Buenos Aires, 15 de junio de 2010






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            Buenos Aires, 15 de junio de 2010

      Vistos los autos: "Administración Federal de Ingresos Públicos c/ Intercorp S.R.L. s/ ejecución fiscal".

      Considerando:

            1) Que la Administración Federal de Ingresos Públicos promovió ejecución fiscal contra Intercorp S.R.L. por $ 112.046,44, correspondientes a saldos de sus declaraciones juradas del impuesto al valor agregado (período agosto/di-ciembre de 1999), del impuesto a las ganancias (años 1998 y 1999) y de aportes al Sistema Único de Seguridad Social (marzo, abril, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1999), según los certificados de deuda obrantes a fs. 1/4 bis.

            Señaló que el juicio tramitaría de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 92, 96 y ctes. de la ley 11.683 (t.o. 1998, con las reformas introducidas por la ley 25.239), por lo que informó al magistrado de primera instancia que, según lo establecido en el art. 92, había dispuesto el embargo general de fondos y valores del ejecutado —en cuentas bancarias, cajas de seguridad, títulos y cualquier otro activo financiero— por el monto del capital reclamado, con más el 15% de dicha suma para responder por intereses y costas. Agregó que a tales efectos libraría oficio al Banco Central de la República Argentina (fs. 5).

            2) Que a raíz del planteo efectuado por la ejecutada, el titular del Juzgado Federal n 1 de Salta declaró la inconstitucionalidad del inc. 5 del art. 18 de la ley 25.239, en tanto sustituyó el texto del art. 92 de la ley 11.683 y, en consecuencia, decretó la nulidad de todos los actos procesales cumplidos en autos (confr. fs. 40/45 vta.).

            Para así decidir, el magistrado consideró, en síntesis, que las modificaciones introducidas en el citado art. 92 establecen, para el supuesto de que el ejecutado no oponga excepciones, una verdadera ejecución administrativa, sin intervención del Poder Judicial, en abierta violación al art. 17 de la Constitución Nacional.

            En tal sentido, señaló que la norma impugnada, al permitir a los agentes fiscales disponer por sí  medidas cautelares a los efectos de garantizar el crédito, transforma al Fisco en juez y parte, lo que resulta incompatible con diversos principios de raigambre constitucional.

            3) Que a su turno, la Cámara Federal de Salta hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por el representante del Fisco Nacional, revocó lo resuelto en la instancia anterior y, con remisión a un precedente de ese mismo tribunal, rechazó el planteo de inconstitucionalidad.

            Como sustento de su decisión, el a quo sostuvo que no obstante el monopolio del Poder Judicial en los procesos ejecutivos, existían casos de ejecuciones extrajudiciales como, entre otros, los supuestos de procedimientos de ejecuciones aduaneras, de prenda de menor cuantía, de la prenda comercial y con registro cuando el acreedor es una institución oficial, bancaria o financiera, de los warrants, de la hipoteca a favor del Banco de la Nación Argentina, etc.; respecto de los cuales la Corte se había pronunciado favorablemente a la validez constitucional de tales normas. Citó a esos efectos los precedentes de Fallos: 139:259; 249:393 y 250:464.

            Afirmó, asimismo, que la restricción a las defensas oponibles por el ejecutado —en particular a partir de la modificación introducida por la ley 23.658— no impidió que los tribunales ejercieran sus facultades propias para morigerar algunos efectos de tales limitaciones, cuando la aplicación lisa y llana de la ley producía iniquidad en el caso concreto. En esa inteligencia, puntualizó que las modificaciones incorporadas por la ley 25.239 al procedimiento establecido por el art. 92 de la ley 11.683 procuraban otorgar mayor celeridad al trámite de cobro de los impuestos, multas, sanciones y recursos de la seguridad social adeudados por los contribuyentes, y que el régimen así diseñado debía ser apreciado en concordancia con la doctrina jurisprudencial aludida.

         Ello sentado, ponderó que si el contribuyente, pese a que el requerimiento de pago y su citación fueron proveídos y diligenciados por el ente administrativo, pudo resistirse a la ejecución oponiendo las defensas que estimó conducentes —en el caso de autos, el referido planteo de inconstitucionalidad de la norma procesal y, en subsidio, la excepción de litispendencia— no se advertía, en esa fase, en qué podría residir el menoscabo al ejercicio de la defensa en juicio invocado por aquél. Sin perjuicio de tal conclusión, recalcó la indeclinable facultad judicial de vigilar la regularidad de los actos cumplidos por la administración en el proceso ejecutivo, control que puede ejercerse a instancia de parte o de oficio.

            Para concluir, y con relación al embargo preventivo sobre los fondos de las cuentas bancarias de las que fuese titular la demandada, puso de relieve que la adopción de dicha medida fue informada inicialmente al juez, que tiene la potestad que resulta de lo establecido por los arts. 202 al 204 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, la cual no era vedada por la ley 25.239, de manera que no se afectaba la injerencia judicial en resguardo de derechos constitucionales.

            4) Que contra esa decisión, la parte ejecutada interpuso el recurso extraordinario de fs. 91/100 vta., que fue concedido a fs. 108/108 vta. En sus agravios, la apelante argumentó, en síntesis, que la norma impugnada es inconstitucional en cuanto otorga facultades a funcionarios de la administración que, de acuerdo con el sistema de división de poderes, corresponden exclusivamente al Poder Judicial, tales como la firma y el libramiento del mandamiento de intimación de pago y, especialmente, la disposición y traba de medidas cautelares. Según el apelante, se trata de un "pseudo apremio administrativo" que viola los derechos de defensa y propiedad, la garantía del juez natural y del debido proceso.

            5) Que es pertinente señalar que, con arreglo a lo establecido en la acordada 30/2007, el Tribunal llamó a audiencia pública de carácter informativo en la presente causa, la que tuvo lugar el 16 de julio de 2008, en la cual las representaciones letradas de cada una de las partes han sido interrogadas sobre diversos aspectos de la controversia, conforme da cuenta el acta y el instrumento incorporados en el expediente. También tuvo oportunidad de intervenir en ese acto, en condición de amigo del Tribunal, el representante del Centro de Administraciones Tributarias Subnacionales, entonces Director Ejecutivo de la Agencia de Recaudación de la Provincia de Buenos Aires (ARBA), Dr. Santiago Montoya (confr. fs. 195 y 198/209 vta.).

            6) Que si bien los pronunciamientos dictados en los procesos de ejecución fiscal no revisten, en principio, el carácter de sentencia definitiva que haga viable el remedio federal, en el caso se configura un supuesto de excepción en tanto la cuestión en debate excede el interés individual de las partes y afecta el de la comunidad en razón de su aptitud para incidir en la gestión de las finanzas del Estado y en la percepción de la renta pública (Fallos: 314:1714; 315: 683; 316:3019; 318:1413, entre otros), máxime habida cuenta de que la misma cuestión es objeto de controversia en otras muchas causas que han sido resueltas por los jueces de las anteriores instancias mediante pronunciamientos de disímiles alcances.

            7) Que, por lo demás, el recurso extraordinario resulta formalmente admisible pues se ha objetado la validez e inteligencia de normas de carácter federal y la sentencia ha sido contraria al derecho que la apelante funda en ellas (art. 14, incs. 1 y 3, de la ley 48). En este sentido, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos expuestos por las partes o el a quo sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le otorga (Fallos: 307:1457; 310:2682; 311:2553; 319:2931; 327:5416, entre muchos otros).

            8) Que en lo que hace a la cuestión sometida a consideración del Tribunal, cabe señalar que en la ley 25.239, que introdujo diversas modificaciones a la ley 11.683, se facultó a la AFIP a decretar y trabar, por sí, medidas precautorias sobre los bienes del responsable ejecutado. Conforme el mecanismo implementado en el precepto, el agente fiscal, con el sólo recaudo de informar al Juez asignado, puede, sin más trámite y a su sola firma, librar mandamiento de intimación de pago, "decretar el embargo de cuentas bancarias, fondos y valores depositados en entidades financieras, o bienes de cualquier tipo o naturaleza, inhibiciones generales de bienes y adoptar otras medidas cautelares tendientes a garantizar el recupero de la deuda en ejecución". Incluso, se establece en el precepto que en cualquier estado del proceso el Fisco podrá disponer el embargo general de los fondos y valores de cualquier naturaleza que los ejecutados tuvieran depositados en entidades financieras regidas por la ley 21.526. Únicamente en los casos en que se requiera desapoderamiento físico o allanamiento de domicilio se prevé la previa orden del juez competente. Además, en la norma se dispone que la anotación de las medidas que recaigan sobre bienes registrables o cuentas del deudor se practicará por oficio expedido por el agente, que tendrá el mismo valor que una requisitoria y orden judicial.

            9) Que tales modificaciones persiguieron, según las palabras del miembro informante del dictamen de mayoría, diputado Baglini, fortalecer la administración tributaria y acelerar y facilitar la tarea del Fisco en los procesos de ejecución judicial, con el objeto de "...terminar con el impedimento que tienen hoy los juzgados al verse obligados a tramitar 25.000 expedientes en una secretaría que ni siquiera está especializada en materia aduanera o tributaria, con lo cual termina asfixiada por los papeles y proveyendo los escritos a los dos o cinco meses..." (confr. "Antecedentes Parlamentarios". La Ley. Buenos Aires. 2000. Tomo 2000-A, pág. 1061 y ss.).

            10) Que a los efectos de examinar los agravios expuestos por el recurrente respecto de la normativa en examen es imprescindible recordar que una de las consecuencias derivadas de la "separación de poderes" o "distribución" de los poderes, principio fundamental de nuestra estructura política y organización jurídica (arts. 1 y afines de la Constitución Nacional), es que corresponde a los tribunales de justicia conocer y decidir las causas que lleguen a sus estrados y hacer cumplir sus decisiones, según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso.

            Si bien se ha admitido que, en pos de adecuar el citado principio a las necesidades de la vida cotidiana, en ciertas oportunidades y bajo estrictas condiciones el Poder Ejecutivo u organismos de la administración realicen funciones jurisdiccionales, ello ha sido bajo la condición de que tal ejercicio no implique un total desposeimiento de atribuciones en perjuicio del Poder Judicial, pues lo contrario implicaría autorizar la supresión o, cuanto menos, la omisión del principio de división de poderes, sin cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades humanas (confr. Fallos: 247:646 "Fernández Arias").

            Es que, en definitiva, no debe perderse de vista que la disposición constitucional que niega al Presidente de la República el ejercicio de funciones judiciales o el derecho de conocer en causas pendientes o de restablecer las fenecidas responde al propósito de poner a cubierto a los habitantes de los abusos del gobierno y al de marcar la línea divisoria de los tres poderes que lo integran (Fallos: 149: 175).

            11) Que, con sustento en las consideraciones efectuadas, no cabe sino concluir en que, en su actual redacción, el art. 92 de la ley 11.683 contiene una inadmisible delegación, en cabeza del Fisco Nacional, de atribuciones que hacen a la esencia de la función judicial. En efecto el esquema diseñado en el precepto, al permitir que el agente fiscal pueda, por sí y sin necesidad de esperar siquiera la conformidad del juez, disponer embargos, inhibiciones o cualquier otra medida sobre bienes y cuentas del deudor, ha introducido una sustancial modificación del rol del magistrado en el proceso, quien pasa a ser un mero espectador que simplemente es "informado" de las medidas que una de las partes adopta sobre el patrimonio de su contraria. Tan subsidiario es el papel que la norma asigna al juez en el proceso que prevé que, para el supuesto de que el deudor no oponga excepciones, sólo deberá limitarse a otorgar una mera constancia de tal circunstancia para que la vía de ejecución del crédito quede expedita (art. 92, párrafo 16).

            12) Que esta participación menor e irrelevante que se reserva a los jueces en los procesos de ejecución no sólo violenta el principio constitucional de la división de poderes sino que además desconoce los más elementales fundamentos del principio de la tutela judicial efectiva y de la defensa en juicio consagrados tanto en el art. 18 de la Constitución Nacional como en los Pactos internacionales incorporados con tal jerarquía en el inc. 22 de su art. 75 (confr. el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica, el art. XVIII de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; art. 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). A tal conclusión es posible arribar a poco de que se observe que, de acuerdo con el sistema implementado en la normativa cuestionada, tanto la verificación de la concurrencia de los requisitos específicos para la procedencia de las medidas cautelares —"verosimilitud del derecho" y "peligro en la demora"— como la evaluación de su proporcionalidad de acuerdo a las circunstancias fácticas de la causa no son realizadas por un tercero imparcial sino por la propia acreedora, que no tiene obligación de aguardar la conformidad del juez para avanzar sobre el patrimonio del deudor.

            13) Que, por otra parte, las disposiciones del art. 92 tampoco superan el test de constitucionalidad en su confrontación con el art. 17 de la Norma Suprema en cuanto en él se establece que la propiedad es inviolable y ningún habitante puede ser privado de ella sino es en virtud de una sentencia fundada en ley. No resulta óbice a ello el hecho que lo puesto en tela de juicio sea la potestad de disponer unilateralmente medidas cautelares, pues como correctamente lo señaló el señor Procurador General de la Nación en su dictamen en la causa A.413.XXXVII "AFIP c/ Consorcio Forestal Andina s/ ejecución fiscal" —al que remite en las causas A.570.XXXVII "AFIP c/ Atahualpa S.R.L. s/ ejecución Fiscal" y la presente—, ellas, cualquiera sea su naturaleza, afectan concretamente el derecho de propiedad del individuo, "ya que si bien no importan —en principio— una ablación de su patrimonio, su función es, precisamente, limitar de manera efectiva otros atributos no menos importantes de ese derecho, cuales son los de usar y disponer de él, con función de garantía. A nadie escapa, por dar un ejemplo, que un bien embargado pierde peso económico en el mercado y que limita, en mayor o menor medida, las posibilidades de actuación económica del sujeto...". En este sentido, no es necesario un profundo examen para advertir las negativas consecuencias económicas que sobre el giro normal de las actividades de cualquier comercio, empresa o particular puede tener la traba de un embargo sobre cuentas o bienes.

            14) Que, por otra parte, no puede dejar de señalarse que los reparos hasta aquí formulados fueron advertidos por los propios legisladores en oportunidad de tratar la norma cuya constitucionalidad se pone en tela de juicio. Así, se señaló que "...un recaudador de algún estado feudal del Medioevo no tendría más atribuciones que las que estamos otorgando al agente fiscal. Tiene facultades para todo..." (diputado Pichetto); "...se otorgan a los abogados del fisco, de la parte actora, facultades propias del Poder Judicial..." (diputado Natale); "Hago reserva de constitucionalidad con respecto a la modificación del artículo 92 de la ley de procedimiento. Creo que viola el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica y los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional..." (diputada Carrió); "...Se prescinde del Juez. Se convierte en un procedimiento administrativo y se genera, a mi criterio, una mayúscula inconstitucionalidad..." (senador Carbonell). Incluso el miembro informante por la mayoría dejó margen a las dudas expresadas al señalar que "...el proceso puede hallarse al borde de lo judicialmente tolerado —diríamos—, y me hago cargo de esas observaciones porque es posible que haya que transitar con cuidado esta línea..." (diputado Baglini) (confr. "Antecedentes Parlamentarios". La Ley. Buenos Aires. 2000. Tomo 2000-A, pág. 1061 y ss.).

            15) Que no resulta admisible que a la hora de establecer procedimientos destinados a garantizar la normal y expedita percepción de la renta pública se recurra a instrumentos que quebrantan el orden constitucional. Es que la mera conveniencia de un mecanismo para conseguir un objetivo de gobierno —por más loable que este sea— en forma alguna justifica la violación de las garantías y derechos consagrados en el texto constitucional. Así, se ha sostenido que es falsa y debe ser desechada la idea de que la prosperidad general constituya un fin cuya realización autorice a afectar los derechos individuales o la integralidad del sistema institucional vigente. El desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1 y 28 de la Constitución Nacional, sino que, por el contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental, a cuyas normas y espíritu resultan tan censurables la negación del bienestar de los hombres como pretender edificarlo sobre el desprecio y el quebrantamiento de las instituciones (Fallos: 247:646).

            16) Que, en consecuencia, el régimen establecido en el art. 92 de la ley 11.683 —en cuanto otorga a los funcionarios del organismo recaudador la potestad de disponer y trabar unilateralmente medidas cautelares—, en la medida en que no se adecua a los principios y garantías constitucionales de la división de poderes, la defensa en juicio y la propiedad, es inconstitucional.

            17) Que no obstante todo lo hasta aquí  expuesto, no es posible soslayar que el cumplimiento de las funciones del Estado, que es deber suyo atender, origina "gastos", cuya provisión expresamente se contempla en el art. 4 de la Constitución Nacional. En este sentido, la importancia de la renta pública para la existencia de la Nación ya fue advertida por Alexander Hamilton al sostener que "El dinero está considerado, con razón, como principio vital del cuerpo político, y como tal sostiene su vida y movimiento y lo capacita para cumplir sus funciones más esenciales. Por consiguiente, una facultad perfecta de allegarse con normalidad y suficiencia los fondos necesarios, hasta donde los recursos de la comunidad lo permitan, debe ser considerada como un elemento componente indispensable en toda Constitución" (confr. Hamilton, Alexander; Madison, James; Jay, John; "El federalista", XXX, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pág. 119). La relevancia de la cuestión tampoco escapó a Juan Bautista Alberdi para quien "el Tesoro y el gobierno son dos hechos correlativos que se suponen mutuamente. El país que no puede costear su gobierno, no puede existir como Nación independiente, porque no es más el gobierno que el ejercicio de su soberanía por sí mismo. No poder costear su gobierno, es exactamente no tener medios de ejercer su soberanía; es decir, no poder existir independiente, no poder ser libre. Todo país que proclama su independencia a la faz de las naciones, y asume el ejercicio de su propia soberanía, admite la condición de estos hechos, que es tener un gobierno costeado por él, y tenerlo a todo trance, es decir, sin limitación de medios para costearlo y sostenerlo; por la razón arriba dicha, de que el gobierno es la condición que hace existir el doble hecho de la independencia nacional y el ejercicio de la soberanía delegada en sus poderes públicos. Desconocer este deber, es hollar el juramento de ser independientes y libres, es abdicar la libertad y entregar el gobierno del país al extranjero, o a cualquiera que tenga dinero para costearlo. Tasar, limitar de un modo irrevocable la extensión de los sacrificios exigidos por el interés bien entendido de la independencia nacional, es aproximarse de aquel extremo vergonzoso" (confr. "Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina según su Constitución de 1853", en "Organización de la Confederación Argentina", El Ateneo, Madrid, 1913, pág. 211).

            18) Que, en este entendimiento, esta Corte ha sostenido que uno de los peores males que el país soporta es el gravísimo perjuicio social causado por la ilegítima afectación del régimen de los ingresos públicos que proviene de la evasión o bien de la extensa demora en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y que, en la medida en que su competencia lo autorice, los jueces tienen el deber de contribuir a la aminoración de esos dañosos factores y comprender que son disvaliosas las soluciones que involuntariamente los favorecen (Fallos: 313:1420 y sus citas). Y, por ello, ha recalcado que los magistrados deben examinar con particular estrictez la adopción de medidas que pudieran afectar el erario público pues la percepción de las rentas del Tesoro —en tiempo y modo dispuestos legalmente— es condición indispensable para el regular funcionamiento del Estado (Fallos: 327:5521; 328:3720; 330:2186; entre muchos otros).

            19) Que la agilización de los procedimientos para la percepción de los créditos tributarios resulta ser un objetivo a lograr y a cuya concreción deben colaborar, dentro de la órbita de su competencia, todos los poderes públicos pues, en definitiva, lo que se persigue con ello no es otra cosa más que dotar al Tesoro Nacional de los recursos necesarios para que el Estado pueda dar adecuado cumplimiento con las funciones que constitucionalmente le han sido asignadas.

            20) Que la audiencia celebrada ante esta Corte el 16 de julio de 2008 ha resultado sumamente ilustrativa pues tanto la actora como el amicus curiae tuvieron oportunidad de demostrar en qué forma las modificaciones implementadas por la ley 25.239 al procedimiento tributario colaboraron tanto para reducir los plazos de aseguramiento y percepción de los créditos reclamados por el Fisco como para disminuir la litigiosidad en la materia. Sin embargo, también quedó suficientemente en claro de las citadas exposiciones que esa celeridad en nada se vería afectada por una adecuada y plena intervención del Poder Judicial en el procedimiento, en tanto y en cuanto se asegure a los tribunales competentes los recursos y la tecnología necesaria para poder responder a los requerimientos del Fisco.

            En este sentido, la insuficiencia de recursos humanos y materiales que afrontan los juzgados federales de todo el país con competencia en la materia tributaria fue expresamente reconocida por el representante del Estado Nacional, quien hizo especial hincapié en la situación crítica y de colapso en que se encuentra la administración de justicia en muchas jurisdicciones del país, en las cuales el número de ejecuciones fiscales en trámite excede ampliamente los medios con que cuentan los magistrados que deben tramitarlas (confr. constancias de fs. 34, 66 y exposición sinóptica presentada por el Estado Nacional, en cumplimiento a lo dispuesto en la acordada 30/07 —fs. 174/177—).

            Por otra parte, la insuficiencia de la infraestructura judicial para hacer frente a las necesidades del Fisco a la hora de percibir coactivamente la renta pública también fue advertida por el propio legislador quien, a pocos meses de aprobar las modificaciones a la ley 11.683 que aquí se cuestionan, sancionó la ley 25.293 en la que se dispuso la creación de Juzgados Federales de Ejecuciones Fiscales Tributarias en la Capital Federal y de secretarías con competencia específica en materia de ejecuciones fiscales tributarias en los juzgados federales con asiento en distintas ciudades del país. Sin embargo, pese al tiempo transcurrido desde la sanción de la ley (julio de 2000) y a la apremiante necesidad que justificó la adopción de esta medida, lo cierto es que, a la fecha, la puesta en marcha de estos tribunales y secretarías apenas ha podido realizarse —en Capital Federal, y sólo parcialmente— por no haberse dotado al Poder Judicial de la Nación de los recursos necesarios para ello.

            21) Que, el contexto descrito, la especial trascendencia de la materia examinada así como elementales razones de seguridad obligan a rechazar cualquier inteligencia de la presente decisión que lleve a obstruir o paralizar la adecuada y expedita percepción de la renta pública. Ello es así toda vez que la aplicación en el tiempo de los nuevos criterios jurisprudenciales ha de ser presidida por una especial prudencia con el objeto de que los avances propuestos no se vean malogrados en ese trance. En mérito de ello, es necesario trazar la línea divisoria para el obrar de la nueva jurisprudencia, apoyándola en razones de conveniencia, utilidad y en los más hondos sentimientos de justicia, necesidad que entraña, a su vez, la de fijar el preciso momento en que dicho cambio comience a operar (conf. causas "Tellez", Fallos: 308:552 y "Rosza", Fallos: 330:2361).

            22) Que, en este sentido, en "Rosza" se recordó que, en el ámbito del derecho constitucional comparado, la Corte Suprema de los Estados Unidos sostuvo que, si bien una ley del Congreso declarada inconstitucional no es ley, que es inoperativa y que no confiere derechos ni impone deberes, su existencia efectiva en forma previa a esa declaración es un hecho operativo cuyas consecuencias no pueden ser justamente ignoradas. El pasado no siempre puede ser borrado por una nueva decisión de la justicia. El efecto de una sentencia posterior que declara la invalidez debe ser considerado en diversos aspectos referidos a relaciones particulares —personales y societarias— y a conductas particulares —privadas y oficiales—. Las cuestiones concernientes a derechos que se alegan como adquiridos, al estado legal, a decisiones previas que se consideran firmes y en cuyas consecuencias se ha actuado, y al orden público a la luz de la naturaleza de la ley y de su anterior aplicación requieren ser examinadas. Estos interrogantes aparecen entre los más difíciles que han ocupado la atención de los tribunales, estaduales y federales; y surge en forma manifiesta de numerosas sentencias que la afirmación general de un principio de invalidez retroactiva absoluta no puede ser justificada (conf. doctrina emanada de los casos "Norton vs. Shelby County" 118 U.S. 425, "Chicot County Drainage Dist. vs. Baxter State Bank" 308 U.S. 371, 374).

            23) Que, en esta línea de razonamiento resulta claro que, decisiones con las repercusiones de la presente, no pueden dictarse desatendiendo las consecuencias que, de modo inmediato, derivarán de ella. Ello exige que el Tribunal, en cumplimiento de su deber constitucional de adoptar las medidas apropiadas para evitar la eventual afectación de la percepción de la renta pública, establezca pautas claras y concretas acerca de la manera en que los efectos de su pronunciamiento operarán en el tiempo.

            Para satisfacer ese objetivo, resulta necesario admitir la validez de las medidas cautelares que, al amparo de las disposiciones del art. 92 de la ley 11.683, los funcionarios del Fisco Nacional hayan dispuesto y trabado hasta el presente, sin perjuicio de que los jueces de la causa revisen en cada caso su regularidad y procedencia en orden a los demás recaudos exigibles. En cambio, no habría justificación alguna para dejar subsistentes medidas precautorias dispuestas por los funcionarios de la AFIP con posterioridad a la presente sentencia puesto que a partir de que esta Corte se pronuncia declarando el vicio constitucional que afecta el procedimiento previsto por la citada norma, nada obsta a que las medidas cautelares que el organismo recaudador considere necesario adoptar en lo sucesivo, sean requeridas al juez competente para entender en el proceso ejecutivo, y que sea tal magistrado quien adopte la decisión que corresponda.

      Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca parcialmente la sentencia apelada, con la salvedad que resulta de lo expresado en el considerando 23, y se declara la inconstitucionalidad del inc. 5 del art. 18 de la ley 25.239, sustitutivo del art. 92 de la ley 11.683 con los alcances indicados en la presente. Costas por su orden en atención a la complejidad de la cuestión debatida y la forma en que se resuelve. Notifíquese y devuélvase a fin de que el tribunal de origen, por quien corresponda, proceda de acuerdo con lo aquí decidido. RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO (en disidencia)- CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia)- JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - CARMEN M. ARGIBAY (en disidencia).

ES COPIA

                                                      DISI-//-

 

                                                      

 

-//-DENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE

SANTIAGO PETRACCHI Y DOÑA CARMEN M. ARGIBAY

      Considerando:

            1) Que los infrascriptos adhieren a los considerandos 1 a 7 del voto de la mayoría que se dan por reproducidos en razón de brevedad.

            8) Que es verdad, como lo afirma el a quo y no ha sido negado por la apelante, que nuestro ordenamiento jurídico presenta casos de procedimientos ejecutivos que se llevan a cabo fuera de la órbita del Poder Judicial y que esta Corte no formuló a su respecto objeciones de índole constitucional (confr. Fallos: 139:259; 176:267; 177:13; 184:490 y 323:809). También lo es que el derecho latinoamericano ofrece múltiples ejemplos de legislaciones que, siguiendo la tradición de España, tienen un sistema de cobro coactivo de obligaciones tributarias puramente administrativo, sistema también aplicado en los Estados Unidos (confr. Ramón Valdés Costa, Instituciones de Derecho Tributario, 1992, pág 349).

            En el caso de Estados Unidos, su Corte Suprema ha considerado, desde antiguo, constitucional la legislación que, con el propósito de asegurar un rápido cumplimiento de las obligaciones pecuniarias debidas a la Nación establece procedimientos administrativos de apremio, si se acuerda una adecuada oportunidad para la posterior determinación judicial de los derechos en cuestión (conf. United States v. James Daniel Good Real Property, 510 US 43 (1993)). Para pronunciarse así afirmó, entre otros argumentos, que todos los gobiernos, en todas las épocas, han encontrado necesario adoptar medidas rigurosas para recaudar los impuestos y ser rígidos en la aplicación de ellas (“Cheatham v. United States 92 US 85 (1875); “State Railroad Tax Cases” 92 US 575 (1875); “Springer v. United States” 102 US 586 (1880); “Snyder v. Marks” 109 US 189 (1883) “Hagar v. Reclamation District n 108" 111 US 701 (1884); “Phillips v. Commissioner of Internal Revenue” 283 US 589 (1931), entre otros). En ese orden de ideas, señaló que cuando sólo se encuentra comprometido el derecho de propiedad, la mera postergación del examen judicial no constituye una denegación del debido proceso si la oportunidad que se da para la determinación final de la responsabilidad resulta adecuada, habida cuenta de que la demora en la determinación judicial del derecho de propiedad no es inusual cuando resulta necesaria la satisfacción inmediata de las necesidades del gobierno (conf. “Springer v. United States”, “Phillips v. Commissioner of Internal Revenue” —ya citados— y “Scottish Union & National Insurance Co v. Bowland 196 US 611 (1905)”).

            9) Que la ejecución fiscal, tras la reforma introducida por la ley 25.239, continúa revistiendo el carácter de un proceso judicial que se desarrolla bajo la dirección de un juez, sin que obsten a ello las atribuciones que la ley confiere a la administración tributaria. Es verdad que el otorgamiento de tales atribuciones otorga un matiz peculiar al proceso, pero lo determinante a los efectos de su caracterización reside en que la potestad para decidir cualquier cuestión litigiosa que se plantee en su curso o para pronunciarse sobre la validez o nulidad de los actos o diligencias, sobre su mantenimiento, sustitución o revocación permanece en cabeza del juez.

            10) Que, en tal sentido, corresponde destacar que el art. 92 de la ley 11.683 define a la ejecución regulada en él como un “cobro judicial” (párrafo primero), y más adelante (párrafo quinto) establece expresamente que “la ejecución fiscal será considerada juicio ejecutivo a todos sus efectos”, y que sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el capítulo XI del título I de esa ley se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Entre éstas últimas adquiere una especial relevancia la prescripta en la primera parte del art. 531 en cuanto impone al juez, en una etapa liminar del proceso, la realización de un cuidadoso examen del instrumento con que se deduce la ejecución a fin de determinar, precisamente, si se trata de un título de los que, según la ley, llevan aparejada ejecución. En este punto cabe poner de relieve que ninguna norma de las contenidas en el mencionado capítulo de la ley 11.683 obsta a que el juez realice ese examen ni le impiden, si su juicio sobre la habilidad del título es negativa, disponer que no prosiga el apremio y, en su caso, dejar sin efecto los actos que pudieron haberse cumplido. En tal sentido, el párrafo octavo del art. 92, pese a cierta ambigüedad en su texto, no puede sino ser interpretado en el sentido de que el agente fiscal debe, en su primera presentación ante el juez, acompañar el título en que se funda la ejecución, carga que en el sub lite ha sido cumplida (confr. fs. 1/4 bis).

            11) Que, como surge de lo expresado, la situación no es entonces susceptible de ser identificada con la de aquellos países en los cuales se ha optado, lisa y llanamente, por estructurar los procesos de apremio tendientes a obtener el cobro de tributos y otros conceptos debidos al Estado como un procedimiento a desarrollarse en sede administrativa, y sería, por ende, inoficioso detenerse a considerar si una solución de ese tipo resultaría adecuada a nuestro orden constitucional. Sin embargo, y con la indicada comprensión, la referencia hecha precedentemente no resulta ociosa porque es altamente ilustrativa acerca de las soluciones drásticas que han considerado necesarias adoptar los distintos gobiernos para hacer expedita la recaudación de impuestos ya que, como ha tenido oportunidad de señalarlo reiteradamente este Tribunal, la percepción de las rentas públicas en el tiempo y modo dispuestos por la ley es condición indispensable para el funcionamiento regular del Estado (Fallos: 235:787; 312:1010, entre otros), o, en palabras de la Corte Suprema de los Estados Unidos, se trata de la sangre vital del Gobierno, cuya rápida y cierta disponibilidad constituye una necesidad imperiosa (“Bull v United States”, 295 US 247 (1935)).

            12) Que, precisamente, las modificaciones que la ley 25.239 introdujo en el art. 92, obedecieron al propósito de superar, o al menos atenuar, las demoras en los procesos de ejecución fiscal —y de la consiguiente percepción de las rentas públicas—  derivadas de la extraordinaria cantidad de juicios de esa clase radicados en los juzgados federales, que impedían que su trámite fuese llevado adelante en plazos adecuados (conf. intervención del diputado Baglini en el debate parlamentario, “Antecedentes Parlamentarios”, Buenos Aires, La Ley, 2000-A, pág. 1061 y ss).

            13) Que, como ya fue adelantado, la respuesta que concibió el legislador para superar la situación señalada fue mantener el carácter judicial del proceso, pero otorgando al agente fiscal representante de la AFIP facultades para realizar ciertos actos y diligencias. En orden a ello, la circunstancia de que la ley otorgue atribuciones a tales funcionarios administrativos —después de que éstos se hayan presentado ante el juez observando todos los recaudos prescriptos por el párrafo octavo del art. 92— para suscribir y librar el mandamiento de intimación de pago y embargo, con la citación a oponer excepciones, es indudable que no afecta la sustancia del proceso ni el derecho de defensa del contribuyente, quien podrá presentarse ante el juez competente oponiendo las excepciones que estime pertinentes o, en su caso, impugnando la validez del acto o diligencia si hubiesen sido cumplidos irregularmente. En este sentido, cabe destacar que, en caso de oponerse excepciones, éstas serán resueltas por el juez, previo traslado al agente fiscal.

            14) Que, de tal modo, se cumple el requisito que, desde antiguo, esta Corte ha considerado indispensable para que el derecho de defensa no sufra agravio: que el litigante tenga la oportunidad de ser oído y se encuentre en condiciones de ejercer sus derechos en la forma que establecen las leyes respectivas (Fallos: 205:9, entre otros).      

            15) Que, precisamente, en el caso de autos, la aplicación de las normas procesales cuya validez constitucional impugna la demandada, no le ha impedido a ésta incluso, oponer subsidiariamente la excepción de litispendencia. En tales circunstancias, carecen de fundamento los invocados agravios al derecho de defensa, al juez natural, al debido proceso y a la división de poderes. En efecto, la administración fiscal ha planteado ante un magistrado la pretensión de ejecutar un acto administrativo, el contribuyente ha tenido la oportunidad de defenderse, la ha ejercido, y será el juez competente quien determine si admite la excepción o si manda llevar la ejecución adelante.

            16) Que, por lo demás, debe destacarse que en el supuesto en que la decisión fuese desfavorable a la aquí  demandada, ésta tendrá oportunidad de hacer valer en un juicio ordinario posterior, con total amplitud, los derechos que pudieren asistirle.

            17) Que, por otra parte, la tacha de inconstitucionalidad derivada de la circunstancia de que la ley establezca que en el supuesto en que no se hayan opuesto excepciones en el plazo conferido para hacerlo, el representante de la AFIP requerirá al juez “constancia de dicha circunstancia, dejando de tal modo expedita la vía de ejecución del crédito reclamado, sus intereses y costas” no es apta para dar sustento al recurso extraordinario. En efecto, sin perjuicio de que éste no es el supuesto que se ha configurado en autos pues, como se señaló, el contribuyente opuso la excepción de litispendencia es dable advertir que también en aquella hipótesis el magistrado —pese a que la ley alude sólo a una “certificación”— tiene plena potestad para revisar y controlar que el trámite se haya desarrollado regularmente y, por consiguiente, para anular el proceso en caso de juzgar que estuviese viciado por algún defecto, ya que solo con esta comprensión adquiere sentido que la ley requiera la intervención del juez.

            18) Que, sentado lo que antecede, cabe examinar los agravios referentes a la medida cautelar. La norma impugnada faculta a la Administración Federal de Ingresos Públicos, por intermedio del agente fiscal, a "decretar el embargo de cuentas bancarias, fondos y valores depositados en entidades financieras, o de bienes de cualquier tipo o naturaleza, inhibiciones generales de bienes y adoptar otras medidas cautelares tendientes a garantizar el recupero de la deuda en ejecución", entre ellas el embargo general de los fondos y valores que los deudores tengan depositados en entidades financieras regidas por la ley 21.526. En el caso de autos, en ejercicio de tales facultades, el representante del Fisco Nacional informó que libraría un oficio al Banco Central de la República Argentina a los fines previstos por esa norma (fs. 5). La demandada afirma que la medida cautelar dispuesta por el organismo recaudador se opone, al art. 17 de la Constitución Nacional, en cuanto prescribe que la propiedad es inviolable y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley.

            19) Que, en primer lugar, debe destacarse que no se trata de un supuesto de “privación” de la propiedad, sino de una afectación meramente provisional del derecho a disponer de los bienes objeto de la cautela, con el propósito de asegurar el cobro de un crédito expresado en un instrumento al cual la ley confiere el carácter de ejecutivo. La circunstancia de que se trate de una afectación meramente provisional explica que los ordenamientos procesales establezcan, de ordinario, que tal clase de medidas puedan adoptarse sin necesidad de oír previamente al afectado.

            20) Que, en orden a ello, el art. 92 de la ley 11.683 exige que en la presentación inicial ante el juez, el agente fiscal informe "las medidas precautorias a trabarse" (párrafo octavo). Si en el curso del proceso la administración considerase necesarias otras medidas cautelares, también deberá indicarlas al juez (párrafo décimo). Asimismo, la ley dispone expresamente que si “cualquier medida precautoria resulte efectivamente trabada antes de la intimación al demandado, éstas deberán serle notificadas por el agente fiscal dentro de los cinco (5) días siguientes de tomado conocimiento de la traba por el mismo” (párrafo décimo tercero). Por otra parte, la ley prescribe expresamente que en “los casos en que se requiera desapoderamiento físico o allanamiento de domicilios (el agente fiscal) deberá requerir la orden respectiva del juez competente” (párrafo décimo segundo).

            21) Que, en consecuencia, si bien la ley faculta al organismo recaudador a disponer por sí medidas precautorias, se advierte una clara preocupación del legislador para que el juez esté en conocimiento de ellas. El sentido de la norma es someter la conducta de la Administración a un inmediato control judicial, que podrá ser ejercido de oficio o a pedido del afectado por tales medidas, con anterioridad a su concreción o con posterioridad a ella. No hay disposición alguna en el extenso art. 92 que limite la competencia de los jueces para impedir la traba de tales medidas o para dejarlas sin efecto, sustituirlas por otras o limitarlas, cuando ello sea necesario a fin de evitar perjuicios o gravámenes innecesarios al titular de los bienes (arts. 203 a 205 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

            22) Que, en tales condiciones, no se advierte la lesión al derecho de propiedad invocada por el contribuyente. En orden a ello, resulta equivocado considerar que el art. 17 de la Constitución Nacional veda de modo absoluto toda interferencia en los derechos patrimoniales de los particulares producida por actos de la administración. En efecto, lo contrario importaría negar que en situaciones en que está comprometido el interés público, que muchas veces requiere de una inmediata satisfacción, el legislador pueda adoptar soluciones que tutelen la acción de los órganos administrativos y, por ende, el interés de la comunidad siempre que se preserve el derecho de los particulares. Lo relevante en tales casos es que la disposición legal guarde razonabilidad y que el afectado pueda obtener un suficiente control judicial de lo actuado por la administración (doctrina de Fallos: 247:646), de manera que la decisión final sobre sus derechos quede en manos de un juez.

            23) Que una compulsa de la jurisprudencia del Tribunal permite advertir la existencia de numerosos precedentes en los cuales en aras de la eficaz protección de intereses públicos se ha considerado válido el accionar de la Administración que se proyectó sobre la esfera de los derechos patrimoniales de los particulares, siempre que se dieran las condiciones a las que precedentemente se ha hecho referencia (conf. Fallos: 128:296; 161:209 y 343; 199:448, entre otros).

            24) Que, por último, para descartar que el embargo preventivo trabado constituya un supuesto de privación de la propiedad sin “sentencia fundada en ley” (art. 17 de la Constitución Nacional), basta con agregar que tal clase de medidas es por naturaleza una restricción provisional del derecho de propiedad que, si bien afecta la disponibilidad de los bienes, no altera la titularidad del dominio de éstos, la cual se mantiene en cabeza del propietario (cf. Fallos: 300:214; Pietro-Castro Ferrandiz, L. “Derecho Procesal Civil”, Segunda Parte, Madrid, Revista de Derecho Privado, Madrid 1965, página 370; Ramos Méndez, Francisco, “Derecho Procesal Civil”, Tomo II, Barcelona, Bosch, 1990, página 1049), a lo que se añade la intervención que le cupo al juez de la causa y el alcance con que fue pedido el embargo de bienes. En efecto, según lo informó la Administración en su presentación inicial ante el juzgado competente, se libraría el oficio para trabar el embargo sobre los fondos y valores del ejecutado con el recaudo de que “...los fondos embargados deberán retenerse en la entidad [en la que se hallaran depositados] a las resultas de la orden judicial de transferencia a la cuenta de autos y a la orden de ese Juzgado” (fs. 5). Dicha medida, por lo demás, pudo ser examinada por el juez antes de su libramiento y así lo fue al disponer aquél que se tenga presente “...las cautelares informadas por el agente fiscal" (fs. 6).

            25) Que tampoco corresponde admitir la impugnación constitucional que la recurrente efectúa con sustento en el art. 18 de la Constitución Nacional, en los arts. 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el principio del “juez natural”.

            Al respecto cabe señalar, en primer término, que una consolidada jurisprudencia del Tribunal expresa que la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional no debe ser considerada por los jueces cuando quien la invoca —como ocurre en autos— no explica de un modo concreto cuáles son las defensas o pruebas de que se ha visto privado ni la relación que media entre ellas y el resultado del litigio (Fallos: 299:307; 300:178 y 590; 301:505; 313:1461; 315:406; 323:809) y porque dicha garantía que reconoce a “...los habitantes del país el derecho de ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia” (Fallos: 311:700, considerando 4 y el allí citado) requiere, en su aspecto más primario, que no se prive a nadie arbitrariamente de la oportuna tutela de los derechos que pudieran eventualmente asistirle sino por medio de un proceso conducido en legal forma que concluya con el dictado de una sentencia fundada (Fallos: 312:767; 315:952, considerando 9 y los allí citados; 315: 1418). En el mismo sentido, ha sostenido esta Corte que “...el derecho a la jurisdicción, consagrado implícitamente en el art. 18 de la Carta Magna y expresamente en el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, importa la posibilidad de ocurrir ante algún órgano jurisdiccional y obtener de ellos sentencia útil relativa a los derechos de los litigantes (Fallos: 199:617; 305:2150, entre otros)” —ver Fallos: 319:2925— y que, no obstante haberse procedido en las actuaciones administrativas con lesión a la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional, debe considerarse reparado el agravio si la actuación judicial posterior brinda oportunidad para el regular ejercicio del derecho en cuestión (Fallos: 205:549 y los allí citados).

            En efecto, en el caso de autos, es palmaria la ausencia de prueba acerca de la vulneración del derecho de defensa, pues dentro del marco del juicio de ejecución fiscal que impuso la ley 25.239, a los pocos días de haber procedido el oficial de justicia “ad-hoc” a intimar el pago de la deuda (fs. 8), la demandada se presentó ante el juez de la causa haciendo valer plenamente sus derechos, esto es, planteó la nulidad de la intimación recibida con sustento en la inconstitucionalidad de las normas tributarias aplicadas y opuso, subsidiariamente, la excepción de litispendencia (fs. 15/23). Dichas defensas fueron tratadas y resueltas por dos instancias judiciales, lo que origina, precisamente, el control constitucional que a este Tribunal le incumbe.

            26) Que a lo expresado precedentemente, se añade la elaboración de una abundante jurisprudencia de esta Corte en relación a que resulta compatible con la Constitución Nacional la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones de índole administrativa con potestades de tipo jurisdiccional destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administración, pero bajo la condición de que el pronunciamiento emanado de la autoridad administrativa quede sujeto a un “control judicial suficiente”, es decir, a un control ante los jueces ordinarios que será más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica y la magnitud de aquellos intereses, y que implicará negar a los organismos administrativos la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos (ver Fallos: 247:646, en especial, considerandos 9, 14, 19 y los allí citados; 244:548; 247:344; 249:715; 267:97, entre otros).

            Lo expuesto se compadece con el alcance que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha otorgado al art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pues en dicho artículo, bajo la denominación de “Garantías Judiciales”, no sólo se consagra el derecho a “un recurso judicial propiamente dicho”, sino que se “...reconoce el llamado “debido proceso legal”, que abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial” (Opinión Consultiva 9 (OC-9/87), del 6 de octubre de 1987).

            27) Que tampoco cabe admitir la impugnación de la ley 25.239 con sustento en que, al permitir que un funcionario administrativo trabe medidas precautorias como la discutida en autos —que, según el apelante serían de estricta índole judicial— aquella norma vulnera el principio de que “toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un
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