Que expide la Ley General para la Protección y Asistencia de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes no Acompañados, a cargo de Amalia Dolores García Medina y






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Que expide la Ley General para la Protección y Asistencia de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes no Acompañados, a cargo de Amalia Dolores García Medina y suscrita por Verónica Beatriz Juárez Piña, diputadas del Grupo Parlamentario del PRD

Las que suscriben, diputadas Amalia Dolores García Medina y Verónica Beatriz Juárez Piña, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 6 y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta asamblea iniciativa con proyecto de Ley General para la Protección y Asistencia de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes no Acompañados.

Exposición de Motivos

En las últimas décadas, en todo el mundo han crecido en volumen y complejidad fenómenos migratorios asociados a la pobreza, la desigualdad y la falta de oportunidades, de regiones y países que no han garantizado el bienestar a sus connacionales, quienes abandonan sus lugares de origen forzados por las circunstancias. De manera concomitante, ha aumentado la migración de niñas, niños y adolescentes que viajan sin la compañía de sus padres, tutores o personas que les representen legalmente y les brinde protección.

En México estos fenómenos tienen especial relevancia y por su historia, ubicación geográfica y realidad económica, cultural y sociodemográfica, es un territorio de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes.

Niñas, niños y adolescentes mexicanos y de otras nacionalidades, por miles dejan sus hogares para emprender viajes peligrosos en busca de sustento; reunificación familiar o huyen de la violencia intrafamiliar o social, y quedan en posición de que sean violentados sus derechos humanos; o susceptibles de convertirse en víctimas de la delincuencia organizada que, aprovechándose de su inimputabilidad, los utiliza para la comisión de toda clase de delitos y se convierten en víctimas o victimarios. Debe ser una prioridad para México atenderlos, para garantizarles seguridad a ellos, y a la propia sociedad, incorporándolos a una vida en la que puedan disfrutar de sus derechos.

Preocupa su grado de vulnerabilidad, y el Estado mexicano tiene obligación de proteger a la niñez. Resulta pertinente subrayar algo que parece evidente, pero que no siempre lo ha sido ni tampoco se garantiza plenamente: las niñas, los niños y los adolescentes tienen derechos.

Largos y tortuosos han sido los siglos precedentes para niñas, niños y adolescentes en cuanto a su existencia misma, al derecho a una identidad específica como sujetos. Desde una visibilidad negada; una existencia sujeta a los adultos mediante protectorados, regencias y tutelas, la mayor parte de las veces en condiciones de clara desventaja que retardan y frustran su libre desarrollo como ser humano, hasta llegar a las postrimerías del siglo XX y los albores del siglo XXI, cuando teóricamente es fundamentada su condición de sujetos sociales -realmente existentes como niños, como niñas o como adolescentes- pero realmente se les niega en el trato cotidiano –en la escuela, en el hogar, en su entorno social-, en los programas y presupuestos gubernamentales, y en la promulgación de normas y su aplicación.

De acuerdo con Philip Aries, en “Padri e Figli nell. Europa medioevale e moderna” –citado por Franco Frabboni- durante la edad media europea predominaba la idea de la inexistencia del infante; el centro social es ocupado por el adulto –específicamente varón, agregamos- por lo que el niño y la niña no existían como tales sino que se le consideraba un adulto pequeño, un proyecto de adulto que con el paso del tiempo cristalizaría; mientras tanto no había nada qué hacer; sólo esperar. Era un homúnculo. Por ello, en cuanto tenía las mínimas posibilidades de tenerse en pie y ejecutar trabajos de adultos, se le incorporaba a tareas laborales. Esto sucedía alrededor de los 7 años.

Con el impulso de las ideas de la Ilustración, el advenimiento de la Revolución Industrial y el triunfo de la Revolución Francesa (siglo XVIII), encontramos la identidad del niño hijo-alumno, lo que los autores denominan la infancia institucionalizada. El niño existe en razón de su pertenencia a una familia y a una escuela. Saraceno (Anatomía della familia, De Donato) plantea que “el niño se convierte en el personaje ´esencial´ en el proceso de transformación de la familia”. La nueva moral social ordena al adulto la obligación de imponer al infante una preparación específica para que, en el futuro, pueda afrontar la vida. “Resultado: familia y escuela de la edad industrial ponen en marcha un fulminante tándem e invaden de una manera permanente el sagrado reino infantil. Secuestran el niño de la sociedad de los adultos y lo legalizan con una doble patente de identidad: la del niño-hijo y la del niño-alumno”. La niñez existe, pero supeditada al mundo de los adultos. El niño es un objeto de la familia; es un objeto de la escuela. Es un objeto de... No está preparado para la vida. “En resumen, el derecho a ser niño (a tener atenciones –gratificaciones-espacios-juegos) resulta legitimado sólo bajo la condición de la pertenencia a este tipo de familia y a este tipo de escuela”. El niño no está en posibilidades de situarse de manera autónoma en la realidad. Cualitativamente, en esta época llamada moderna, existe un avance con relación a la edad media, pues el niño goza de libertad; no obstante se encuentra condicionada a su situación socioeconómica específica y a que tal libertad se despliegue dentro de una institución –familia, escuela- y bajo la mirada –“protectora”, controladora- de un adulto, sea el padre o el profesor.

El tercer tipo de identidad infantil se encuentra en plena construcción teórica y social, sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XX y lo que va del XXI. Su rasgo esencial radica en considerarla como una figura social, ya no de manera general –niño, infante- sino de manera específica: niña, niños, adolescente. Se trata de un sujeto social –ya no objeto- y como tal, sujeto de derechos concretos, específicos, por tener la característica de un ser humano con menos de 18 años. Por supuesto que no desaparece de su entorno la familia ni la escuela; pero su rol en dichas instituciones es diferente y su lugar en el mundo de los adultos es distinto. La preparación y cuidados que familiar, escolar y socialmente se les debe brindar ya no son sólo para el futuro sino también para el presente, asumiendo que no estamos ante un objeto abstracto sino ante un sujeto concreto; con derechos que debe ejercer, que las instituciones están obligadas a salvaguardar, tomando en cuenta su condición específica, por lo que deben colocar como prioritario su interés superior.

Este tipo de identidad de la niñez, insistimos, se encuentra en construcción; y el Poder Legislativo de la nación mexicana pretende coadyuvar en ello creando una Ley bajo esos fundamentos y preceptos relativa a niñas, niños y adolescentes migrantes y que no están acompañados. Pues si bien es cierto que deben protegerse plenamente los derechos de todas y todos sin distingos, ante la dramática vulnerabilidad de los que migran, visibilizarlos permitirá avanzar en su protección

Con tal objetivo, precisamente, el concepto de “Interés Superior de la Niñez” cobra una importancia esencial como un precepto que atraviesa de manera transversal esta iniciativa.

La protección de la niñez –y de la migrante-, se ha convertido en un tema de primer orden de la agenda de organismos internacionales y de los países que viven estos fenómenos y sus consecuencias. En este sentido, la Convención Sobre los Derechos del Niño, establece en el numeral 1 de su artículo 3:

Artículo 3o.

1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño .

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señala en la Opinión Consultiva OC-17/2002, del 28 de agosto de 2002 que:

...la expresión interés superior del niño implica que el desarrollo de éste y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados como criterios rectores para la elaboración de normas y la aplicación de éstas en todos los órdenes relativos a la vida del niño.

Para México, proteger a las niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados se ha convertido en una obligación constitucional, por lo tanto le es imperativo contar con instrumentos legales para coordinarse con otros países para actuar poniendo por delante el interés superior de las niñas, los niños y los adolescentes. En este sentido, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el artículo 1o. establece las bases para la protección de todas las personas; sin duda niñas, niños, adolescentes y migrantes:

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional , el género, la edad , las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

En artículos subsiguientes la propia Constitución desarrolla el marco a partir del cual se debe normar esta materia:

Artículo 2o...

B.

VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas , tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes ; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.

Artículo 4o.

(Párrafos octavo a décimo) En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.

Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios.

El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.

Artículo 29... En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

XXIX-P. Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los tratados internacionales de la materia , de los que México sea parte.

Confirmando estas disposiciones constitucionales, el poder Judicial de la Federación, en diferentes instancias, ha establecido la obligación de las autoridades de los tres órdenes de gobierno de actuar conforme a lo establecido por los tratados internacionales en la materia de los que México es parte, atendiendo siempre al principio del Interés Superior de la Infancia:

Primera Sala de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, julio de 2007: Tesis: 1a. CXLI/2007. Interés superior del niño. Su concepto. En términos de los artículos 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño (ratificada por México y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991); y 3, 4, 6 y 7 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, los tribunales deben atender primordialmente al interés superior del niño, en todas las medidas que tomen concernientes a éstos, concepto interpretado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cuya competencia aceptó el Estado Mexicano el 16 de diciembre de 1998 al ratificar la Convención Interamericana de Derechos Humanos) de la siguiente manera: “la expresión ‘interés superior del niño’ ... implica que el desarrollo de éste y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados como criterios rectores para la elaboración de normas y la aplicación de éstas en todos los órdenes relativos a la vida del niño”.

Primera Sala de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación. (En Jurisprudencia definida establece que cuando de manera directa o indirecta, esté de por medio la afectación de la esfera jurídica de un menor de edad, sin que obste la naturaleza de los derechos cuestionados ni el carácter del promovente, se debe aplicar siempre en beneficio de los menores la suplencia de la deficiencia de la queja , la que debe operar desde la demanda (el escrito) hasta la ejecución de sentencia, incluyendo omisiones en la demanda, insuficiencia de conceptos de violación y de agravios, recabación oficiosa de pruebas, esto es, en todos los actos que integran el desarrollo del juicio, para con ello lograr el bienestar del menor de edad.). Tesis Jurisprudencial. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Mayo de 2006; Tesis: 1a./J. 191/2005. Menores de edad o incapaces. Procede la suplencia de la queja, en toda su amplitud, sin que obste la naturaleza de los derechos cuestionados ni el carácter del promovente. La suplencia de la queja es una institución cuya observancia deben respetar los Jueces y Magistrados Federales; suplencia que debe ser total , es decir, no se limita a una sola instancia, ni a conceptos de violación y agravios, pues el alcance de la misma comprende desde el escrito inicial de demanda de garantías, hasta el periodo de ejecución de la sentencia en caso de concederse el amparo. Dicha suplencia opera invariablemente cuando esté de por medio, directa o indirectamente, la afectación de la esfera jurídica de un menor de edad o de un incapaz, sin que para ello sea determinante la naturaleza de los derechos familiares que estén en controversia o el carácter de quién o quiénes promuevan el juicio de amparo o, en su caso, el recurso de revisión, elloatendiendo a la circunstancia de que el interés jurídico en las controversias susceptibles de afectar a la familia y en especial a menores e incapaces, no corresponde exclusivamente a los padres, sino a la sociedad, quien tiene interés en que la situación de los hijos quede definida para asegurar la protección del interés superior del menor de edad o del incapaz. Se afirma lo anterior, considerando la teleología de las normas referidas a la suplencia de la queja, a los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como a los compromisos internacionales suscritos por el Estado mexicano, que buscan proteger en toda su amplitud los intereses de menores de edad e incapaces, aplicando siempre en su beneficio la suplencia de la deficiencia de la queja, la que debe operar desde la demanda (el escrito) hasta la ejecución de sentencia, incluyendo omisiones en la demanda, insuficiencia de conceptos de violación y de agravios, recabación oficiosa de pruebas, esto es, en todos los actos que integran el desarrollo del juicio, para con ello lograr el bienestar del menor de edad o del incapaz.
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