El Ministerio Público Fiscal. Una Visión actual de su rol en la Provincia de Buenos Aires






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fecha de publicación02.08.2015
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XVII CONGRESO LATINOAMERICANO-IX IBEROAMERICANO-I NACIONAL DE DERECHO PENAL Y CRIMINOLOGÍA- ECUADOR-GUAYAQUIL-2005

Comisión Nª4. Procedimiento Penal

b.-El rol de la policía en la investigación criminal: El rol del Fiscal, Sistema acusatorio, La acusación, Fundamentos, La no acusación: Consecuencias.

Dra. Maria del C. Rodríguez Melluso- -Departamento Judicial de Zárate- Campana Pcia. de Buenos Aires- mariarmelluso@yahoo.com.ar


El Ministerio Público Fiscal. Una Visión actual de su rol en la Provincia de Buenos Aires



Sumario: I.-El Ministerio Público Fiscal y su rol en la sociedad. II.- La Investigación. El Ministerio Público y la Policía en función judicial. ¿Se puede delegar la dirección de la investigación?. III.- El principio de legalidad en la persecución del delito y la imposibilidad del sistema de reaccionar frente a todos los delitos. Crisis y Oportunidad. IV.- Conclusiones
Objetivos de la ponencia:


  1. Enfatizar que el Ministerio Público Fiscal tiene un rol protagónico en la sociedad ya como investigador o como acusador público, y no menos importante es su intervención en aras a la utilización de sistemas de simplificación del proceso, así como la mediación, conciliación y composición entre victima y victimario en aquellos casos en que el conflicto de origen penal puede encontrar una alternativa a la pena privativa de libertad.




  1. Resaltar que la consagración absoluta del principio de legalidad procesal que proclama la persecución penal de todo delito cometido, es empíricamente impracticable.



  1. Reconocer que en función a la imposibilidad aludida se realiza una selección (formal o informal, institucionalizada o espontánea) por la cual se deja de lado la investigación de algunos hechos de origen ilícito o se delega indebidamente la dirección de la pesquisa.-




  1. Concluir que, a pesar del mayor protagonismo otorgado al Ministerio Público Fiscal como consecuencia de la reforma del sistema penal y a poco menos de una década de dicha reforma en la provincia de Buenos Aires, la institución no parece haber alcanzado su madurez respecto de su rol, ello sin dejar de reconocer que aún carece de herramientas y recursos para diseñar una persecución penal y una organización que permita dar respuesta a las necesidades sociales.


I.- El Ministerio Público Fiscal y su rol en la sociedad.
La problemática del rol que en el área penal está destinado a cumplir el Ministerio Público, especialmente, en la provincia de Buenos Aires, atañe a la propia razón de ser de la institución. Desentrañar esa razón de ser es útil para mejorar la eficiencia en el desempeño del órgano, evitar desvíos e integrarlo con la actuación de otras agencias estatales.

La ley Nª 12.061, Orgánica del Ministerio Público de la Provincia de Buenos Aires, en su art. 1 establece que: “…es el cuerpo de fiscales, defensores oficiales y asesores de incapaces que encabezado por el procurador general, actúa con legitimación plena en defensa de los intereses de la sociedad y en resguardo de la vigencia equilibrada de los valores jurídicos consagrados en la disposiciones constitucionales y legales”. Se trata entonces de una corporación de funcionarios públicos instituida y, legalmente organizada, que tiene por misión actuar en defensa del interés público y los derechos de las personas, procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social y custodiar la normal prestación del servicio de justicia.

En la Provincia de Buenos Aires, el Ministerio Público nace formando parte del Poder Judicial. Su proceso evolutivo culmina con la Constitución Provincial del año 1934 que lo consagra como una magistratura judicial independiente y jerárquicamente organizada1. La ley 12.061 en su art. 2ª no hace más que reafirmar las disposiciones constitucionales, reconociéndole autonomía e independencia para la realización de su cometido.

El Ministerio Público Fiscal, en el desarrollo de su función como perseguidor estatal, debe condicionar su accionar al principio de objetividad en aras de una administración de justicia respetuosa de los derechos y garantías constitucionales. “El Ministerio Público no fue concebido para cumplir una función unilateral de persecución como en el caso del acusador del proceso penal angloamericano, sino para ser “custodio de la ley”, dice Roxin, Ello significa: su tarea consiste en velar, a favor del imputado porque se obtenga todo el material de descargo y porque ninguno de sus derechos procesales sea menoscabado”; distinta es la función del Ministerio Público de la Defensa, quien asume principalmente la responsabilidad por la asistencia técnica del imputado y de la defensa en juicio de sus derechos

Es imprescindible señalar que, en la provincia de Buenos Aires, a partir de la reforma del Código de procedimiento Penal, establecida por la Ley 11.922 de 19982, se abandona el modelo de instrucción inquisitivo y se implanta un proceso diseñado conforme la manda constitucional republicana, donde el órgano acusador investiga y el juez controla ciertos actos donde está en juego la seguridad de los ciudadanos. El Ministerio Público aparece así como una parte (sea en su faz persecutoria, sea en su faz defensiva), encargada de la acción, sustancialmente diferente al poder jurisdiccional, como órgano imparcial encargado de la decisión.

Desde allí, el Ministerio Fiscal, ejerce un rol protagónico en el orden institucional de la sociedad que espera principalmente respuesta a la impunidad criminal. Según opinan Bovino-Hurtado, las necesidades que debe atender la institución son:1) dar respuesta a todos o gran parte de los casos incorporados en el sistema, 2) dar respuesta a conflictos sociales que presenten mayor complejidad que los casos comunes procesados por el sistema, 3) dar respuesta a las nuevas formas de criminalidad, v.gr. económica, ecológica, informática, 5) satisfacer los intereses legítimos de quien ha resultado víctima del delito y 6) brindar soluciones alternativas a la sanción penal o a la pena privativa de libertad3. Estos aspectos reflejan las expectativas sociales en orden a la persecución y esclarecimiento de los hechos delictivos, así como respecto de la incorporación de la victima al proceso.

En este último sentido, merece un párrafo aparte la legislación que de manera novedosa recoge la composición como presupuesto de la resolución del conflicto penal. El art. 56 bis del Código de Procedimiento Penal Provincial incorporado por el art. 4 de la ley 13.183 4 regula criterios especiales de archivo en supuestos donde la pena máxima del delito no supere los seis años de prisión. Estos criterios apuntan por un lado a descomprimir el sistema, en consonancia con el principio de mínima intervención del derecho penal en la resolución de conflictos y también a una mayor participación de la víctima en el proceso. Esta participación ya había sido recogida en la misma ley orgánica del Ministerio Público por cuanto en su art. 38 se le asigna facultades para el impulso y la utilización de mecanismos de mediación y conciliación entre las partes que posibiliten la solución pacífica del conflicto.

Por último, así como afirmamos que es incuestionable el rol protagónico del Ministerio Fiscal como acusador público, lo cierto es que para que exista una convicción requirente, esta debe sustentarse en una investigación que refleje la verdad objetiva sobre la materialidad del hecho de origen ilícito y donde la recolección de la prueba se halla instrumentado de manera respetuosa de las garantías constitucionales del debido proceso. El Agente Fiscal, como investigador, dirige desde un primer momento la pesquisa criminal, si bien luego volveremos sobre este tema, cabe hacer notar que en esta tarea cuenta con la colaboración de la policía en función judicial, la policía judicial y la policía científica.-
II.- La Investigación. El Ministerio Público y la Policía en función judicial. ¿Se puede delegar la dirección de la investigación?
La instrucción es la etapa del proceso a través de la cual se ejerce la mayor parte del poder penal (mejor dicho la casi totalidad)5. Con esta aseveración, Binder patentiza la verdadera dimensión de la etapa investigativa, y revela una de las notas que convierte al Ministerio Público Fiscal en principal responsable del ejercicio del poder punitivo estatal así como del éxito o fracaso de la investigación. Íntimamente vinculada a esta responsabilidad, surge la actuación de las fuerzas policiales quienes previenen ante el hecho delictivo, salvo en casos de urgencia, bajo la dirección del Agente Fiscal.

Es por todos conocida la función que cumple la policía en el contexto de las problemáticas de la sociedad moderna, a pesar de ello, según opina Binder, los procesos de reforma en América latina y de igual manera en al Provincia de Buenos Aires, no se han preocupado por su inserción en el proceso mismo. Es así que la policía se ha visto despojada en gran medida de sus atribuciones y su formación para el cambio no ha sido diseñada.

De acuerdo con un estudio producido en orden a la propuesta “La policía en el Estado de Derecho Latinoamericano”, en sus informes nacionales, algunos países coincidieron en señalar que “no existe en verdad un modelo policial en América latina, es decir que no hay un concepto estatal sobre la organización de la policía como auxiliar de los tribunales y de los fiscales para la investigación del crimen y si lo están, no están bien perfilados ni bien definidos, o lo están de tal manera que la policía es absolutamente ineficaz en su trabajo”6. Por lo tanto, si tomamos como verdaderas estas conclusiones, el Ministerio Fiscal enfrenta la difícil tarea de ser la bisagra del sistema, una institución bifronte, al decir de Binder, con una cara mirando al mundo policial y otra cara mirando al mundo judicial.

Ciertamente, existe otra mirada sobre la investigación donde la convicción del preventor acerca de la imputación de un hecho a un individuo puede ser hasta informal, lo cual a todas luces es insuficiente para probar la responsabilidad por un delito en la instancia del debate o juicio oral.

Por ello, la relación con la policía es particularmente relevante para un desempeño satisfactorio del Ministerio Fiscal. Según explica Pablo Adrián Cistoldi, “...se debe propender a brindar un marco de contención y respaldo a la fuerza policial, facilitando la apertura de la institución y consolidando la legitimación del Ministerio Fiscal en el seno del Estado. ...Asistencia jurídica, estandarización y agilización de procedimientos, contacto fluido, trato respetuoso son formas ·blandas· de control recíproco que a su vez generan confianza y cierto grado de comprensión, sin caer en ingenuidades ni complicidad”7.

La policía, como auxiliar de la justicia penal, debe saber indubitadamente cuando puede actuar y cuando no, cuando puede detener y cuando le esta vedado, como investigar y que enfoque debe dar a su actuación. El punto de partida para la delimitación de ese accionar es el estado de derecho, “…no es un principio de la ley procesal penal, el que tenga que investigar la verdad a cualquier precio”8. El estado no puede reaccionar contra el delito igualándose al delincuente, sino mediante un juicio debido, objetivo, imparcial y justo.

Por otro lado, sigue pendiente la reorganización del sistema de investigación en su conjunto para enfrentar la problemática criminal. Sobre el como, se viene planteando la disyuntiva entre la necesidad de que el sector de la policía involucrado en la investigación deba pasar al Ministerio Público y otra postura que pregona la relación funcional entre ambas instituciones. Según nuestro enfoque del problema, coincidimos con una dirección funcional de la policía en función judicial, pero sin olvidar que el Ministerio Fiscal debe dar un paso adelante respecto de la investigación tradicional de los delitos más comunes y establecer estrategias para enfrentar a la criminalidad moderna y compleja, la cual necesita un alto grado de coordinación de las distintas entidades involucradas en el control del delito9. De allí que, a nuestro entender, el Ministerio Público debe poner el acento en su rol de director de la investigación y con ello deviene ineludible su intervención en aras a la profesionalización de los operadores policiales.

En ese intento, es de destacar, que se halla avanzado el proyecto de descentralización de las Unidades de Instrucción o Fiscalías, previsto en la ley 13.27410, con lo cual se espera instalar Fiscalías barriales en los centros urbanos más importantes, asegurando la presencia judicial inmediata en el lugar del hecho y posibilitando la coordinación de esfuerzos, la formación de equipos de trabajo así como la cooperación con otras agencias estatales locales.
III.- El principio de legalidad en la persecución del delito y la imposibilidad del sistema de reaccionar frente a todos los delitos. Crisis y Oportunidad.-
El principio de legalidad procesal implica que la promoción de la acción penal constituye un imperativo. Este imperativo se funda en los presupuestos de las teorías absolutas de la pena y en el principio de igualdad ante la ley y, por otro lado, en el principio de legalidad sustantiva que tiene la ilusión de hacer justicia en todos los casos aún en los más pequeños.

Es así que esta persecución penal obligatoria, como se ha entendido, al no permitir distinción alguna en el tratamiento de los casos penales, satura la justicia penal y contribuye a determinar un proceso de selección manifiestamente irracional.

Estos criterios selectivos no institucionalizados que eliminan un sinnúmero de hechos delictivos del sistema penal, tienen orígenes distintos, por un lado, la falta de información de los órganos estatales acerca de la comisión de gran cantidad de ilícitos (fenómeno conocido como cifra negra) y por otro la selección que los mismos operadores del sistema realizan ante la imposibilidad práctica de perseguir todos los delitos o de dedicar las mismas fuerzas a todos ellos, denominada cifra dorada. Esta se conforma por aquellos delitos que si bien pueden ser conocidos por la autoridad, no entran formalmente al sistema ya sea por la imposibilidad aludida o por la falta de transparencia y la corrupción de los operadores policiales o judiciales, conocida como la “impunidad del poderoso”.

Otra consecuencia de la aplicación del imperativo en la persecución penal es lo que Cafferata Nores ha llamado “priorización inversa” y consiste en la propensión del sistema a tratar primero lo mas leve y lo mas fácil de investigar y dejar para después lo grave y más complejo11, lo que se traduce en impunidad para las grandes cosas y castigo para las pequeñas.

De este modo la administración de justicia resulta ineficaz para atender las necesidades sociales y genera más impunidad. Como remedio propuesto para neutralizar o reducir a parámetros tolerables las consecuencias negativas del principio de persecución penal pública obligatoria -legalidad procesal-, surge el principio de oportunidad, según el cual, cuando se toma conocimiento de hechos punibles, puede no iniciarse o suspenderse la persecución penal por razones de conveniencia, de utilidad o de asignación de recursos.

Sería importante distinguir que los problemas que genera el principio de legalidad dando origen a la sobrecarga de la administración de justicia penal pueden tener una alternativa en la organización de los recursos de modo que parte de esa sobrecarga se diluya con una adecuada planificación y distribución del trabajo. En este sentido, el Ministerio Público debe reflexionar y empezar a construir un sistema que posibilite el mejor aprovechamiento de los escasos recursos existentes.

A su vez, una normativa clara respecto de la aplicación del principio de oportunidad, puede resultar una herramienta útil para ser administrada por el Ministerio Fiscal, de modo de establecer pautas generales de políticas persecutorias que permitan revertir las consecuencias negativas producidas por el principio de legalidad.

IV Conclusiones
-La ineficacia que se registra en la investigación del delito y los altos niveles de impunidad, no pueden ser achacados absolutamente a la carencia de recursos materiales, humanos o de herramientas jurídicas, de esta manera solo se justifica la delegación de funciones y se inventa un modo de violar y de no cumplir la ley. A su vez, este enfoque del problema no permite que el Ministerio Público afronte la verdadera dimensión de su rol.
-El Ministerio Público debe construir un sistema de investigación funcional, en el que se haga cargo de la dirección de la investigación, asuma la coordinación general de las instituciones vinculadas a ella y contemple una clara determinación acerca de cual va a ser la política de persecución y los temas preferentes.-
Citas bibliograficas
1.-Carlos E. Pettoruti “Ley orgánica del Ministerio Público Provincia de Buenos Aires” Editora Scotti-Buenos Aires, Abril 2001, pag. 15

2.-Publicada en Boletín oficial el 23/01/93, entró en vigencia el 1/03/98

3.-Alberto Bovino y Christian Hurtado. “Principio de oportunidad y proceso de reforma en América latina. Algunos problemas de política criminal” www.astrea.com.ar-files-

4.- Sancionada 6/4/2004; promulgada 12/4/2004; publicada en Boletín Oficial 16/4/2004

5.- Alberto M. Binder “Política criminal: de la Formulación a la Praxis”.1ª ed. Ed. Ad. Hoc 1997

6.- Juan Luis Gómez Colomer “Estado democrático y modelo policial; Una propuesta de diseño de cara a lograr una investigación eficaz del crimen”en “La policía en los estados de derecho latinoamericanos. Un proyecto internacional de investigación” Editores Kai Ambos-Juan Luis Gómez Colomer-Richard Volger -Instituto Max Planck. 2003

7.- Marcelo Alfredo Riquert, Pablo Adrián Cistoldi. Leonardo Cesar Celsi “Justicia de Garantías, de Ejecución y Ministerio Público”. Ed. Ediar Bs. As. 2001

8.- Tribunal Federal Alemán en sentencia de 14/06/60

9.- Juan Luis Gómez Colomer “Estado democrático y modelo policial…”

10.- Publicada en Boletín Oficial 10/12/2004

11.- Cafferata Nores José I. “El principio de oportunidad en el derecho Argentino” en “Cuestiones actuales sobre el proceso penal” 3ª ed .Bs. As. Editores del Puerto, 2000 .

Bibliografía consultada:

Alberto M. Binder “Ideas y materiales para la reforma de la justicia penal”1ª Ed. Ed. Ad. Hoc. 2000


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