Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 18 (parcial) de la ley 640 de 2001






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6. Potestad de reglamentación de los ministerios

Tal como lo establece el artículo 208 de la Carta Política, los ministros, junto con los jefes de departamentos administrativos, son los jefes de la Administración en su respectiva dependencia.

En concordancia con esta preceptiva, la Ley 489 de 1998, que regula aspectos vinculados con la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, ha dispuesto que los ministerios son organismos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público (Art. 38 ibídem), que son los principales órganos de la Administración (Art. 39 ídem) y que, con los departamentos administrativos y las superintendencias, constituyen el Sector Central de la Administración Pública Nacional (ídem).

El fundamento constitucional de las competencias asignadas a los ministerios también se encuentra normado por el artículo 208 de la Carta. El canon prescribe que a los ministros les corresponde "formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley", todo ello bajo la dirección del Presidente de la República.

De igual forma, en acogimiento de los preceptos constitucionales, la Ley 489 de 1998 ha establecido que los ministerios son entidades cuyo destino es "la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen" (Art. 58. ibídem).

Ahora bien, entre las funciones concretas asignadas por la Ley a los ministerios, resaltan las contenidas en los numerales 2º, 3º y 6º del artículo 59 de la misma Ley, a saber:

"Artículo 59. Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:

"2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones.

"3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto.

"6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución.

Del cuadro normativo precedente se deduce que la función de los ministerios en la estructura orgánica nacional es la de ser, bajo la dirección del presidente de la República, la máxima autoridad administrativa en el área correspondientemente asignada y que, en ejercicio de dicha función, los primeros pueden formular y adoptar políticas atinentes a su despacho, pero, además, ejecutar la Ley en el ámbito de su especialidad.

Ahora bien, dado que a los ministerios se les encargan las funciones preestablecidas puede decirse, en conexión con la potestad de reglamentación que les asiste, que éstos organismos tienen una competencia residual de regulación que debe ejercerse de manera subordinada a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, pero, tal como se dijo anteriormente, exclusivamente en el área correspondiente a su especialidad.

En estos términos la Corte expresó que:

"...de manera general, se pueda afirmar la existencia de ciertas competencias de regulación para órganos administrativos diferentes, y para el caso concreto, para los Ministros del Despacho. Pero tales competencias para la expedición de normas generales por los ministros sólo pueden ejercerse, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y subordinado. Sobre este particular, el Consejo de Estado al referirse a las competencias de regulación de la Superintendencia Nacional de Salud expresó que: " ¿El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo¿. 8

"(...)

"En ese contexto, es posible que la ley atribuya a los ministerios, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, la función de expedir normas de carácter general, sin que por ello se entienda disminuida la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Ello no implica que en cada caso concreto sea el propio legislador el que determine el ámbito propio de la potestad reglamentaria frente a las competencias de regulación que puedan tener o que se les atribuyan a los Ministerios, por cuanto eso equivaldría a vaciar de contenido la Potestad Reglamentaria, la cual quedaría reducida al espacio de regulación que quede después de que por los Ministros se haya ejercido la función de regulación atribuida por la ley. Es claro que cuando el legislador atribuye una competencia de regulación a un ente administrativo, la misma debe ejercerse sin desconocer el espacio propio de la potestad reglamentaria. Así, cuando el legislador señala que corresponde a un determinado Ministerio expedir la regulación técnica o especializada de cierta materia, resulta evidente que tal regulación debe hacerse con sujeción a la ley y al reglamento que por virtud de la competencia general que le asigna la Constitución expida el Presidente de la República.

"Se tiene entonces que los Ministros pueden ejercer competencias de regulación de carácter netamente administrativo, dentro del ámbito de sus funciones y subordinadas, en todo caso, a los reglamentos que el Presidente de la República haya expedido para la cumplida ejecución de las leyes.

"Cuando de manera general la ley atribuye a un Ministerio funciones para expedir reglamentos, debe entenderse, por una parte, que ellas constituyen simplemente una manera de atribuir competencia en razón de la materia. Esto es, para los efectos previstos en la ley, el Gobierno se conforma con la participación del Ministro al que se le ha atribuido la competencia. En segundo lugar, es claro que en la órbita propia de las funciones de cada Ministerio y con subordinación tanto a las directrices del Presidente como a los reglamentos que éste, en ejercicio de la Potestad Reglamentaria, haya expedido, pueden también los Ministros expedir reglamentos. Pero en ningún caso éstos pueden desplazar a la competencia reglamentaria del Presidente de la República, frente a la cual tienen un carácter residual y subordinado.

"Debe tenerse en cuenta que los Ministerios son órganos dependientes cuya competencias generales están previstas en la ley. La manera como están regulados en la Constitución claramente indica su subordinación al Presidente de la República, de tal modo que no tienen competencias autónomas. Todas las que se les atribuyan deben ejercerlas bajo la dirección del Presidente de la República.

"En los anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria." (Sentencia C-085 de 2001) (Subrayas fuera del original)

En relación con la norma demandada, de lo dicho hasta ahora podría deducirse que el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene la facultad de establecer instrucciones acerca de la forma en que conciliadores y centros de conciliación deben ejercer sus funciones, pues dicha regulación correspondería al ejercicio de la potestad de regulación que le asigna la Constitución en el área de su especialidad, que es la administración de justicia.

No obstante, las siguientes apreciaciones permiten acercarse al tema desde otra perspectiva.

7. Potestad de regulación de entes autónomos.

Pese a todo lo que se ha dicho en relación con la potestad reglamentaria del presidente de la República y de la facultad regulativa residual de los organismos administrativos -en especial de los ministerios- es imprescindible resaltar que la Constitución de 1991 también estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.

Así entonces, por virtud de esta reserva constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen la facultad exclusiva de establecer la regulación del área normativa específicamente asignada por la Carta. La Corte Constitucional ha dicho que en estos casos "[s]e trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente."9

De conformidad con la enumeración hecha por la Corte Constitucional en la Sentencia C-805 de 2001, las competencias de regulación exclusivas asignadas por la Carta son: "...el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene, de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de ¿reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.¿ El Contralor General de la República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el artículo 268 de la Constitución, las de ¿Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.¿ (Numeral 1º) y ¿Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.¿ (Numeral 12). Al Contador General, funcionario de la Rama Ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo con el artículo 354 de la Constitución, ¿... determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.¿ Del mismo modo, la Junta Directiva del Banco de la República ejerce las competencias de regulación que le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 371 y 372 de la Constitución".10

En el mencionado fallo la Corte hizo referencia explícita al Consejo Superior de la Judicatura advirtiendo que dicho organismo también cuenta con una potestad de regulación autónomamente conferida por la Carta (Art. 257 C.P.), que lo faculta para "Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador."

Así pues, como se evidencia de la redacción de la norma, el Consejo Superior de la Judicatura tiene a su cargo la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, cuando el legislador no haya dispuesto norma directamente aplicable, potestad que dispone un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del Presidente en esta materia y, por consiguiente, de los organismos subordinados de la Administración.

En el mismo sentido, el artículo 79-3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia advierte que es función del Consejo de la Judicatura "[d]ictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de Justicia.", norma cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, que adoptó los argumentos esbozados por la misma en la Sentencia C-265 de 1993.

Puede advertirse finalmente que pese a la existencia de un régimen general que confiere al presidente de la República la facultad reglamentaria de la Ley y a los ministerios, una facultad residual de los que los habilita para incluir regulaciones de segundo orden en los ámbitos propios de su especialidad, en el campo de la administración de justicia, tanto en los trámites judiciales como en los administrativos que se desarrollen en los despachos judiciales, el organismo que tiene esa reserva exclusiva es el Consejo Superior de la Judicatura.

8. Inexequibilidad de algunos apartes de la expresión acusada

La norma impugnada dispone que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia de los conciliadores y los centros de conciliación, tendrá la facultad de "instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad" y la de "fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación.

Antes de proseguir es indispensable resaltar que esta Corporación interpreta el término "instruir" como referido a la potestad con que cuenta el Ministerio de Justicia y del Derecho para expedir reglamentaciones generales -en ejercicio de sus funciones como ente de control y vigilancia- relativas a la manera en que los conciliadores y los centros de conciliación deben cumplir sus funciones. Así entonces, de acuerdo con la norma, las instrucciones del Ministerio de Justicia y del Derecho tendrían que ser tenidas por reglamentaciones generales aplicables a todos los conciliadores y centros de conciliación.

Hecha la anterior claridad y haciendo alusión a los argumentos expuestos en la providencia, esta Sala encuentra que las facultades conferidas por la disposición impugnada al Ministerio de Justicia y del Derecho rebasan el ámbito de competencia que le reconoce la Constitución Política, por lo menos en lo que a los conciliadores se refiere.

En efecto, si se repara en la redacción de la disposición acusada se verá cómo la reglamentación a que está llamado el Ministerio de Justicia y del Derecho incumbe aspectos que tienen que ver con el ejercicio de la función conciliadora, la cual, por aplicación del artículo 116 de la Constitución Política, constituye función jurisdiccional.

La norma constitucional prescribe que los particulares pueden ser investidos - aunque transitoriamente- de la función de administrar justicia en calidad de conciliadores11. De allí se sigue que cualquier reglamentación que tienda a instruir sobre la forma en que habrán de ejercer su actividad, es una reglamentación que afecta el funcionamiento de la administración de justicia y, por tanto, que debe reservarse al Consejo Superior de la Judicatura como entidad encargada por la Constitución de hacerlo.

Cuando la disposición acusada advierte que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en ejercicio de sus funciones de control y vigilancia, puede instruir a los conciliadores acerca de la forma en que éstos deben administrar justicia, no sólo invade la órbita exclusiva de reglamentación que le confiere la Constitución Política al Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257-3), sino que también propicia la intromisión de la Rama Ejecutiva en labores propias de la Judicial, la cual tiene garantizada, por vía constitucional, la independencia de sus decisiones y la autonomía de su funcionamiento (Art. 228 C.P.).

En estas condiciones, la norma también resulta inexequible por violación del artículo 113 de la Constitución Política, el cual dispone la separación de funciones de los órganos del Estado, pues a pesar de que la propia norma consagra la colaboración armónica de los mismos es evidente que el legislador no puede conferir a un organismo funciones que la Constitución le ha otorgado a otro. De los considerandos generales de esta Sentencia quedó claro que el Ministerio de Justicia sí cuenta con facultad regulativa relacionada con aspectos propios de su cartera, pero que en materia de administración de Justicia esta potestad se reserva al Consejo Superior de la Judicatura.

Por las anteriores razones, esta Corte decidirá retirar del ordenamiento jurídico las siguientes expresiones del artículo 18 de la Ley 640 de 2001: "los conciliadores con excepción de los jueces y sobre" y "Para ello podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación".

Ahora bien, la razón por la cual la Corte no declara la inexequibilidad total del artículo 18 de la Ley 640 reside en que algunas expresiones de la norma sí se acoplan a los requerimientos constitucionales.

Ello es así porque, en primer lugar, las facultades de control, inspección y vigilancia conferidas al Ministerio de Justicia y del Derecho respecto de los centros de conciliación ¿no de los conciliadores- no son atribuciones de regulación o de reglamentación, como sí lo son las que se reservan por la Constitución al Consejo Superior de la Judicatura. Así que por este aspecto la norma no invade las competencias del Consejo en materia de Administración de Justicia.

De otro lado, dicho encargo tampoco atenta contra la autonomía e independencia de la función jurisdiccional, ya que el control y vigilancia sobre el funcionamiento de los centros de conciliación no tiene injerencia sobre la actividad conciliatoria, es decir, sobre el desenvolvimiento de las audiencias y la forma en que los conciliadores ejercen su función de administración de justicia.

La potestad de control, inspección y vigilancia que el Ministerio de Justicia y del Derecho ejercen tiene más que ver con los trámites burocráticos que enmarcan y promueven la función de los conciliadores. Así, por ejemplo, para ilustrar el campo de acción en el que dichas funciones se desarrollan, puede citarse el artículo 93 de la Ley 446 de 1998 que prescribe cómo los centros de conciliación están semestralmente obligados a remitir "un índice de las actas de conciliación y de las constancias de las conciliaciones no realizadas a la Dirección General de prevención y conciliación del Ministerio de Justicia y del Derecho"por lo cual, "la Dirección General de Prevención y Conciliación del Ministerio de Justicia y del Derecho, tendrá funciones de control, inspección y vigilancia para velar por el cumplimiento de las obligaciones previstas en el presente artículo."; norma cuyo equivalente es el artículo 13 de la Ley 640 de 2001 que en su numeral 5º dispone:

Artículo 13. Obligaciones de los centros de conciliación. Los centros de conciliación deberán cumplir las siguientes obligaciones

5. Remitir al Ministerio de Justicia y del Derecho, en los meses de enero y julio, una relación del número de solicitudes radicadas, de las materias objeto de las controversias, del número de acuerdos conciliatorios y del número de audiencias realizadas en cada periodo. Igualmente, será obligación de los centros proporcionar toda la información adicional que el Ministerio de Justicia y del Derecho le solicite en cualquier momento.

No sobra resaltar sobre este punto que como el Ministerio de Justicia y del Derecho no tiene facultad de regulación en esta materia, el control que haga sobre el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los centros de conciliación debe restringirse a obligaciones impuestas por la Ley a dichos centros, y no respecto de obligaciones que el organismo autónomamente pudiera gravar. Así las cosas, esta Corte entiende necesario condicionar la exequibilidad de la palabra "control" en el sentido de que éste sólo se circunscribe a las obligaciones y sanciones impuestas por la Ley.

Finalmente, en ejercicio de dichas atribuciones, el Ministerio de Justicia y del Derecho adquiere la potestad correlativa de sancionar el incumplimiento de las obligaciones que la ley ha impuesto sobre los centros de conciliación. Es esa la razón por la cual tampoco resulta inexequible el último aparte del artículo 18 de la Ley 640 de 2001, pues al consagrar la norma que dicho organismo puede imponer las sanciones a que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998, simplemente está reconociendo la potestad implícita al ejercicio del control, inspección y vigilancia de los centros.

Por las razones anteriores, la Corte decidirá conservar en el texto de la norma ls siguientes expresiones: "Control, inspección vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá funciones de control, inspección y vigilancia sobre", "los centros de conciliación y/o arbitraje.", "control"(sometida al condicionamiento previsto) y "el Ministerio de Justicia y del Derecho podrá imponer las sanciones a que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998".

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E

PRIMERO. EXEQUIBLES las siguientes expresiones contenidas en el artículo 18 de la Ley 640 de 2001, "Control, inspección vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá funciones de control, inspección y vigilancia sobre", "los centros de conciliación y/o arbitraje.", la expresión "control" se declara EXEQUIBLE en el entendido que se circunscribe a las obligaciones y sanciones que están contempladas en la ley. Así mismo se declara EXEQUIBLE la expresión "el Ministerio de Justicia y del Derecho podrá imponer las sanciones a que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998".

SEGUNDO- INEXEQUIBLE las siguientes expresiones del artículo 18 de la Ley 640 de 2001 "los conciliadores con excepción de los jueces y sobre". Así mismo, se declara INEXEQUIBLE las siguiente expresión "Para ello podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación".

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Presidente

JAIME ARAÚJO RENTERIA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General

NOTAS:

1 Cfr. Entre otras las C-221/97 (MP Alejandro Martínez Caballero); C-320/97 (MP Alejandro Martínez Caballero).

2 Sentencia C-564 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo

3 Cfr., entre otras, las sentencias C-290 de 1997, C-136 de 1999, C-372 de 1999 y C-509 de 1999.

4 Sentencia C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, recogida en la Sentencia C-350 de 1997

5 Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil

6 ídem

7 Sentencia C-350 de 1997. MP Fabio Morón Díaz.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096.

9 Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil

10 Ídem

11 La Corte Constitucional dijo al respecto: "En primer lugar, la conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de justicia. No sólo por las razones mencionadas cuando se aludió a las "olas" del movimiento de reformas sobre acceso a la justicia, sino al propio tenor de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, según el cual, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia." (Sentencia C-1195 de 2001. MM.PP DD. Manuel José Cepeda Espinoza y Marco Gerardo Monroy Cabra).
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