Derecho Constitucional Unidad 17 (segunda parte) II las atribuciones del Congreso






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Derecho Constitucional

Unidad 17

Derecho Constitucional

Unidad 17 (segunda parte)

II - Las atribuciones del Congreso

A – Poderes explícitos: políticos, legislación general, económica y financiera, cultura, militar, relaciones exteriores, emergencias.


Se distinguen los denominados poderes explícitos del Congreso, porque están expresamente contemplados en la CN, de los implícitos, que se verán en el punto siguiente y no se encuentran expresamente previstos.

Los explícitos surgen básicamente de la lectura del art. 75 de la CN, pero también deben considerarse otros artículos que se encuentran a lo largo de todo e texto constitucional.
La función legislativa
a) Las leyes federales, comunes y locales

La función legislativa es aquella que ejerce el congreso nacional mediante la sanción de leyes, que por sus alcances y las consecuencias de su aplicación suelen ser diferenciadas en tres categorías básicas:

1) Leyes locales: son las que dicta el congreso de la nación en su carácter de legislatura local para la capital federal. Dispone el inc. 30 del art. 75, al respecto, que le corresponde al congreso ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación. Son también leyes locales las dictadas por las provincias y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en ejercicio de las atribuciones propias, reconocidas como tales por la constitución nacional.

2) Leyes comunes: son aquellas que emanan de la facultad reconocida al congreso de la nación de dictar los códigos civil, comercial, penal, de minería, y del trabajo y seguridad social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones. (art. 75 inc. 12)

3) Leyes federales: son aquellas que sanciona el congreso de la nación, salvo las que tienen naturaleza de legislación local o común.
Las facultades económicas, financieras e impositivas

1) Derechos de importación y exportación: Según el inc. 1 del art. 75 le corresponde al congreso legislar en materia aduanera y establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación. Esta disposición es consecuencia del carácter estrictamente federal que las aduanas exteriores tienen en nuestro país, y del principio de libertad territorial de circulación.

2) Impuestos directos e indirectos internos:

En primer lugar, debemos recordar cómo está formado el tesoro nacional:

Art. 4º.- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.
Luego distinguimos los que son:

  • Impuestos: se establecen en forma general para la población y van directamente al tesoro nacional.

  • Tasas: se imponen a ciertos sectores de la población a cambio de un servicio del estado (ej. Luz, gas, alumbrado público, etc.)

  • Contribuciones: se imponen a un sector que ha recibido un beneficio en virtud de una obra realizada por el estado, que aumenta el valor del patrimonio del constituyente (ej. Pavimentación de una ruta o una calle, los vecinos beneficiados por la obra deben abonarla)


Aclarado esto, veremos que el art. 75 inc. 2 faculta al congreso para imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.

Con relación a los impuestos indirectos internos, el inc. 2 del art. 75 dispone que la atribución del congreso es una facultad concurrente con las provincias. En el anterior texto constitucional nada se establecía, aunque la jurisprudencia había dirimido la cuestión a favor del criterio que terminó adoptando la reforma llevada a cabo recientemente. Los impuestos directos quedan sujetos al mismo régimen vigente con anterioridad a la reforma. El nuevo inc. 2 del art. 75 preceptúa que le corresponde al congreso imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien del estado lo exijan. Es decir que estos impuestos son, en principio, provinciales, y que por excepción pueden ser establecidos por el congreso.

3) Coparticipación: la reforma de 1994 ha traído la novedad de la constitucionalización del régimen de coparticipación federal, que se venía aplicando desde hace muchos años en nuestro país. El inc. 2 del art. 75 establece pautas acerca de los recursos coparticipables, modalidades, criterios de distribución y creación de un órgano federal de control. Son recursos coparticipables los regulados en el inc. 2 del art. 75, es decir, los impuestos indirectos internos y los directos establecidos por el congreso de la nación, cuando la defensa, la seguridad común y el bien general del estado lo exigen, con excepción de la parte o el total de los que tengan asignación específica.

En cuanto a las modalidades del sistema de reparto, se establece que éste será dispuesto por una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias. Esta ley convenio instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva resignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Un organismo fiscal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.

Como consecuencia de ello el inc. 3 del art. 75 establece que corresponde al congreso establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.

4) Presupuesto: el inc. 8 del art. 75 le atribuye al congreso la facultad de fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.

Con relación al trámite del proyecto de ley de presupuesto, el art. 100 inc. 6, incluye entre las atribuciones del jefe de gabinete de ministros la de enviar al congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del poder ejecutivo.

5) Banco y emisión de moneda: es atribución del congreso, reconocida por el inc. 6 del art. 75, la de establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales. Con respecto a la emisión de moneda le corresponde a la nación hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación.

6) Correos: Según el inc. 14 del art. 75 le corresponde al congreso de la nación arreglar y establecer los correos generales de la nación.

7) Empréstitos: Contraer deudas ofreciendo como respaldo del estado representa un hecho de particular relevancia, por las consecuencias que puede importar. Ello está previsto en el art. 4 que al referirse a los recursos que forman el tesoro nacional menciona a los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo congreso para urgencias de la nación.

Esta cláusula constitucional les asigna manifiestamente carácter extraordinario a los empréstitos, a los cuales admite para urgencias de la nación. En la práctica, sin embargo, los empréstitos se han convertido en recursos corrientes, para hacer frente a los gastos del estado, que recurre a ellos, para pagar otros préstamos anteriores.

En consonancia con la disposición del art. 4, esta la del art. 75 inc. 4 que dispone que le corresponde al congreso contraer empréstitos sobre el Crédito de la Nación

8) Subsidios a las provincias: el art. 75 inc. 9 le concede al congreso de la nación la facultad de acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios. La palabra subsidio implica ayuda, auxilio o socorro. La atribución del congreso, en este aspecto, ha sido concebida con carácter extraordinario o para ayudar a las provincias que por contingencias excepcionales no puedan hacer frente a sus gastos.

9) Pago de la deuda interior y exterior: El inc. 7 del art. 75 le asigna al congreso la atribución de arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación. El término arreglar ha sido utilizado por el constituyente en el sentido de concertar. La deuda será interior o exterior según que haya sido contraída con acreedores del país o con estados u organizaciones extranjeras o internacionales.
La cláusula comercial

El inc. 13 del art. 75 de la Constitución le atribuye al congreso de la nación la facultad de reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí. Ente principio esta tomado casi textualmente del anterior art. 67 inc. 12, y es conocido en la doctrina constitucional con el nombre de cláusula comercial. El término comercial debe ser entendido en sentido amplio como comprensivo de toda forma de comunicación. Abarca desde el tráfico o intercambio hasta la navegación, el transporte de personas o cosas, la transmisión de mensajes, etc.
La cláusula del bienestar

El inc. 18 del art. 75 estatuye que le corresponde al congreso de la nación proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción v establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.

Esta disposición constitucional, que es conocida con el nombre de cláusula del progreso, de la prosperidad o del bienestar, tiene su origen en la constitución de 1853 y es de clara inspiración alberdiana. El proyecto de constitución para la Confederación Argentina de Alberdi preveía una disposición similar en su art. 67 inc. 3.

En la cláusula constitucional se resalta el valor prominente que nuestro constituyente originario le asignó a la educación, al atribuirle al congreso de la nación, como primera misión para el logro de la prosperidad del país, la d dictar planes de instrucción general y universitaria.

El inc. 19 del art. 75 incorporado por la reforma de 1994, completa en sus dos primeros párrafos los enunciados anteriores, agregando que es, asimismo, atribución del congreso de la nación proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Ecuación Y cultura

Respecto al respecto de las culturas aborígenes aún existente, la CN dice en el art. 75 inc. 17:

Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones.
Respecto a las normas para la educación, la CN dice:

Art. 75 inc. 19 3º párrafo: Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales.
Los poderes militares

Con respecto a este tema cabe destacar las siguientes atribuciones del congreso: 1) poderes de guerra, 2) represalias y presas, 3) organización de las fuerzas armadas, 4) introducción y salidas de tropas.

1) Poderes de guerra: están preceptuados en el inc. 25 del art. 75, según el cual le corresponde al congreso de la nación autorizar al poder ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz. La constitución hace una referencia al mismo tema en el art. 99 inc. 15, que le otorga al presidente de la nación la facultad de declarar la guerra y ordenar represalias con autorización y aprobación del congreso.

2) Represalias y presas: Según el inc. 26 del art. 75 es atribución del congreso facultar al poder ejecutivo para ordenar represalias, y establecer reglamentos para las presas. La disposición deriva del inc. 22 del art. 67 anterior a la reforma de 1994, norma que se refería a la atribución de conceder patentes de corso. Las represalias son todos los medios admisibles en el derecho de las naciones, por los cuales los súbditos de un estado ofendido por otro en las personas de sus ciudadanos, o en su capacidad colectiva, o en sus bienes, retribuyen la ofensa o procuran recuperar la integridad de su soberanía. Pueden ser precursoras, preliminares, o un modo de empezar la guerra misma, como en el caso de represalias generales.

3) Organización de las fuerzas armadas: le corresponde al congreso de la nación fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra y dictar las normas para su organización y gobierno (art. 75 inc. 27). El anterior inc. 23 del art. 67 solo hacía referencia a fijar la fuerza de línea de tierra y de mar. Esta atribución debe ser interpretada en armonía con los incs. 12 y 14 del art. 99.

4) Introducción y salidas de tropas: el inc. 28 del art. 75 faculta al congreso de la nación para permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él. El texto es idéntico al inc. 25 del art. 67 de la Constitución anterior a la reforma de 1994.
Las demás atribuciones establecidas en la Constitución

El inc. 20 del art. 75 de la Constitución le otorga al congreso facultades para establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, y conceder amnistías generales.

1) Creación de tribunales inferiores: representa una atribución relevante que tiene el congreso con relación a la organización del poder judicial. La constitución solo ha creado un tribunal de justicia, la Corte Suprema, subordinando la existencia de los demás a una decisión del poder legislativo. Así lo dispone, además, el art. 108.

Respecto de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Congreso tiene la facultad d establecer su composición, determinando por ley el número de sus integrantes.

2) Empleos: La atribución de crear y suprimir empleos ha de ser entendida en armonía con la facultad que tiene el presidente de la república de nombrar y remover a los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta constitución (art. 99 inc. 7). Es al órgano legislativo al que le incumbe, en consecuencia, crear o suprimir los cargos o empleos y al presidente de la nación, designar a los empleados.

3) Pensiones: Estos beneficios, mencionados en el inc. 20 del art. 75, son aquellos derivados de actos graciables y de reconocimiento por actos prestados a la república. Las pensiones ordinarias, cuyo régimen legal también le corresponde al congreso establecer, son concedidos por el poder ejecutivo, conforme a esas normas dictadas por el poder legislativo (art. 99 inc. 6)

4) Honores: el honor, que es un bien suficientemente tutelado por nuestra constitución y por las leyes y tratados internacionales, pertenece a cada uno de los habitantes. No puede ser patrimonio de ciertas personas o instituciones por el hecho de que integren o no órganos del estado; tampoco corresponde a éste otorgarlo. La función pública no atribuye ningún otro honor que aquel que reconozca el pueblo por la integridad y rectitud de la conducta de sus funcionarios.

5) Amnistías: significa olvido. Se lo aplica, en el ámbito jurídico, para hacer referencia a la atribución que tiene el órgano legislativo para extinguir con efectos genéricos, la acción y la pena en ciertas circunstancias, y con el fin de salvaguardar la paz social. Los efectos que produce la amnistía son amplios, pues comprende la extinción de la acción penal y eventualmente, de la pena; por tanto, benefician a los procesados y condenados, y aún a quienes, hallándose en situación de ser perseguidos por los delitos que fueron objeto de olvido, no han sido sometidos a proceso judicial. No hace desaparecer, sin embargo, la figura delictiva, que como tal continúa vigente y es aplicable a los hechos posteriores a la amnistía.
Las facultades privativas de la Cámara de Senadores
a) Concepto

Si bien en los sistemas de organización Bicameral rige, en general, el principio de que ambas cámaras están en paridad de condiciones, en la realidad hay diferencias.

En el texto constitucional podemos observar que el senado de la Nación tiene las siguientes facultades privativas:

1) juzga en juicio político a los funcionarios acusados por la Cámara de Diputados (arts. 59 y 60)

2) autoriza al presidente de la nación para que declare en estado de sitio uno o varios puntos de la República en caso de ataque exterior (arts. 61 y 99 inc. 16)

3) es cámara de origen de la ley – convenio sobre coparticipación (art. 75 inc. 2)

4) es cámara de origen en las leyes en que el congreso ejerce la facultad de proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tienden a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (art. 75 inc. 19)

5) presta el acuerdo para el nombramiento de los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sesión pública convocada al efecto y por mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes (art. 99 inc. 4)

6) presta el acuerdo para la designación de los demás jueces federales, en sesión pública, en la cual tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos (art. 99 inc. 4)

7) presta el acuerdo para un nuevo nombramiento de los jueces federales que hayan cumplido 75 años, a requerimiento del poder ejecutivo (art. 99 inc. 4)

8) presta el acuerdo para el nombramiento y la remoción de embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios, a propuesta del poder ejecutivo (art. 99 inc. 7)

9) presta acuerdo al poder ejecutivo en la concesión de los empleos o grados de oficiales superiores de las fuerzas armadas (art. 99 inc. 13)
Las facultades privativas de la Cámara de Diputados

La Constitución Nacional le reconoce a la Cámara de Diputados las siguientes atribuciones privativas:

1) es cámara iniciadora en los proyectos de iniciativa popular (art. 39)

2) ejerce la iniciativa para someter a consulta popular un proyecto de ley (art.40)

3) tiene la iniciativa exclusiva en las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 52)

4) Ejerce el derecho de acusación ante el senado en el juicio político (art. 53)
Relaciones exteriores
Ver anexo (Relaciones exteriores – Derecho internacional, al finalizar Unidad 20)

B - Los poderes implícitos del Congreso de la Nación



Concepto, antecedentes y aplicación

Los poderes implícitos son aquellas facultades que pese a no ser expresadas, están incluidas en otras análogas o mas generales.

El art. 75 inc. 32 de la Constitución nacional le confiere poderes implícitos al congreso de la nación, al establecer que le corresponde hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente constitución al gobierno de la nación argentina.

El poder legislativo es el único de los tres poderes del estado al cual la constitución nacional le reconoce expresamente poderes implícitos. La doctrina y la jurisprudencia, en su caso, han admitido la existencia de atribuciones implícitas en el poder ejecutivo y en el poder judicial, aunque ellas no aparecen consagradas explícitamente en la constitución.


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