Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados Comentarios al Texto Definitivo de la ley reguladora del derecho de asilo y de la proteccion subsidiaria aprobado por el pleno del congreso el15 de octubre de 2009






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Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados

Comentarios al Texto Definitivo de la LEY REGULADORA DEL DERECHO DE ASILO Y DE LA PROTECCION SUBSIDIARIA APROBADO POR EL PLENO DEL CONGRESO EL15 DE OCTUBRE DE 2009



I. Introducción
1. La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) desea expresar su satisfacción ante la acogida que ha tenido su participación a lo largo de todo el proceso de tramitación parlamentaria de la nueva Ley reguladora de Asilo y de la Protección Subsidiaria, que busca trasponer a la legislación española tres Directivas de la Unión Europea particularmente importantes: la Directiva 2004/83/CE, del Consejo, de 29 de abril, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (Directiva de Definición); la Directiva 2005/85/CE, del Consejo, de 1 de diciembre, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (Directiva de Procedimientos de Asilo); y el Capítulo V de la Directiva 2003/86/CE, del Consejo, de 22 de septiembre, sobre el derecho de reagrupación familiar, relativo al de los refugiados (Directiva de Reagrupación Familiar). Asimismo, se trasponen normas relativas a la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (Directiva de Condiciones de Acogida).
En este sentido quiere agradecer a todos los grupos parlamentarios y a las autoridades su consideración, así como el trabajo desarrollado en todo el proceso de elaboración de la nueva Ley de Asilo, y la atención prestada a las diferentes propuestas que el ACNUR les ha transmitido.
2. El ACNUR considera que es su responsabilidad estatutaria promover una comprensión común de una efectiva protección internacional en el contexto europeo, basado en la plena e incluyente aplicación de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados (Convención de 1951) y los principios del derecho internacional de los refugiados, los derechos humanos y el derecho humanitario.
3. Valoración general del Proyecto de Ley
3.1. El ACNUR valora positivamente que la legislación propuesta busque consolidar, en una Ley de Asilo integral, todos los aspectos importantes de la protección internacional, incluyendo los estándares de recepción para los solicitantes de asilo, la definición de los beneficiarios de la protección internacional, los procedimientos para el reconocimiento o identificación de dichos beneficiarios y el contenido de la protección internacional.
3.2. El ACNUR expresa su satisfacción por el establecimiento de las bases de un programa de reasentamiento – a través de la disposición adicional primera – a ser elaborado en colaboración con el ACNUR, que incluye el procedimiento para determinar anualmente una cuota de reasentamiento. El ACNUR desea animar a España a que dicho programa se ponga en práctica lo antes posible y se compromete a proporcionar todo el apoyo que sea necesario para un desarrollo plenamente satisfactorio del mismo. En este sentido, resulta especialmente significativa la introducción en el trámite de enmiendas de su equiparación con los refugiados reconocidos en España.
3.3. En líneas generales el ACNUR aprecia especialmente el desarrollo positivo que ha seguido el proyecto respecto de la redacción inicial, especialmente en relación a aspectos del procedimiento tendentes a su simplificación, tanto en trámites como en plazos.
La modificación en la orientación de muchas de las disposiciones fundamentales de la nueva de Ley con relación al proyecto inicial, responden a recomendaciones propuestas por el ACNUR y en este sentido el ACNUR desea mostrar su satisfacción, de forma muy especial, respecto al mantenimiento de la figura del “reexámen” en las solicitudes planteadas en frontera, así como a la inclusión de aspectos relativos a la definición de refugiado que se encuentran mas próximos a la Convención de Ginebra y a la Doctrina del ACNUR.
3.4. El ACNUR valora positivamente la ampliación en el trámite en el Senado de la regulación de la Asistencia Jurídica, estableciendo la garantía de la misma en todos los procedimientos en frontera y Centros de Internamiento.
3.5. El ACNUR asimismo acoge positivamente el establecimiento de un régimen de protección complementaria, llamada subsidiaria en la nueva Ley, que asegura a las personas beneficiarias unos estándares de trato y una provisión de protección de derechos básicos prácticamente al mismo nivel de los otorgados a las personas refugiadas de acuerdo con la Convención de 1951, equiparación que se ha visto reforzada de manera especialmente satisfactoria durante el proceso de tramitación parlamentaria. El ACNUR viene sosteniendo desde hace tiempo, que no debiera haber tratamiento diferenciado entre refugiados de acuerdo a la Convención y otras personas en necesidad de protección internacional.
3.6. El ACNUR también expresa su satisfacción por la inclusión de un capítulo relativo a las condiciones de recepción de solicitantes de protección internacional, que sienta las bases de lo que es ya un sistema amplio y de altos estándares.
3.7. El ACNUR acoge positivamente el establecimiento en la nueva Ley de un procedimiento único de asilo para solicitudes hechas de acuerdo con la Convención de 1951 y aquellas que se refieran a la protección complementaria, que desde la perspectiva del ACNUR presenta grandes ventajas ya que permite un análisis amplio de las necesidades de protección, las cuales a menudo emanan de una combinación compleja de varios factores; resulta más efectivo desde una perspectiva de costes y minimiza las demoras en la determinación del estatuto del solicitante, lo cual es de interés tanto para el Estado como para el solicitante a la vez que permite la aplicación de criterios coherentes de decisión.
3.8. El ACNUR desea agradecer la positiva consideración de las autoridades españolas y los grupos parlamentarios a su continua y sistemática contribución al procedimiento de asilo y su valoración como garantía del justo funcionamiento del sistema, así como la inclusión de la participación del ACNUR en todas las fases del procedimiento.
3.9. El ACNUR considera positiva la reconsideración, durante la tramitación parlamentaria, de mantener la posibilidad de acceder a la protección internacional a través de las Misiones Diplomáticas Españolas. A este respecto el ACNUR considera necesario que este precepto se complete con garantías de acceso a los puestos diplomáticos con el fin de que el derecho a solicitar asilo en a los mismos se haga efectivo en la práctica, dando cumplimiento a la previsión contenida en el párrafo 2º del artículo 38.

4. Preocupaciones fundamentales
No obstante la valoración general positiva de la Ley, el ACNUR desea resaltar varias preocupaciones fundamentales, que han sido explicadas con más detalle en los comentarios específicos que se han ido compartiendo con los grupos parlamentarios y las autoridades durante todo el proceso legislativo. En este sentido es conveniente destacar que si bien varias de estas preocupaciones derivan de una transposición estricta de determinados artículos de las Directivas de Definición y Procedimientos, las mismas no pueden pasarse por alto, dada su especial trascendencia. El ACNUR recomienda que, en consonancia con la valoración introducida en la Exposición de Motivos en relación a la consideración de mínimos de las previsiones de dichas Directivas, se reconsideren los siguientes aspectos, con el objetivo de conseguir una Ley de Asilo que sea respetuosa con lo recogido en la Convención de Ginebra y que mantenga los estándares de Protección de la actual legislación de asilo.
4.1. El ACNUR ha observado que algunas de las definiciones establecidas en el Proyecto de Ley, difieren de aquellas establecidas en los instrumentos internacionales relevantes y que algunos artículos no están en consonancia con principios del derecho internacional de los refugiados. Como ejemplos, se pueden citar aquellos relacionados con el ámbito de aplicación subjetivo (rationae personae) de la Ley o aquellos que se refieren a la exclusión de la protección internacional. Más aún, algunos artículos se encuentran por debajo de los estándares mínimos estipulados en las Directivas de la Unión Europea.
El ámbito de aplicación subjetivo (rationae personae) del Proyecto de Ley contradice el derecho internacional. El Proyecto limita el derecho de solicitar (artículo 14.1) y disfrutar (artículo 1) de la protección internacional constituida por el derecho de asilo y la protección subsidiaria, a los nacionales no comunitarios y los apátridas, excluyendo por tanto, a los ciudadanos comunitarios. Estas disposiciones son contrarias a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 2 y 14), la Convención de 1951 (artículos 1 y 3) y su Protocolo de 1967 en su artículo 1.3, el cual no admite reserva de los Estados parte. En relación con este punto, el ACNUR recomienda una interpretación de acuerdo con las obligaciones del derecho internacional del Protocolo Adicional del Tratado de Ámsterdam, que es la base de las limitaciones del ámbito de aplicación subjetivo del Proyecto de Ley.
4.2. El ACNUR comparte las legítimas preocupaciones de España y considera que una aplicación rigurosa de las causas de exclusión, las excepciones al principio de no devolución y las disposiciones relativas a la expulsión establecidas en la Convención de 1951 constituyen una garantía de que el procedimiento de asilo no sea utilizado fraudulentamente. El ACNUR no obstante está preocupado por lo siguiente:
4.2.1. La nueva Ley parece ampliar indebidamente las causas de exclusión en su artículo 8 y 11, e introduce nuevas causas de denegación en su artículo 9 y 12, o revocación en su artículo 44 1a), confundiéndolas con las excepciones al principio de no devolución establecidas en el artículo 33.2 de la Convención de 1951. El ACNUR desea reafirmar que la relación de causas de exclusión establecidas en el artículo 1F de la Convención de 1951 es exhaustiva y no puede ser ampliada.
4.2.3. Es profundamente preocupante que de acuerdo con los artículos 21 y 25 de la nueva Ley, un análisis de la posible exclusión de solicitantes de protección internacional pueda ser efectuado en un procedimiento de urgencia, incluyendo el procedimiento en frontera, antes de que se haya procedido a una evaluación sustantiva de los criterios de inclusión. Las causas de exclusión deben ser examinadas en la parte sustantiva del procedimiento de asilo, dadas las graves consecuencias de su aplicación y la necesidad de efectuar un balance, en relación con las alegaciones de persecución del solicitante.

Delegación del ACNUR en España

Octubre 2009

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