Resumen: El Sistema General de Participaciones es un programa de transferencias del gobierno nacional de Colombia destinado a promover el desarrollo de las entidades territoriales a través de la superación de las necesidades básicas insatisfechas de la población.






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títuloResumen: El Sistema General de Participaciones es un programa de transferencias del gobierno nacional de Colombia destinado a promover el desarrollo de las entidades territoriales a través de la superación de las necesidades básicas insatisfechas de la población.
fecha de publicación01.08.2015
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Sistema General de Participaciones: balance de su impacto en la autonomía política y financiera de las entidades territoriales

Sergio Saffon Monsalve

sergio.saffon@est.uexternado.edu.co

Palabras clave: sistema general de participaciones, descentralización, autonomía territorial, transferencias, autonomía fiscal
Resumen:

El Sistema General de Participaciones es un programa de transferencias del gobierno nacional de Colombia destinado a promover el desarrollo de las entidades territoriales a través de la superación de las necesidades básicas insatisfechas de la población. Sin embargo, el gasto del SGP no ha sido eficiente en parte, porque limita la autonomía de las entidades territoriales al no permitir que los recursos sean destinados libremente de acuerdo a las prioridades de la región. Por lo tanto, es un sistema que obstaculiza el proceso de descentralización y desarrollo del país contemplado en la Constitución de 1991.
Abstract:
The General System of Participations is a program of transfers of the national government of Colombia destined to promote the development of the territorial entities across the satisfaction of the basic unsatisfied needs of the population. Nevertheless, the expense of the SGP has not been efficient partly because it limits the autonomy of the territorial entities to establish how the resources should be destined in agreement to the priorities of the region. Therefore, it is a system that prevents the process of decentralization and development of the country contemplated in the Constitution of 1991.

La Constitución Política de Colombia de 1991 buscando acabar con la excesiva centralización del país decide modernizar la estructura del Estado y propiciar un modelo de descentralización administrativa y fiscal a nivel nacional. Este hecho queda consagrado en el artículo primero de la Constitución que define a Colombia como
Un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democracia, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (Presidencia de la República, 1991).
El proceso de descentralización comprende el hecho de que el gobierno central decide delegar responsabilidades y funciones a las unidades territoriales que existen dentro del Estado, la descentralización puede ser política, fiscal o administrativa. No obstante, no se debe ver la descentralización como una medida mesiánica destinada a solucionar todos los problemas de las regiones en Colombia. Pero si puede ser vista como una herramienta que permita impulsar el desarrollo en lugares que tradicionalmente han sido ignorados por el Estado ya que la descentralización tiene como características aumentar la eficiencia de la administración pública, acercar el gobierno a sus ciudadanos y mejorar la prestación de servicios públicos principalmente. Sin embargo, este proceso en Colombia ha sido lento y muchas veces ha habido decisiones del gobierno central que han impulsado un proceso de recentralización. Por lo tanto, lograr que las entidades territoriales puedan tener autonomía para administrarse y buscar las soluciones más idóneas para sus problemas locales es algo que aún no ha sido alcanzado en su totalidad.
Antes de la Constitución del 91, la ineficiencia del gobierno central al intentar administrar el país casi exclusivamente desde Bogotá trajo muchos problemas de abandono estatal en los lugares más alejados de Colombia y un fuerte límite para que las administraciones locales lograran impulsar proyectos de inversión social. Hoy en día, casi 26 años después de las primeras elecciones de alcaldes y gobernadores se evidencia que la autonomía y descentralización en Colombia no se han materializado verdaderamente, el proceso se encuentra aún en una primera etapa principalmente porque los departamentos y municipios no tienen una autonomía financiera. El Sistema General de Participaciones concebido originalmente para propiciar el desarrollo a través de un presupuesto otorgado a los municipios y departamentos ha resultado ineficiente para cumplir con su objetivo y ha imposibilitado la descentralización del Estado. Todas las entidades territoriales del país dependen mucho de las transferencias económicas provenientes del nivel central y es por esto que el gobierno puede influenciar en la forma en que se deben gastar los recursos.

Inicialmente el gobierno nacional tiene la labor de recaudar los ingresos necesarios para que el Estado pueda realizar todas las actividades legales que se le exigen. Sin embargo, este ingreso está en función de los gastos establecidos por el gobierno pues en Colombia se privilegia el gasto por encima del ingreso atendiendo a que la naturaleza del Estado no es la de buscar el lucro como en el sector privado sino propender por el bienestar social. Adicionalmente, la Constitución del 91 al declarase como un Estado Social de Derecho privilegia el gasto público social por encima de los demás gastos. De esta manera el Artículo 350 de la Constitución dice que
La  ley  de  apropiaciones  deberá  tener  un  componente  denominado  gasto  público  social  que  agrupará  las  partidas  de  tal  naturaleza,  según  definición  hecha  por  la  ley  orgánica  respectiva.  Excepto  en  los  casos  de guerra  exterior  o  por  razones  de  seguridad  nacional,  el  gasto  público  social  tendrá  prioridad  sobre  cualquier  otra  asignación.  En  la  distribución  territorial  del  gasto  público social  se  tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas,  la  población,  y  la  eficiencia  fiscal  y  administrativa , según  reglamentación que  hará  la  ley.  El  presupuesto  de  inversión  no se  podrá  disminuir  porcentualmente  con relación  al  año  anterior  respecto  del  gasto  total  de  la  correspondiente  ley  de  apropiaciones.” (Restrepo, 2012)
Sin embargo, la ley que desarrolla el principio constitucional es poco especifica al definir lo que se debe entender como gasto social pues dice que
Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población programadas tanto en funcionamiento como en inversión” (Decreto 111 de 1996).
Como es posible inferir de la definición del decreto, el concepto de gasto social no es muy específico. Casi cualquier gasto podría ser incluido dentro de esta definición. Por lo tanto, se necesitaba delimitar este concepto para poder implementar un plan de inversión social. El gasto social se entiende inicialmente entonces como aquel destinado a mejorar el índice NBI en el país. El gobierno nacional decide regular el gasto social e ingeniar un sistema para transferir recursos con el objetivo de que las entidades territoriales de la nación puedan implementar planes de inversión social. Consecuentemente, el gobierno nacional, buscando la eficiencia del gasto para las entidades territoriales, en el año 2001 decide reformar los artículos 356 y 357 de la constitución que se encargaban de regular la descentralización financiera de las entidades territoriales del país. El gobierno de Andrés Pastrana al estar en una crisis fiscal consideraba que era necesaria una medida de “ajuste de cuentas” donde se impondría un régimen temporal de transferencias que le permitiera a las arcas del gobierno central recuperarse económicamente.
Con el Acto Legislativo 01 del 2001 se crea Sistema General de Participaciones (SGP) que es modificado nuevamente en el año 2007 (al estar a punto de vencerse el término de la ley) a través del Acto Legislativo 04 y la ley 1176 de ese mismo año. El Sistema General de Participaciones es un programa del gobierno nacional que busca transferir recursos hacia las entidades territoriales para satisfacer las necesidades básicas insatisfechas de la población (NBI). Los recursos se asignan utilizando los criterios de población y capacidad autónoma para producir ingresos. Este sistema busca mejorar el índice de NBI en las entidades territoriales para poder de esta manera empezar a impulsar el desarrollo en el país. Por este motivo, los recursos provenientes del sistema tienen una asignación específica y sumamente inflexible para atender 4 rubros principales. En primer lugar, el 58.5% de los recursos deben estar destinados a la educación; el 24.5% a la salud, el 5.4% al saneamiento básico y agua potable, y por último un 11.6% a un rubro llamado recursos de propósito general que es utilizado para financiar el funcionamiento de las administraciones locales y proyectos de libre inversión.
El hecho de que Colombia aún se encuentre en proceso de mejorar el índice de NBI refleja el atraso económico y social que tiene el país en su territorio nacional. La falta de desarrollo y el bajo rendimiento en competitividad afectan gravemente la viabilidad social y económica de los departamentos y municipios. Este hecho es un claro reflejo de la ineficiencia del gobierno para poder impulsar el desarrollo en las regiones del país pues desde la década de los 60 la CEPAL ha venido trabajando con el gobierno colombiano para mejorar este indicador social. Por lo tanto, mejorar el NBI es el punto de partida fundamental para poder iniciar un proceso de progreso en las regiones. El criterio de este indicador establece que la pobreza se le atribuye a un hogar si presenta alguna de las siguientes características: vivienda con materiales inadecuados, nivel de hacinamiento crítico, servicios públicos de acueducto y alcantarillado inadecuados, alto nivel de dependencia económica o cuando alguno de los niños entre 7 y 11 años no asiste a un instituto educativo. Si se presentan dos o más de estas características se considera extremadamente pobre (en la miseria). Para el año en que entró en vigencia el Sistema General de Participaciones el indicador NBI para el país estaba en 22.3%, para el año 2012 el indicador apenas se había reducido en aproximadamente 3 puntos porcentuales llegando al 19.66%. Resulta muy preocupante que casi el veinte por ciento de la población colombiana se encuentre con las necesidades básicas insatisfechas especialmente si hay un dinero del presupuesto general de la nación que se destina específicamente a mejorar este indicador. Por lo tanto, surge una interrogante frente al manejo de estos recursos. ¿Por qué el Sistema General de Participaciones ha resultado tan ineficiente para lograr cumplir con su objetivo?
La respuesta a este interrogante resulta sumamente compleja, sin embargo se pueden hacer algunas inferencias desde la perspectiva de las finanzas públicas acerca de lo que ha sucedido con el SGP en el país. El problema esencial de este sistema radica en la ineficiencia del gasto. El dinero destinado para los programas sociales no se invierte de la mejor manera o simplemente se ejecuta sin planeación. Este hecho se explica en parte porque el SGP funciona de manera bicéfala pues no hay una clara delimitación de competencias. Es decir, se establece que el dinero proveniente del sistema se debe ejecutar por parte de las administraciones locales, no obstante el marco legal para el gasto es muy rígido lo que implica que el gobierno nacional es el que impone las condiciones de gasto. En otras palabras el problema esencial es la ausencia de una clara política de descentralización en la cual las entidades territoriales no pueden generar planes de desarrollo autónomos utilizando los recursos a su disposición. El problema entonces se puede sintetizar utilizando el concepto de “Ilusión fiscal” explicado por el ex Ministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo como la creencia de que “la mejor solución a los problemas es poner cada vez más dinero a disposición de los sectores en dificultades y no mejorar la administración y el buen uso de los recursos.”
Adicionalmente, se podría argumentar que el Sistema General de Participaciones violó dos normas constitucionales contempladas en el artículo 287 que se encargan de proteger la descentralización de las entidades territoriales de la nación. Por un lado, al establecer en que se debe gastar el dinero otorgado por las transferencias limita el derecho de las entidades territoriales de “Ejercer las competencias que les corresponden” (Presidencia de la República, 1991). Por otro lado, el SGP pasó de tener una participación de casi el 42% de los Ingresos Corrientes Nacionales en el 2001 a tener una participación del 30% para el 2008. Esto se explica porque a pesar de que el artículo 350 de la Constitución dice que “el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones” (Presidencia de la República, 1991) los Ingresos Corrientes Nacionales crecieron entre el 7 y el 8 por ciento para el periodo 2002-2008 mientras que la reforma del 2001 limitaba el crecimiento anual que recibían las entidades territoriales a entre 2 y 2.5% para el mismo periodo. Esto hace que se limite el derecho de las entidades territoriales de “Participar en las rentas nacionales” (Presidencia de la República, 1991). Además, la reforma del 2007 hizo que el Sistema General de Participaciones pasara de ser un régimen temporal a uno permanente haciendo que la participación de las entidades territoriales en las rentas nacionales sea cada vez más distante. Esto es un grave problema porque se están limitando los recursos destinados a propulsar el desarrollo de los departamentos y municipios alejando las posibilidades que tienen estos territorios para ser autosuficientes y generando entonces una mayor dependencia hacia el gobierno central.
Esta gran dependencia en la voluntad del gobierno nacional para la financiación de los proyectos de inversión social y funcionamiento inhibe la iniciativa de las entidades territoriales para propulsar proyectos de desarrollo. Otra evidencia de esto radica en que la capacidad que tienen los departamentos y municipios para generar ingresos es muy limitada y eso los obliga a depender de los recursos provenientes principalmente del impuesto al alcohol y al tabaco y de las transferencias del gobierno. Hoy en día el Sistema General de Participaciones funciona como una camisa de fuerza a la cual los departamentos y municipios están sujetos. Aparte de la inflexibilidad de gasto que exige el Sistema General de Participaciones esto no es una garantía para un desarrollo de la región pues las reglas de juego pueden ser modificadas en cualquier momento para afectar a las entidades territoriales. Por ejemplo, la reforma hecha por el Acto Legislativo 04 del 2007 al Sistema General de Participaciones recortó el financiamiento para las entidades territoriales en 66,7 billones de pesos para el periodo comprendido entre 2008-2016 (García Garzón, M. (2014)). Por lo tanto, este modelo refuerza la relación de dependencia de las entidades territoriales hacia el gobierno nacional. Consecuentemente, lo ideal sería que los recursos provenientes de las trasferencias nacionales se enfocaran en incentivar la viabilidad de los departamentos para convertirlos en polos de desarrollo capaces de recaudar los ingresos que necesitan para funcionar.
Por otro lado, el SGP aparte de afectar la descentralización y autonomía territorial, es muy ineficiente precisamente por establecer un marco rígido de inversión del presupuesto. Este hecho está sustentado en parte por la prohibición de la unidad de caja por la ley 715 de 2001 que no permite que los recursos se asignen a otros sectores que probablemente lo necesiten. “Artículo 91: Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema general de participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores […]”. (DNP, 2012) Esto implica que si se emplean recursos de algún sector del SGP así sea de manera transitoria para atender algún sector considerado prioritario se estaría cometiendo una irregularidad en contra de lo dispuesto por el artículo 91 mencionado anteriormente y esto podría acarrear sanciones de tipo fiscal, disciplinario o penal para el funcionario que decida cambiar la destinación de los recursos asignados por la ley. También el Decreto 028 de 2008 que se encarga de monitorear y controlar los recursos del SGP define como uno de los eventos del riesgo “el cambio en la destinación de los recursos”. El SGP establece entonces que los recursos destinados a los diferentes rubros deben ser invertidos y gastados en su totalidad y también en caso de que esto no se haga el municipio o entidad territorial será considerado presa fiscal, lo que quiere decir que es castigado con una reducción en la asignación de recursos para el año siguiente. Por lo tanto, estos hechos muchas veces generan incentivos perversos en el cual las entidades territoriales gastan el dinero de forma ineficiente para cumplir con la norma.
La incapacidad de administrar los recursos en las entidades territoriales muchas veces hace que el gasto sea ineficiente porque se gastan recursos muy importantes en sectores donde no son tan prioritarios como otros. El caso de la educación en Medellín es el mejor ejemplo para ilustrar este problema. En el año 2011 el Ministerio de Educación le otorgó el premio a la Cobertura en Educación con Eficiencia al municipio de Medellín por tener una cobertura de 100% en educación preescolar, 100% en educación básica y 80% en educación media. Este galardón resaltó la modernización y ampliación de la infraestructura educativa, el tiquete escolar y los bibliobancos. Si bien es cierto que se necesitan recursos para seguir mejorando en otros aspectos de la educación y cubrir gastos de funcionamiento lo más lógico sería que el porcentaje de recursos destinados a la educación se redujera para que por ejemplo los recursos del sistema de salud que se encuentra en peores condiciones aumentara. A pesar de que la cobertura en salud para el departamento en el año 2011 estaba por debajo del 80% el Sistema General de Participaciones seguía exigiendo que el 58.5% de los recursos del programa se destinaran a la educación y el 24.5% a la salud.
El Sistema General de Participaciones es la respuesta de un gobierno nacional escéptico frente a las habilidades administrativas que tienen los gobiernos locales para el manejo de recursos. Esto tiene un trasfondo histórico en el cual las administraciones locales no han manejado eficientemente los recursos y han sido presas de la captura del aparato público, la corrupción y el clientelismo. Por ejemplo, entre 1993 y el 2005 los departamentos receptores de regalías, especialmente la Guajira, presentaron una disminución en el índice NBI a pesar de tener los recursos económicos destinados para superar los niveles de pobreza en la región. El gobierno nacional respondió a estas irregularidades a través de la recentralización fiscal al condicionar las transferencias a ser gastadas en unos temas específicos. Sin embargo, esa no es la solución al problema de ineficiencia del gasto público. La solución radica en fortalecer las administraciones territoriales, vigilar y controlar de una manera más organizada y eficiente los recursos públicos y romper la relación de dependencia con el gobierno nacional. Se debe crear un modelo de descentralización que pueda crear las condiciones propicias para que los servicios públicos sean provistos, se combata la desigualdad y el desarrollo sea posible y sostenido.


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