Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 18 (parcial) de la ley 640 de 2001






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SENTENCIA C-917/02

REFERENCIA: EXPEDIENTE D-4082

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 18 (PARCIAL) DE LA LEY 640 DE 2001.

ACTOR: LISSETTE ADRIANA MURCIA RINCÓN

MAGISTRADO PONENTE:

DR. MARCO GERARDO MONROY CABRA

BOGOTÁ D.C., VEINTINUEVE (29) DE OCTUBRE DE DOS MIL DOS (2002)

LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,

Conformada por los magistrados Doctores Marco Gerardo Monroy Cabra - quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha proferido la presente SENTENCIA de acuerdo con los siguientes

Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-221 de 1997 , Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-085 de 2002

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Lissette Adriana Murcia Rincón, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6 y 95 numeral 7º de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de las expresiones "El Ministerio de Justicia y del Derecho" y "fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación...", contenida en el artículo 18 de la Ley 640 de 2001 "por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones".

La demandante considera que esta expresión es violatoria de los artículos 1º, 6º, 113, 114, 116, 150 y 189.

II. NORMA DEMANDADA

Se transcribe a continuación el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado:

LEY 640 DE 2001

(enero 5)

"por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones."

Artículo 18. Control, inspección y vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá funciones de control, inspección y vigilancia sobre los conciliadores, con excepción de los jueces, y sobre los centros de conciliación y/o arbitraje. Para ello podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. Adicionalmente, el Ministerio de Justicia y del Derecho podrá imponer las sanciones a que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998.

III. LA DEMANDA

En primer lugar, en concepto de la demanda, la expresión que se acusa es inconstitucional porque no es legítimo que la Ley confiera al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de reglamentar la actividad de los conciliadores. Sostiene que los criterios técnicos y jurídicos a que deben acogerse los conciliadores en ejercicio de sus funciones deben estar consignados en la ley -tal como lo señala el artículo 116 de la Carta Política- no en un decreto reglamentario, pues ello sería patrocinar la invasión de competencias por parte de las diferentes ramas del poder público.

A su juicio, el principio constitucional de colaboración armónica no da para que el Ejecutivo asuma funciones propias del Legislativo, ni siquiera con el argumento de que la delegación está destinada a facilitar el cumplimiento de la Ley 640.

Por esta vía ¿dice- se vulnera el principio de la separación de poderes y se patrocina una concentración normativa indebida en cabeza del Ejecutivo, en un tema de tanta trascendencia como el de las funciones de los conciliadores.

Por otra parte, la disposición demandada quebranta el principio de la jerarquía normativa al permitir que mediante un acto administrativo, se regulen materias que tienen reserva de ley. Por la misma vía se vulnera el artículo 6º de la Constitución Política, según el cual los servidores públicos son responsables por la extralimitación en sus funciones, en la medida en que el Congreso se habría sobrepasado en el ejercicio de sus competencias al delegarlas en el Ejecutivo.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

El abogado José Camilo Guzmán Santos, en representación del Ministerio de la referencia, solicitó a la Corte Constitucional declarar ajustada a la Carta la norma demandada.

El interviniente manifiesta que concentrar el poder de control y vigilancia de la actividad de los conciliadores en el Ministero de Justicia y del Derecho no quebranta los postulados de la Carta, pues en dicho organismo recae el poder de policía de los particulares que administran justicia.

Señala que esa función de vigilancia no es nueva, sino que había sido instaurada desde la expedición de la Ley 23 de 1991. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 brindó herramientas de inspección y vigilancia al Ministerio en materia de conciliadores, en reconocimiento de la importancia que tiene el establecimiento de controles a dicha actividad.

Agrega que la reserva de ley en materia de conciliación reside en temas tales como los asuntos susceptibles de ser conciliados, las normas relativas a cargas procesales, la competencia, las pruebas, notificaciones, etc. "Empero, los temas relacionados con la administración y logística de los Centros de Conciliación y de Arbitraje entran válidamente en la órbita funcional de las potestades de control, inspección y vigilancia que ostenta el Ejecutivo.".

Sobre este tema, resalta que la potestad normativa del Ejecutivo descansa en temas meramente administrativos, sin que involucre el ejercicio directo de la función pública, como dice haberlo reconocido la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes.

Así, en conclusión, dice que la función del Ministerio de Justicia se limita, por virtud del artículo 18 demandado, a verificar el cumplimiento de la Ley y a garantizar la debida ejecución de las disposiciones generales que el legislador dicte sobre el tema de la conciliación. La función reglamentaria, en ese escenario, es residual.

2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal

En representación del Instituto de la referencia intervino en el proceso el abogado Carlos Eduardo Naranjo Florez para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada.

Los argumentos del Instituto parten del supuesto de que las normas atinentes al funcionamiento de la justicia -más aún cuando esta se presta por particulares-, así como las reglas de procedimiento de las diversas instancias procesales deben ser dictadas por el órgano legislativo.

A juicio del Instituto, si en gracia de discusión se aceptara que el legislador delegó su potestad configurativa en materia de conciliación, tal delegación debió hacerse en el Presidente de la República, no en el Ministerio de Justicia como lo señala la disposición atacada.

No podría tampoco aducirse que esta delegación se imparte en aplicación del numeral 8º del artículo 150 de la Constitución Política, que se refiere a los asuntos susceptibles de regulación mediante leyes marco o cuadro, pues en estos casos el legislador está obligado a expedir normas genéricas y claras sobre la materia que será objeto de regulación por parte del Ejecutivo, cosa que no ocurre en la ley demandada.

Por demás, el interviniente cuestiona el hecho de que la Ley haya delegado en una entidad adscrita al Ejecutivo una función que correspondería ejercer al Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de organismo de vigilancia y control de servidores públicos de la rama judicial, cual es la categoría de los conciliadores.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, Eduardo José Maya Villazón, solicitó a la Corte declarar inexequible la expresión "jurídicos" contenida en el artículo 18 de la Ley 640 de 2001, y exequibles los demás contenidos demandados, previo condicionamiento de la expresión "procedimientos", la cual debe ser entendida únicamente como referida a procedimientos administrativos u operativos relacionados con la función de conciliación.

Para justificar su posición, la Procuraduría sostiene que la reserva de ley en materia de conciliación no impide al órgano encargado del control y la vigilancia de dicha actividad señalar las directrices administrativas dirigidas a mejorar la productividad y eficiencia de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. En ese sentido, el Ministerio Público es enfático en sostener que la función conferida por la Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho es exclusivamente administrativa, no legislativa, ni pretende desconocer, por otro lado, la potestad reglamentaria que está en cabeza del presidente de la República.

El señor Procurador advierte que la misma reglamentación de la Ley 640 reconoce la sumisión legal de la regulación expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho. En su concepto, el Legislador faculta al Ministerio para fijar criterios técnicos y procedimientos administrativos que faciliten el cumplimiento de las normas en materia de conciliación, mas no para dictar normas generales de ejecución de las disposiciones legales.

De igual forma, el Ministerio está sujeto a la naturaleza misma de su función, en tanto que, a través de la fijación de criterios administrativos para el ejercicio de la conciliación, aquel no puede desbordar sus funciones de organismo de control y vigilancia.

No obstante, la Vista Fiscal estima que el Ministerio de Justicia y del Derecho no está habilitado para fijar criterios jurídicos relacionados con la función de los conciliadores, pues ello constituiría una intromisión del referido ministerio en la autonomía e independencia de los organismo que administran justicia. Advierte sobre el punto que los conciliadores ejercen su potestad conforme lo dispuesto por la Ley y no resulta constitucional que, además, se subordinen a los criterios jurídicos del Ministerio de Justicia.

Vinculado con lo anterior, para el Procurador es claro que cuando la norma acusada hace referencia a que el Ministerio de Justicia y del Derecho podrá señalar los procedimientos a que haya lugar para el cabal cumplimiento de los criterios técnicos fijados por la entidad, se refiere exclusivamente a los procedimientos de tipo administrativo-operativo que deben cumplirse en ese aspecto, no a los procedimientos mediante los cuales se llevan a cabo las conciliaciones. Esta función, dice, le corresponde ejercerla de manera exclusiva al legislador, por virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del aparte demandado, toda vez que el mismo hace parte de una Ley de la República.

2. Sentencia previa

Mediante Sentencia C-1257 de 2001, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño, la Corte Constitucional resolvió una demanda contra la norma que ahora se impugna, el artículo 18 de la Ley 640 de 2001. Dada la formulación de los cargos dirigidos en contra de esta disposición, la Corte decidió declararse inhibida para fallar respecto de su inconstitucionalidad. En este sentido, el fallo previsto no constituye obstáculo para que en esta oportunidad la Corporación se pronuncie sobre la exequibilidad del mismo precepto.

3. Integración de Unidad normativa

De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, en la revisión de constitucionalidad de las disposiciones legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad normativa " (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello sea necesario para completar la disposición jurídica demandada; (3) cuando la norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposición objeto de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa1"

En el caso bajo estudio, esta Corporación considera indispensable integrar la unidad normativa de la expresión acusada con la totalidad del artículo 18 demandado por la siguiente razón: el aparte demandado de la norma establece que el Ministerio de Justicia y del Derecho "podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación".

No obstante, tal como lo da a entender la expresión "para ello" que encabeza la frase anterior, esa facultad se ejerce dentro del contexto de las funciones de control, inspección y vigilancia que el Ministerio de Justicia y del Derecho sobre los conciliadores y los centros de conciliación y arbitraje. Es decir, la función de instrucción no puede desligarse de la función genérica de control, inspección y vigilancia.

Así pues, no sería factible estudiar el sentido de la expresión demandada sino es dentro del contexto de la función general que la Ley le asigna al Ministerio en materia de control, inspección y vigilancia de conciliadores, centros de conciliación y arbitraje, razón por la cual su análisis debe ser conjunto.

De tal modo, la Corte integrará la unidad normativa con la totalidad del artículo 18 de la Ley 640 de 2001 y se pronunciará sobre todo su texto, pues de no hacerlo su fallo fraccionaría el verdadero sentido de la norma.

4. Problema Jurídico

En este debate se pretende dilucidar si la potestad conferida por la Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho para que, en ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia, esta dependencia instruya a los conciliadores y a los centros de conciliación sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, así como para fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación, implica una vulneración del principio de reserva legal en materia de administración de justicia o si la misma es apenas un reconocimiento a la potestad normativa de que son titulares los ministerios.

En la resolución de esta disyuntiva, la Corporación deberá analizar cuál es la extensión de la potestad regulativa del Ministerio de Justicia y del Derecho y tendrá que determinar si aquella puede ejercerse en materia de Administración de Justicia, o si sobre éste asunto existe algún tipo de reserva legal que le impida hacerlo.

La constitucionalidad de la disposición que se acusa dependería, en esa medida, de que la misma no interfiera en aspectos exclusivamente reservados al legislador o, en su defecto, a otros organismos del Estado que tengan reservada la potestad de regulación, tal como se verá en su momento.

5. Potestad de regulación de los entes administrativos

De acuerdo con los postulados de la doctrina clásica del derecho administrativo, la ejecución de los mandatos legales es la esencia de la función Administrativa del Estado. En este contexto, mientras el ejercicio de la función legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (Art. 150 C.P.) y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (Arts. 150-10, 212 C.P.)- va encaminado al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto.

Es la prioridad, pues, de la función administrativa, resolver en el terreno práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí misma.

No obstante, en el terreno de la aplicación de la Ley, el aparato estatal también enfrenta la progresiva necesidad de afinar las disposiciones jurídicas con el fin de extender la voluntad del legislador a todos los campos a los que va dirigida. Es así como nuestro sistema jurídico ha dispuesto que la cabeza del Ejecutivo ¿el Presidente de la República- tiene entre sus funciones la de reglamentar la Ley (Art. 189-11), es decir, la de determinar la forma en que aquella debe ejecutarse o cumplirse, mientras que los organismos y autoridades que en la jerarquía administrativa lo suceden asumen cierta potestad regulativa, de carácter residual, accesorio o auxiliar, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general.

Así, mientras el Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad legislativa, los organismos subordinados emiten la reglamentación necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida.

Esta asignación gradual de potestad de reglamentación se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la microregulación de la Ley. La imposibilidad de previsión total por parte del órgano legislativo es -para muchos- suficiente sustento de la necesidad de que sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente.

La jurisprudencia constitucional ha abordado el tema profusamente, como quiera que constituye uno de los asuntos más importantes en la estructura y funcionamiento del Estado.

La Corte Constitucional ha dicho que la función de legislar está reservada al órgano de representación popular y sólo de manera excepcional al presidente de la República. Al respecto aseguró que "la función legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros organismos del Estado, así gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley"2

Y sobre el mismo punto agregó:

".... si el Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía."(ïdem)3

La jurisprudencia ha subrayado igualmente que la potestad reglamentaria de la Ley descansa en el jefe del Ejecutivo (Art. 189-11 C.P.). Por ello sostiene que esa facultad, que consiste en " la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley ... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real".4 se concreta en la "expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley"5

La Corte agrega en este contexto que:

"Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo."6

No obstante lo anterior, la jurisprudencia admite ¿como se precisó atrás- que otros organismos pertenecientes a la Administración también pueden expedir reglamentaciones destinadas a lograr la ejecución o aplicación de la Ley y el reglamento.

Por ello la Corte sostiene que la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República y que en Colombia opera un "sistema difuso" de producción normativa de alcance general, pero naturaleza reglamentaria, la cual sirve de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo.7

En este sentido, al revisar la exequibilidad de la Ley 32 de 1979, mediante la cual se confirieron ciertas potestades reglamentarias a la Comisión Nacional de Valores (Superintendencia de Valores) en relación con aspectos particulares del mercado público de valores, la jurisprudencia adujo que limitar la potestad de reglamentación de la Ley a la que reside en cabeza del presidente de la República implicaría empobrecer el papel activo del Ejecutivo en el manejo de aspectos tan importantes para la vida del Estado, como son los vinculados con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y de intermediación.

Con todo, en dicho fallo la Corte reconoció que a pesar de que en el ordenamiento jurídico existen fuentes de reglamentación diferentes a la del Jefe del Ejecutivo, éstas se encuentran sometidas al imperio de la reglamentación presidencial y, por razón de dicha sumisión, su espectro de acción se restringe a la regulación de aspectos residuales o complementarios de la legislación general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetración de la voluntad del legislador en los problemas prácticos a los ésta va dirigida.

"La actividad del Estado en esas materias no se agota en la definición de políticas, en la expedición de las leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados. (...) Bien puede la ley establecer que el Gobierno actuará por conducto de los aludidos entes, los cuales pueden tener a su cargo funciones reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes normativos de más alto rango, y ser titulares de atribuciones concretas de intervención, control y sanción sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades enunciadas.

"No podría sostenerse una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran ejercidas por órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y la orientación del propio Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la ley." (C-397/95 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) (Subrayas fuera del original)

Ahora bien, como el contexto de la norma demandada remite a la potestad de reglamentación de los ministerios, resulta imprescindible hacer algunas consideraciones acerca de la aplicación los principios mencionados a dichos entes administrativos.

Para tales efectos, esta corporación hará una breve referencia a las funciones encargadas por la Constitución y la Ley a los ministerios, para referirse posteriormente y dentro de ese contexto a la potestad de regulación que les asiste dentro del régimen jurídico.
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