cierto es que ellos no aparecen yuxtapuestos ni adheridos a la norma legal sino que la integran formal y materialmente.
De otro lado, no es de recibo la tesis relativa a una supuesta proposición jurídica incompleta, derivada precisamente de no haberse demandado conjuntamente las disposiciones legales censuradas y aquéllos dos decretos - el 1135 y el 2179 de 1992 - que originariamente pusieron en vigor los preceptos que fueron luego recogidos en la norma tachada de inconstitucional. Como efecto natural de la sustitución e incorporación de las diferentes normas que se unifican en un único y orgánico estatuto del sistema financiero, su último artículo (339), entre otras normas derogadas, incluye justamente los mencionados decretos 1135 y 2179 de 1992. Normas que han sido derogadas no pueden conformar unidad normativa con otras vigentes cuya inexequibilidad se demanda.
Examen de las facultades extraordinarias
2. Dado que las disposiciones cuestionadas hacen parte de un decreto expedido con base en el ejercicio de precisas facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo, procede esta Corte a revisar el cumplimiento de los requisitos que han debido ser observados.
El Decreto fue expedido el 2 de abril de 1993, dentro del término de tres meses ordenado en el artículo 36 de la ley 35 de ese año. Por otra parte, el uso de las facultades se ajustó a su tenor literal "(...) Dentro de los tres meses siguientes a la sanción de esta ley, el Gobierno Nacional tendrá la facultad para incorporar al estatuto orgánico del sistema financiero las modificaciones aquí dispuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de ubicación y numeración que se requieran ..." (Ley 35 de 1993, art. 35). Los artículos demandados del Decreto-Ley 663 de 1993 reproducen fielmente el contenido de los artículos 2.1.3.3.1 y 2.2.2.6.1 del Decreto-Ley 1730 de 1991 con las modificaciones introducidas a los mismos por los artículos 28 y 44 (parágrafo) del Decreto 1135 de 1992 y 13 del Decreto 2179 de 1992, todos relativos al objeto, funciones e inversiones de los almacenes generales de depósito. En suma, lo que en el Decreto-Ley 1730 de 1991 aparecía disperso en varios capítulos (III y IV) y había sido, igualmente, adicionado por los decretos 1135 y 2179 de 1992, fue reubicado, renumerado y sistemáticamente integrado en el nuevo estatuto financiero, para lo cual el gobierno se limitó a ejercer la facultad concedida sin excederse en su cometido.
Análisis del cargo de inconstitucionalidad
3. La demanda de inconstitucionalidad y los conceptos de violación que se enderezan contra el Decreto-Ley 663 de 1993 - CP arts. 113, 121, 150-10, 150-19-d, 189-2-4, 335 y transitorios 49 y 50 -, giran alrededor de un planteamiento central que se hace el actor y que puede sintetizarse, así: (1) la función asignada a los almacenes generales de depósito de contratar por cuenta de sus clientes el transporte de las mercancías y la facultad a ellos atribuída de invertir sin superar el 50% de su patrimonio técnico en acciones de sociedades dedicadas al transporte de carga, portuarias, operadoras aeroportuarias, terminales de carga, comercializadoras, de agenciamiento de carga y de agenciamiento marítimo, contempladas en los artículos 33-4 y 35-2 del Decreto-Ley 663 de 1993, corresponden a la reproducción literal del artículo 28 del decreto 1135 de 1992 y del artículo 13-parágrafo del decreto 2179 de 1992; (2) los dos decretos que se acaban de mencionar, expedidos por el Gobierno, en ejercicio de las facultades otorgadas a éste por el Constituyente en virtud del artículo 50 transitorio de la CP, por carecer de fuerza de ley, no podían modificar ni adicionar las normas de carácter legal del precedente estatuto orgánico del sistema financiero contenido en el Decreto-Ley 1135 de 1992; (3) la determinación de las funciones y de las facultades de las entidades sometidas a la vigilancia de la superintendencia bancaria - como es el caso de los almacenes generales de depósito - es un asunto que compete a la ley, pues, esos dos aspectos integran lo que se denomina un "estatuto excepcional" que, en lo que concierne a esta clase de sociedades, había sido recogido en la Ley 20 de 1921 y en el Decreto-Ley 356 de 1961; (4) atendida la inconstitucionalidad de las fuentes normativas de los preceptos acusados - específicamente los decretos 1135 y 2179 de 1992 -, éstos deben ser declarados inexequibles.
4. De los alegatos presentados por el Ministerio Público y los impugnantes de la demanda, pueden extraerse los siguientes argumentos en contra de la anterior tesis: (1) unas normas supuestamente administrativas ya derogadas no pueden transmitirle a una norma de superior jerarquía, nueva y autosuficiente, sus presuntos vicios de inconstitucionalidad (Ministerio Público); (2) los decretos 1135 y 2179 de 1992, expedidos con base en el artículo 50 transitorio de la CP, tienen el carácter de "reglamentos autónomos", análogos en este aspecto a los antiguos decretos derivados del derogado artículo 120-14 de la CP, y podían en consecuencia desarrollar, complementar e incluso suplir la ley (Ministerio Público) - el apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público sostiene que estos decretos tienen materialmente fuerza de ley; (3) los citados decretos 1135 y 2179 de 1992 tienen fuerza de ley, en virtud del artículo 36 de la ley 35 de 1993 que dispuso que "las normas vigentes sobre regulación del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de reglamentos autónomos con anterioridad a la vigencia de esta ley y que se refieran a aspectos que no se encuentren dentro de las funciones de regulación previstas sólo podrán ser modificadas por ley en el futuro" (Superintendencia Bancaria); (4) los decretos 1135 y 2179 de 1992 tanto en su motivación como en su cuerpo dispositivo expresamente adicionaron el estatuto orgánico del sistema financiero entonces articulado en el Decreto-Ley 1730 de 1991 y, por ende, a partir de su propia expedición se integraron a éste, lo que implicaba que posteriormente el Presidente no estaba autorizado - salvo que se arriesgara a desobedecer la ley de facultades - para omitir la inclusión de sus dictados en el nuevo estatuto orgánico - Decreto-Ley 663 de 1993 - pues ya eran materia del mismo y debía tan solo ser objeto de reubicación o remuneración (memorial de Guillermo Vargas Ayala).
5. El primer aspecto que dilucidará esta Corte se refiere a la procedencia de un cargo de inconstitucionalidad construído por el demandante a partir de un supuesto vicio de inconstitucionalidad que si bien afectaba inicialmente determinadas normas (decretos 1135 y 2179 de 1992) se habría transmitido a una nueva, la acusada (Decreto-Ley 663 de 1993), que recogió sus preceptos.
En este sentido es importante definir la relación existente entre las "normas fuente" (decretos 1135 y 2179 de 1992) y la "norma nueva" (decreto ley 663 de 1993). Si la "norma nueva" en relación con las "normas fuente", fuese derivada y accesoria y, además, éstas últimas conservaren su vigencia, tendría que aceptarse que su inconstitucionalidad acarrearía la de la primera.
"Las normas fuente" fueron expresamente derogadas por la "norma nueva". La relación principal-accesorio no puede, pues, configurarse. Adicionalmente, la norma nueva exhibe fuerza de ley y, consiguientemente, tiene superioridad jerárquica, lo que explica su capacidad derogatoria.
Cabe señalar - para marcar aún más la anotada diferencia - que las "normas fuente" fueron dictadas por el Gobierno con apoyo en la facultad que le fue conferida temporalmente en el artículo 50 transitorio de la CP. En contraste con los decretos con fuerza de ley que eventualmente podrían haberse dictado al amparo del artículo transitorio 49 de la CP de mediar las condiciones allí previstas, los decretos proferidos con base en la facultad transitoria del artículo 50 tenían la naturaleza de decretos autónomos del Gobierno, carentes de fuerza de ley.
La naturaleza ordinaria de estos decretos no solamente se deriva de la ausencia de mención calificatoria expresa del Constituyente - que sí la hace en el artículo transitorio 49 -, sino también de la circunstancia especial de que en esta materia - regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público - la Constitución expresamente atribuye al Gobierno una clara competencia normativa, desde luego dentro del marco de las normas generales y de los objetivos y criterios fijados por el Legislador (CP art. 150-19-d). Como quiera que no era previsible, al menos durante cierto lapso, que el Legislador pudiera dictar dichas "normas generales", el Constituyente permitió que la zona normativa asignada al decreto del ejecutivo se extendiera a la entera materia, vale decir, que la potestad reglamentaria gubernamental de origen constitucional pudiera ejercitarse sin sujeción a tales "normas generales" y pese a su temporal inexistencia. Si, de otro lado, la regulación de estos asuntos per se no se vincula necesaria y ontológicamente a una determinada rama del poder público, no se ve porqué el Constituyente haya tenido que otorgar naturaleza legislativa a la competencia transitoria confiada al ejecutivo que de suyo ya posee en esas materias por obra de la misma Constitución cierto poder ordinario de regulación, así sea limitado. Con pocas palabras, no se trataba de constituir en cabeza del ejecutivo un nuevo poder (legislativo), sino de ampliar y posibilitar transitoriamente el ya existente (administrativo) del cual era titular.
Llegado a su fin el régimen transitorio contemplado en la Constitución, no deja de ser un despropósito pensar que las normas expedidas bajo su amparo y expresamente derogadas por las nuevas de carácter legal perviven en éstas últimas y alcanzan inclusive a inocularles sus presuntos vicios. De lo expuesto se desprende que esto no es posible. Las nuevas normas legales, así incorporen los mismos enunciados normativos de los decretos precedentes, tienen carácter autónomo y principal. No solamente se ha producido la derogatoria de las denominadas aquí "normas fuente" sino que, además, la "norma nueva" por tener fuerza de ley tiene una superior jerarquía y se resiste a ser tratada como norma "derivada" de otra de inferior estirpe. Si la norma legal nueva es inconstitucional será por sus propios vicios y no por los de otras normas derogadas de menor fuerza jurídica respecto de las cuales su relación no es generativa-formal pues proceden de distintas fuentes sino simplemente material en cuanto coinciden sus respectivos enunciados.
6. Tanto el demandante como quienes abogan por la constitucionalidad de la norma acusada, consideran decisivo negar o reconocer, según el caso, a los decretos 1135 y 2179 de 1992 - expedidos con base en las previsiones del artículo 50 transitorio de la CP -, fuerza de ley. Lo señalado por la Corte en el apartado anterior es suficiente para advertir la inconducencia de esta disquisición que por no referirse ni tener efectos respecto de la norma demandada no define en ningún sentido su suerte constitucional.
Con todo, por razones puramente ilustrativas, cabe anotar que bajo el régimen transitorio, bien podía el Gobierno mediante decreto ordinario expedido con arreglo al artículo 50 transitorio de la CP, adicionar, modificar o derogar una disposición legal relativa a uno cualquiera de los ámbitos contemplados en aquél. Si el ejecutivo - como lo pretende el actor - debía tan sólo circunscribirse a operar cambios o adiciones respecto de normas de naturaleza administrativa y no legislativa, francamente no habría sido necesario incluir en el articulado constitucional la mencionada facultad transitoria, ya que para ese efecto le habría bastado al Gobierno recurrir a sus propias competencias. Ahora, se explica que el Decreto adicione o derogue la norma legal precedente, no porque disponga de fuerza legal de la que carece, sino en razón de la temporal asunción integral de la competencia regulativa que en estas materias temporalmente consintió el Constituyente en cabeza del ejecutivo como "atribución constitucional propia", esto es, sin necesidad de ley y en su ausencia. En este orden de ideas, se concluye que el Gobierno podía legítimamente apelar al artículo 50 transitorio de la CP para adicionar o modificar el estatuto orgánico del sistema financiero que entonces se contenía en el Decreto-Ley 1730 de 1990, lo que justamente se hizo a través de los decretos 1135 y 2179 de 1992.
Lo dicho, por otra parte, lleva a esta Corte a rechazar algunas tesis sostenidas por los defensores de la ley y por su opositor. La fuerza de ley de un decreto del ejecutivo sólo puede derivarse de la misma Constitución que determina el sistema y la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico. No puede atribuirse esa función a un Decreto-Ley como es el 663 de 1993 que, según el parecer de uno de los defensores, habría elevado el rango normativo de los citados decretos.
Igualmente, conviene puntualizar que la idea de "estatutos excepcionales" comprensivos y limitativos del régimen de cada una de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, no pertenece a la esfera constitucional sino al de la política legislativa. En todo caso, la determinación de ese régimen, independientemente de su alcance y filosofía, no se libra integralmente a la ley, pues la técnica normativa de la ley marco obliga a reservar una porción de la regulación al Gobierno (CP art. 150-19-d). Durante el régimen transitorio, el régimen legal aplicable a una cualquiera de esas entidades, podía ser adicionado o modificado directamente por el Gobierno sin necesidad de recurrir a una previa autorización legal (CP art. 50 transitorio).
7. En otro aparte de esta sentencia se estableció que las normas acusadas, por lo que hace al uso de las facultades extraordinarias concedidas por el Legislador, se ajustaron estrictamente a la Constitución y a la Ley.
Por el aspecto de fondo no se observa que ellas vulneren ningún canon de la CP. La función que se atribuye a los almacenes generales de depósito y la inversión que se les autoriza efectuar, aparte de convenir a su objeto propio y tener plena justificación económica, no entrañan ninguna violación a la Constitución y, de hecho, el demandante no formula ningún reparo intrínseco a estas disposiciones.
Dado que respecto de las normas demandadas no concurre ninguno de los conceptos de violación alegados por el actor y tampoco la Corte observa quebranto alguno a la Carta, se declarará su exequibilidad.

IV. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional

R E S U E L V E

Declarar exequibles el numeral 4º del artículo 33 y el numeral 2º del artículo 35 del Decreto-Ley 663 de 1993, en las partes demandadas.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.


JORGE ARANGO MEJIA

Presidente




ANTONIO BARRERA CARBONELL EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado


ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORON DIAZ VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado Magistrado

MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
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