La investigación realizada por la Universidad de los Andes demuestra que cada vez en Colombia hay más motos y más automóviles






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PROYECTO DE LEY NÚMERO __­­­­­­­­_____ DE 2011

Por medio del cual se modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre”
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Bogotá, D.C., Noviembre 29 de 2011
Honorables Senadores y Representantes:
En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 140 numeral 2 de la Ley 5 de 1992, y de acuerdo con el artículo 150 de la Constitución Política presento a consideración del Congreso de la República el presente proyecto de ley “Por medio del cual se modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre”


  1. Introducción


El rápido crecimiento de nuestras ciudades en el número de habitantes y de vehículos para su desplazamiento, constituyen una constante en el desarrollo demográfico en Colombia.
La necesidad de mejorar la gestión del tráfico tanto en las ciudades como en carretera es evidente, no sólo en nuestro país, sino en todo el mundo. La congestión creciente, y la consecuente pérdida de eficiencia de los sistemas implementados para obtener este resultado, junto con el paulatino crecimiento de la preocupación por mejorar la seguridad de los vehículos, impulsa cada día al Gobierno Nacional, de la mano con los principales actores de la movilidad, a propender por lograr la conformación de un sistema de tránsito adecuado para satisfacer tales necesidades.
En Colombia y Latinoamérica existen tres factores que explican el aumento de movilidad: el crecimiento de la población, el aumento de la proporción de adultos y, por supuesto, el acrecentamiento económico; éste último permite la adquisición de vehículos o motocicletas.
En un documento investigativo desarrollado por la Universidad de los Andes1, se realizó un análisis a profundidad acerca de cómo se especula será el crecimiento automotriz en Colombia. En la actualidad, el país cuenta con 3 millones de automóviles y 2,3 millones de motocicletas, cifras que aumentarán considerablemente, para el año 2040 se especula que serán de 10,4 y 13 millones, respectivamente.
Este es el punto de partida clave para empezar a consolidar conceptos, analizar presentes y observar futuros próximos. En el aspecto vial sí que es fundamental tener en cuenta la planificación, partiendo de las necesidades y carencias que tiene la sociedad particular, justificándose, de esta manera, la actualización de las disposiciones legales que pretenden acoger esta realidad.
La investigación realizada por la Universidad de los Andes demuestra que cada vez en Colombia hay más motos y más automóviles. “En los últimos años, de la mano del crecimiento económico, las ciudades colombianas han tenido un aumento significativo del registro de automóviles nuevos. Esto ha venido acompañado en diferentes grados por un crecimiento muy fuerte del número de motos en el país. Sin embargo la motorización de Colombia es baja en comparación con países de desarrollo similar, menos de siete carros y cinco motos por cada cien habitantes”, dice el informe.
Otro factor determinante en los temas de movilización lo constituye la tecnología, la cual, en forma de electrónica avanzada, sensores, informática y telecomunicaciones está disponible para su utilización en aplicaciones que propicien el mejoramiento de la movilización y la disminución de la accidentalidad vial a lo largo y ancho de la geografía nacional. Sin embargo, el despliegue de esta tecnología requiere de, entre otros factores, el compromiso de las instituciones por efectivizar los mecanismos que propendan a tal fin y la aceptación por parte de los usuarios del sistema.
La Ley 769, que contiene el Código Nacional de Tránsito fue expedida en el año 2002 y pese a las 18 modificaciones legales y al sin número de decretos y resoluciones reglamentarios aún presenta vacios y defectos que no permiten consolidar un sistema e tránsito adecuado a las necesidades de nuestro país.
La presente iniciativa legislativa tiene como objeto principal, modificar decisiones tomadas en leyes anteriores, con miras de garantizar la conformación de un régimen legal del tránsito que reúna las normas y disposiciones necesarias para tal efecto


  1. Descripción del proyecto de ley.


El proyecto se compone de cincuenta artículos que modifican algunas normas de la Ley 769 de 2002 –Código Nacional de Tránsito Terrestre- desarrollando los siguientes temas fundamentales:


    1. Principios Rectores del Tránsito


A modo general, cuando se hace referencia a principios que inspiran un determinado campo del saber, estamos hablando de ciertos enunciados que se admiten como condición o base de validez de las afirmaciones de las afirmaciones que constituyen ese ámbito de conocimientos.
A los principios se les admite como tales por evidentes y son de suma utilidad en la investigación y en la práctica. Se los suele expresar de manera general como “fundamentos de algo”.
Así, cuando hablamos de Principios Rectores del Tránsito aludimos a los postulados generales que sirven de base y orientan la actividad del Estado, considerado en su concepción amplia, en la regulación y ejecución del sistema general de tránsito. También les cabe a estos principios la relevante función de servir como guía de interpretación y aplicación de la Ley de tránsito, indispensables para llenar los vacios que la normatividad existente presenta y evitar la concurrencia de otros regímenes legales para su complementación.
En este sentido, se proponen principios elevados al rango de normas jurídicas con todas las implicaciones que ello importa, empezando por su carácter de obligatoriedad general y su primacía sobre las demás leyes inferiores al momento de resolver cualquier conflicto en materia de interpretación o aplicación de las leyes de tránsito. Y se dice primacía sobre las demás ya que se trata de normas jurídicas que por concretar postulados inspiradores de todo el ordenamiento jurídico del tránsito tienen rango superior a las demás.
De esta manera, los Principios Rectores del Tránsito son las pautas o directrices que debe respetar el operador de las normas de tránsito al aplicarlas y que en la práctica se cristalizan en las garantías y acciones operativas que se desprenden de la intervención en el sistema de tránsito, según las necesidades.
Teniendo en cuenta esta referencia terminológica, el presente proyecto propone los siguientes Principios Rectores del Tránsito: Seguridad vial, Calidad, Oportunidad, Cubrimiento, Libertad de acceso, Plena identificación, Libre Circulación, Educación, Descentralización y Movilidad así:
1. Principio de Seguridad Vial, las autoridades y los actores del tránsito deben tomar las determinaciones y medidas que permitan evitar los accidentes de tránsito o los efectos que los mismos puedan generar sobre las personas o las cosas.
2. Principio de la Calidad, las autoridades de tránsito, los organismos de apoyo al tránsito y quienes son titulares de autorizaciones para asumir determinados roles dentro del tránsito, deben garantizar su idoneidad y el cumplimiento de estándares mínimos que aseguren su adecuado conocimiento, aptitud y capacidad para desarrollar su actividad.
3. Principio de la oportunidad, las autoridades encargadas de organizar el tránsito y la circulación, deben tomar medidas en su justo momento para mejorar la calidad de vida de todas las personas, el mantenimiento de la infraestructura y para garantizar la seguridad de todos; las medidas deben ser tomadas precaviendo y proyectando el futuro de las necesidades de movilización de la población
4. Principio del Cubrimiento, las autoridades de tránsito deben realizar sus actividades en procura de poder llegar a todos los actores del tránsito y garantizar la satisfacción del derecho a la movilidad, por lo tanto, el Código Nacional de Tránsito Terrestre tiene aplicación en todo el territorio nacional
5. Principio de la Libertad de Acceso, se garantiza a todos los habitantes la posibilidad de utilizar la infraestructura de movilidad, el derecho a ser actor del tránsito, usuario del sistema de movilidad e igualmente la posibilidad de realizar todos los trámites que le permitan asumir el rol que deseen o requieran dentro del sistema, en el marco de la ley y el reglamento, sea como peatón, motociclista, ciclista, conductor, pasajero, acompañante, etc.
6. Principio de Libre Circulación, toda persona tiene derecho a trasladarse por las vías y lugares de uso público, de acuerdo a lo establecido por la Ley
7. Principio de la Plena Identificación, se deben adoptar las medidas necesarias para que todos los actores del tránsito y los equipos que se empleen para su movilización, estén y puedan ser fácilmente identificados por las autoridades
8. Principio de la Educación, las autoridades de tránsito tienen la obligación de informar a todos los actores del tránsito acerca de las normas de tránsito, instruir acerca de las normas de comportamiento y la manera como deben desenvolverse los diferentes actores de acuerdo al rol que asuman; se debe generar una nueva cultura ciudadana frente al cumplimiento de las normas de comportamiento
9. Principio de la Descentralización, el Código Nacional de Tránsito Terrestre debe crear un verdadero sistema de tránsito para el país, asignando directamente competencias para la organización del tránsito a todos los alcaldes, gobernadores y a los organismos de tránsito que se clasifiquen como tal, una vez cumplan con las condiciones establecidas por las normas vigentes.
10. Principio de la Movilidad, se garantiza a todas las personas el derecho a desplazarse de un lugar a otro, por el medio que estas definan, sin que agentes internos o externos se lo impidan.”
Estos Principios Rectores del Tránsito deberán:


  • Orientar al legislador al redactar las normas de tránsito

  • Orientar y regir la actividad de los operadores del sistema de tránsito con los agentes del mismo

  • Orientar a la rama ejecutiva del poder público al momento de establecer políticas de tránsito y movilidad, respetuosas de los principios a la vida y la integridad de las personas

  • Servir de guía de interpretación a los jueces a fin de desentrañar el sentido y alcance de las normas de tránsito y establecer la primacía de estas, declarando la ilegalidad de los reglamentos y de las normas inferiores que se le opongan.




    1. Autoridades de Tránsito


En aplicación de los principios constitucionales de la distribución de funciones entre las diferentes ramas del poder público, la especificidad en el ejercicio de las funciones que atribuye el ordenamiento y el carácter unitario del Estado Colombiano, si bien es cierto que las autoridades locales gozan de ciertas facultades que le permita la organización y el control de la circulación dentro de su jurisdicción, no es menos cierto que por tener el carácter de actos y decisiones administrativas dichas decisiones adoptadas por las autoridades locales o territoriales, deben respetar la jerarquía normativa que eleva a la Constitución como esfinge superior y tiene seguidamente la Ley y los reglamentos nacionales como instrumentos de ejecución de los postulados supremos.
En virtud de lo anterior, las decisiones, medidas o actos que adopten las autoridades territoriales deben respetar, no solo la Constitución, sino también las leyes adoptadas por el Congreso de la República y los reglamentos que expida el Gobierno Nacional. Una interpretación contraria nos llevaría al absurdo de permitir que a través de un acto administrativo local, se suspenda o deje sin efecto la ley o el reglamento, con lo cual se iría en contravía del propósito perseguido por el legislador en esta materia, que no es otro que cumplir con el cometido de “unificar” las normas sobre policía de tránsito.
La organización y dirección de lo relacionado con el tránsito y el transporte es, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia de las entidades territoriales, las cuales, con sujeción a la ley y en ejercicio de su autonomía, podrán establecer los mecanismos, crear las dependencias que estimen necesarias o suscribir los acuerdos o convenios que consideren necesarios para el efecto.
Tales autoridades, para el ejercicio de sus competencias y de las funciones que les han sido asignadas por la ley, deberán obrar con estricto apego al principio de coordinación que garantice la articulación de los niveles nacional y territorial. En este sentido, las autoridades públicas poseen la prerrogativa Constitucional de actuar de manera armónica y coordinada en el cumplimiento de sus funciones y en la consecución de los objetivos para los cuales fueron creadas.
Del contenido de las normas propuestas en los artículos 3, 5 y 6 del presente proyecto de ley se desprenden diferentes elementos que es importante tener presentes:
1º. Se establece una jerarquía entre las diferentes autoridades de tránsito dado que la norma habla de “…en su orden”, pretendiendo con ello resolver situaciones de interpretación y colisión de competencias, aunque lo que haga relación a esta materia, podría resolverse a través de la aplicación del principio de la especificidad;
2º. Se consagran tres tipos de autoridades de tránsito: (i) Autoridades de regulación operativa encargadas de realizar el control en vía del tránsito, en esta categoría se encuentra la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, La Policía Nacional en cualquiera de sus especialidades para ejecutar la labor de regulación del tránsito en aquellas áreas donde no haya presencia de otra autoridad de tránsito y los Cuerpos de Regulación del Tránsito; (ii) Autoridades de regulación normativa encargadas de establecer las reglas, regulaciones y normas que permitan el ejercicio de los derechos de todos los usuarios del tránsito, es decir, están encargadas de organizar y ordenar el tránsito, en esta categoría se encuentran el Congreso de la República, el Presidente de la República, el Ministerio de Transporte, El Consejo Nacional de Seguridad Vial, los alcaldes y los gobernadores; y (iii) Autoridades de supervisión encargadas de la vigilancia, inspección y control del tránsito, es decir, son las calificadas para imponer las sanciones establecidas en el Código, en esta categoría está la Superintendencia de Puertos y Transporte y los Organismos de Tránsito.
El parágrafo 1º del artículo 3º enumera las instancias que son consideradas Organismos de Tránsito en su respectiva jurisdicción de la siguiente manera:


  • Los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito;




  • Los designados por la autoridad local, única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;




  • Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos;




  • Las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales;




  • Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.


3º. Se distingue la clasificación de las autoridades de tránsito, para establecerles competencias exclusivas, y de esta forma evitar colisiones y vacios que determinen la interpretación subjetiva de sus atribuciones.
4º.No es posible, bajo ningún supuesto, que las autoridades de tránsito deleguen sus facultades, como autoridades capaces de imponer sanciones, dado que la facultad sancionadora se constituye en una prerrogativa exclusiva del Estado indelegable;
5º De acuerdo al contenido del Parágrafo Tercero, a la Superintendencia de Puertos Y Transporte se le asigna la función de inspección y vigilancia de los siguientes sujetos: a) las autoridades de tránsito de carácter territorial y los organismos de apoyo al tránsito, pudiendo comisionar a la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, la práctica de pruebas, la aplicación de medidas o la ejecución de sanciones administrativas sobre las autoridades de tránsito del orden territorial y las entidades de apoyo al tránsito.
6º La propuesta autoriza a los organismos de tránsito, como entes públicos, la delegación de funciones en privados en la mayoría de funciones, actividades y facultades que les otorga el ordenamiento jurídico, excepto en dos de ellas que son: el ejercicio del control operativo del tránsito que debe ejecutarlo en los términos de ley y la valoración de las pruebas y la determinación de la responsabilidad administrativa por la comisión de infracciones de tránsito, actividades estas atribuidas exclusivamente a los servidores públicos bajo el amparo de sus funciones públicas. Por otra parte, se constituye en un imperativo constitucional y legal y no en una facultad, lo indicado por este proyecto en el sentido que cualquier autoridad de tránsito puede asumir el conocimiento de una infracción, incluso si se encuentra por fuera de su jurisdicción pero siendo su obligación dar traslado de su conocimiento al competente.


    1. Sistema Nacional de Tránsito


Se propone la creación del Sistema Nacional de Tránsito, entendido como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la efectividad de las normas de tránsito terrestre y la seguridad vial en Colombia.
Este sistema asegura el efectivo cumplimiento de los principios y objetivos establecidos en el Código Nacional de Tránsito, teniendo en cuenta los criterios de:


  • - Uniformidad Normativa.

  • - Descentralización administrativa.

  • - Participación intersectorial y multidisciplinaria.


El Sistema Nacional de Tránsito mantiene la autonomía de los integrantes del mismo es decir, del Ministerio de Transporte, los organismos de tránsito, el Consejo Nacional de Seguridad Vial, los Alcaldes y Gobernadores, la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y las demás autoridades de tránsito.
Respetando la autonomía territorial se establece una estructura orgánica que permite la generación de criterios y políticas univocas de aplicación de las normas de tránsito para efectos de darle certeza a las personas de cuáles son las normas de tránsito y cual su forma de aplicación y con ello evitar la concurrencia de tantos regímenes de transito cuantas autoridades existan.
Lo expuesto significa que las entidades que integran el Sistema Nacional de Tránsito tienen su propio régimen jurídico y que su vinculación al mismo se realiza mediante la participación que cada uno desarrolla dentro del mismo sistema. La reglamentación del funcionamiento, conformación y funciones del Sistema Nacional de Tránsito se asigna al Ministerio de Transporte
En este orden de ideas, según los artículos 300 y 313 de la Constitución, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales tienen la facultad de determinar, a iniciativa del Gobernador o del Alcalde, la estructura de la administración departamental o municipal, las funciones de las diferentes dependencias. Estas entidades mantienen, por lo mismo, su propia autonomía y pertenecerán al Sistema Nacional de Tránsito, en el nivel seccional o departamental. Las reformas que pretendan hacerse a esos organismos tienen que efectuarse, de conformidad con la Constitución, mediante ordenanzas expedidas por las Asambleas Departamentales a iniciativa del correspondiente Gobernador. La ley no puede realizarlas porque, de acuerdo también con la Constitución, a ella sólo le incumbe crear, reformar o suprimir establecimientos públicos nacionales, mediante iniciativa del Gobierno.
De conformidad con la Constitución y la ley, los Concejos Municipales pueden crear, por iniciativa del Alcalde, establecimientos públicos para el servicio del municipio. Entre ellos pueden estar comprendidos los Organismos de Tránsito, regulados por acuerdos. Estas entidades tienen autonomía administrativa y, como todas las de su género, personería jurídica. Los Concejos Municipales, por iniciativa del Alcalde, pueden también reformarlas, fusionarlas o suprimirlas. Estas funciones son exclusivas y no pueden ser ejercidas por el legislador a quien sólo le incumbe, a este respecto, crear, reformar, fusionar o suprimir establecimientos públicos nacionales.
De lo expuesto se deduce que todas las entidades que conforman el Sistema Nacional de Tránsito mantienen su autonomía, de manera que las que pertenezcan a los Departamentos y Municipios dependerán de las disposiciones que expidan, respectivamente, las Asambleas y los Concejos. Sólo en lo referente a la ejecución de las políticas de tránsito y seguridad vial están sometidas a las disposiciones legales y al derrotero que fije el Ministerio de Transporte como máxima autoridad en estos temas (Ley 769 de 2002).
El Sistema se organiza sobre la base de la descentralización regional como un proceso de conducción, planeamiento y administración de las políticas de seguridad vial, proyectando sus objetivos estratégicos y prioridades.
En la República existen, por lo menos, 260 organismos públicos de distinto nivel institucional y territorial ejerciendo funciones y competencias simultáneas sobre el tránsito y la movilidad. Esta hiper-atomización es causada por una estructura jurídica compuesta por un galimatías entremezclado de normas de carácter nacional y reglamentarias.
Tal plétora de normas superpuestas, de las cuales muchas son innecesarias, genera un incalculable derroche de recursos, conflictos, contradicciones y antagonismos de toda índole constituyendo en los hechos un verdadero antisistema que lleva a absurdos tales como que un individuo pueda ser titular, lícitamente, de 4 licencias de conducción, o, que en una localidad el casco motociclista sea obligatorio y en el vecino no, con absoluta prescindencia de que lo que está en juego es la vida y la integridad física de los ciudadanos.
Los expertos mundiales en la materia señalan que uno de los peores riesgos del tránsito es, paradójicamente, el menos perceptible: el riesgo organizacional, es decir, el derivado de las estructuras legales y administrativas de gestión, decisión y control dispersas, duplicadas, ineficientes y auto-bloqueantes, sin funciones ni responsabilidades legalmente definidas. El maremagnum resultante, no solo vuelve imposible el desarrollo de políticas, estrategias o acciones coherentes y sostenidas sino, lo que es peor, degenera en rivalidades interorgánicas que llegan hasta el grado de boicots recíprocos.
Asimismo, el hipertrófico desorden organizacional explica que no esté disponible ni siquiera un simple recuento estadístico que le diga a los Colombianos cual es el número exacto de vehículos movilizándose por las vías
Tal es la fragmentada anti-estructura con la que se ha pretendido gestionar la seguridad vial de nuestro país desde 1905, año del comienzo del proceso de motorización nacional, marcado por la introducción del primer vehículo automóvil al país.
El Poder Legislativo, por un imperativo moral insoslayable, no puede continuar en el estado de ajenidad en que está sumido desde hace ya varios años. De inmediato debe reasumir sus deberes y facultades constitucionales originarias e intransferibles para comenzar a arbitrar soluciones pues el tránsito vehicular constituye al mismo tiempo:
- Un problema de seguridad pública por definición desde que su mortalidad es igual o superior a la generada por el conflicto armado que vive nuestro país desde hace más de 60 años y produce anualmente miles de lesionados y discapacitados vitalicios, desmantelando con ello núcleos familiares enteros

.

- Un problema prioritario de salud pública, dado que la siniestralidad constituye una endemia que causa más víctimas que cualquiera de las patologías conocidas, a excepción del cáncer y las complicaciones cardiovasculares, no obstante que sea la que mata mas personas jóvenes.
- Un problema clave de estrategia nacional debido a que un tránsito vial seguro constituye el instrumento por antonomasia de la integración física, social, cultural y de la articulación interna, regional e internacional.
- Un problema derechos humanos, porque es de toda luces evidente que el elevado porcentaje de accidentalidad afecta en forma injusta e irreversible la vida, la integridad física, la estabilidad familiar, el trabajo, la educación y la calidad de vida de una -por ahora- incalculable cantidad de ciudadanos.
- Un problema ético trascendental cuya respuesta –o ausencia de la misma- compromete moralmente a la propia sociedad civil, al Estado que la personifica y a su sistema de gobierno.
- Un serio problema político, como lo expresó enfáticamente el Presidente de Francia Jacques Chirac ante el plenario de la OMS en abril del 2004: Esta hecatombe vial no es una fatalidad. Puede retroceder, en tanto que sean movilizados los medios apropiados y que los poderes públicos den pruebas de una total determinación. (...), nos hemos rehusado desde hace mucho a ver en la inseguridad vial un problema de responsabilidad política. Los accidentes de circulación permanecen relegados a la categoría de hechos aleatorios. Las víctimas son dejadas a su suerte, casi olvidadas, como si su dolor fuera algo molesto. Sobre todo, los accidentes son demasiado a menudo presentados como dramas individuales, cuando ellos en realidad comprometen nuestra responsabilidad colectiva. (...) Pero, cuando la voluntad política acude a la cita, es posible luchar contra la inseguridad vial”.
En este contexto y con miras a adoptar medidas que propendan por la organización de un tema tan trascendental para el país como la Seguridad Vial, se propone la creación del Consejo Nacional de Seguridad Vial como un órgano consultivo del Ministerio de Transporte y se le asigna como función primordial dar concepto previo y favorable a cada uno de los planes locales de seguridad vial que deben elaborar, aprobar y ejecutar en forma bianual y obligatoria las autoridades de tránsito departamentales, distritales o municipales.
El objetivo principal de esta institución es promover y coordinar las acciones relacionadas con la Seguridad Vial así como implementar de forma multisectorial el Plan Nacional de Seguridad Vial, convocando para ello no solo a instituciones del sector público nacional y local, sino también a organismos privados y no gubernamentales.
La reglamentación relacionada con la composición, funciones y funcionamiento del Consejo Nacional de Seguridad Vial se establece en cabeza del Ministerio de Transporte.
De esta manera se dará un paso importante en el ordenamiento de la seguridad vial de todo el territorio nacional, formando parte de Plan Nacional de Seguridad Vial, respondiendo a un flagelo bastante importante y causante de un promedio de 5.200 muertes por año en las rutas y calles de nuestro país.

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