En Mendoza, a los catorce días del mes de mayo del año dos mil quince, reunida la Suprema Corte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia






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7. La aplicación inmediata de la Ley 26773 desde la perspectiva de los Derechos Humanos: el principio de igualdad y la obligación de progresividad en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Más allá de las consideraciones formuladas en los párrafos precedentes, entiendo fundamental analizar la cuestión sometida a estudio desde la perspectiva del Derecho internacional de los Derechos Humanos; e, inevitablemente, ofrecer una solución que resulte compatible con los principios y los mandatos que surgen de los compromisos asumidos por el Estado en la materia.

Conforme he señalado en algunos de mis pronunciamientos anteriores, en nuestra calidad de administradores de justicia, con independencia del fuero o la jerarquía que ostentemos, tenemos el deber de analizar la compatibilidad del ordenamiento normativo interno con las exigencias del plexo normativo internacional en materia de derechos humanos. Dicha responsabilidad debe ser ejercida, conforme ya ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su jurisprudencia constante, de manera oficiosa por parte de la judicatura.

Por lo tanto, mal podría resolver el asunto que nos ocupa sin realizar el debido control de convencional de la norma puesta en crisis.

En particular, advierto claramente que el problema que subyace a la discusión que nos interesa es, en términos generales y a mi criterio, un problema de igualdad. Dicho de otro modo, la discusión gira en torno a determinar si es que todas las personas -en condiciones de igualdad objetiva- deben tener derecho a acceder a las mejoras económicas que supone la norma -cuyas particularidades he analizado supra- o bien, si es que sólo algunas de ellas satisfacen determinados requisitos legales impuestos legítimamente a los fines de acceder a los mismos. Es que la norma aplica criterios de diferenciación en el acceso a un derecho de un grupo humano que, a primera vistas, pareciere homogéneo: trabajadores siniestrados en el ámbito del trabajo con derecho a indemnización en función del padecimiento de una incapacidad de origen laboral.

Cabe preguntarse entonces: ¿consagra la norma una diferenciación razonable y objetiva entre las personas que pueden aspirar a acceder al beneficio o, por el contrario, se trata de diferencias arbitrarias que redundan en detrimento de los derechos humanos y resultan, en consecuencia, incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y nuestra Constitución Nacional y Provincial...

Pues bien, en primer lugar corresponde señalar que el principio de igualdad ante la ley y la correlativa prohibición de discriminación son principios que impregnan todo el ordenamiento jurídico del Derecho internacional de los Derechos Humanos. A su vez, los organismos internacionales competentes en la materia han reconocido que éstos han ingresado al dominio del ius cogens.

Este principio de igualdad implica que la obligación general que pesa por sobre los Estados de respetar y garantizar los derechos humanos de todas las personas debe satisfacerse sin discriminación alguna y en una base de igualdad. En consecuencia existe una limitación al accionar estatal, en tanto no puede realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto (Corte IDH. Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18); o bien, que tengan efectos discriminatorios en los diferentes grupos de una población al momento de ejercer sus derechos (cfr. Corte IDH. Caso Artavia Murillo y otros (Fecundación in vitro) Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas Sentencia de 28 noviembre de 2012 Serie C No. 257).

Complementariamente, el Tribunal Interamericano ha reconocido la existencia de dos normas convencionales que consagran el principio de igualdad y la prohibición de discriminación: los artículos 1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto, ha señalado que mientras la obligación general del artículo 1.1 refiere al deber del Estado de respetar y garantizar "sin discriminación" los derechos contenidos en el tratado, el artículo 24 protege el derecho a "igual protección de la ley". En ese orden de ideas, entiende que el artículo 24 de la Convención Americana prohíbe la discriminación de derecho o de hecho, no sólo en cuanto a los derechos consagrados en la misma, sino en lo que respecta a todas las leyes que apruebe el Estado y a su aplicación (Corte IDH. Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. Serie C No. 289; par. 217). De esta manera, la Corte consagra un derecho que acarrea obligaciones al Estado de respetar y garantizar el principio de igualdad y no discriminación en la salvaguardia de otros derechos y en toda la legislación interna que apruebe (Corte IDH. Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú; cit.).

Así las cosas, estimo necesario analizar la cuestión en etapas: la primera, destinada a determinar si es que la norma en cuestión refiere a un derecho humano y si es que la misma, en su fin último, resulta compatible con la Convención Americana (art. 26); y la segunda, si es que en la implementación de la norma que reconoce el acceso y goce de ese derecho humano existe -o no- una diferenciación razonable y objetiva (arts. 1.1 y/o art. 24 de la CADH).

Respecto de la primera de las cuestiones enunciadas, advierto preliminarmente que nos encontramos discutiendo sobre problemáticas que involucran derechos humanos amparados por el orden jurídico internacional. Pero en tanto el derecho humano en cuestión, esto es el derecho a la seguridad social, integra una gama de derechos respecto de los cuales los Estados tienen obligaciones específicas, estimo que mi análisis no puede prescindir de consideraciones a ese respecto. Veamos.

El artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia De Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo De San Salvador" reconoce el derecho a la seguridad social como un derecho humano. En particular, enseña que «toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa [... y que...] cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional» (énfasis agregado).

Ahora bien, las obligaciones estatales respecto del derecho a la seguridad social deben ser leías tanto en relación con la norma convencional que recepta las obligaciones en la materia -es decir, artículo 26 de la CADH- como en el marco de las particularidades que emergen de las características propias de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales -DESC- en general.

Es que el deber de satisfacción de derechos como el que nos ocupa en la presente oportunidad se encuentra transversalizado por el principio de progresividad y la prohibición de regresividad.

Conforme señale en pronunciamientos previos, el principio de progresividad impone a todo el aparato estatal obligaciones concretas: por un lado, adoptar medidas, lo más expedita y eficazmente posible y por todos los medios apropiados, para lograr la plena realización de los derechos humanos, progresividad dinámica; y, por el otro y como consecuencia necesaria de lo anterior, la obligación de no adoptar medidas en sentido opuesto: prohibición de desandar los pasos dados hacia ese inocultable horizonte de la plena realización, progresividad unidireccional (GIALDINO, Rolando E., Derecho Internacional de los Derechos Humanos: Principios, Fuentes, Interpretación y Obligaciones, Buenos Aires, 2013, p. 97 y ss.).

A su vez, la primera de las obligaciones se integra por dos imperativos complementarios: el de gradualidad y el de progreso, pues en tanto la satisfacción plena de los derechos económicos, sociales y culturales no puede ser sino paulatina, pesa sobre el Estado la obligación de ir avanzando a través de esa gradualidad, progresando en las condiciones de satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales mediante la implementación de medidas.

Esta obligación que pesa sobre los Estados encuentra su fundamentación jurídica en diversas cartas del Derecho internacional de los Derechos Humanos. Así, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su art. 2.1 dispone: «Cada uno de los Estados Partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos». A su vez el art. 11.1 establece que «Los Estados Partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento».

En el ámbito regional la Convención Americana reconoce la progresividad en relación al pleno goce de los derechos económicos, sociales y culturales, y por tanto establece el marco en el cual debe ser considerado el derecho en cuyo estudio nos concentramos. En su art. 26 establece que «los estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura [...]». En el mismo sentido, el art. 1 del mencionado Protocolo de San Salvador postula la obligación estatal de «adoptar medidas» y -en una redacción similar, pero introduciendo algunos nuevos elementos de consideración- promulga que «los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados Partes especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo».

A la luz de todo lo señalado cabe concluir que: 1) el derecho a la seguridad social ha sido reconocido por el Derecho internacional de los Derechos Humanos como un derecho humano; 2) a partir de la lectura complementaria e integral de la Convención Americana con su Protocolo Adicional puedo afirmar que se trata de un derecho convencional; 3) dentro de las categorías de clasificación de los derechos humanos reflejadas en la normativa internacional, el derecho a la seguridad social es un derecho que encuadra en la categoría de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales -DESC-; 4) en materia de efectividad de DESC pesa sobre los Estados el principio de progresividad.

En consecuencia, me atrevo a sostener que la Ley 26773 -en términos generales- entiende a la seguridad social en los términos exigidos por el Derecho internacional de los Derechos Humanos; y recepta adecuadamente el deber de progresividad, garantizando un halo de protección de derechos mayor al gozaban los trabajadores con anterioridad a su entrada en vigencia.

Respondido de manera afirmativa el primer interrogante corresponde avanzar en el segundo nivel de análisis: ¿el criterio de diferenciación enunciado en el artículo 17 inc. 5 de la Ley 26773 responde a criterios de objetividad y razonabilidad? ¿O, por el contrario, establece diferencias arbitrarias que resultan repugnantes del principio de igualdad y prohibición de discriminación?

Adelanto mi opinión en el sentido que la norma puesta en crisis sólo resultará compatible con las mandas del Derecho internacional de los Derechos Humanos si se aplica inmediatamente a las relaciones jurídicas existentes al momento de su sanción que se encuentren pendientes de reparación. Ello, con independencia de la fecha de la primera manifestación invalidante.

Conforme ya se advirtió, el principio de igualdad en materia de derechos humanos impone a los Estados la obligación de garantizar el acceso a los mismos sin discriminación alguna. A su vez, -a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos- no toda diferenciación en el trato supone discriminación, toda vez que una diferenciación fundada en motivos razonables y objetivos resulta tolerable. Sobre el punto, el Tribunal Interamericano sostiene que una norma no tiene una justificación objetiva y razonable "cuando no persigue un fin legítimo y no existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el fin perseguido" (cfr. Corte IDH. Caso Espinoza Gonzáles Vs. Perú, cit.; par. 219).

Señala, asimismo, que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos prohíbe tanto políticas y prácticas deliberadamente discriminatorias, como también "aquellas cuyo impacto sea discriminatorio contra ciertas categorías de personas, aún cuando no se pueda probar la intención discriminatoria" (Corte IDH. Caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas Vs. República Dominicana. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de agosto de 2014. Serie C No. 282; par. 263).

A mi modo de ver, en consideración de los señalamientos previos, me permito sostener que el art. 17 inc. 5 de la Ley 26773 propone un impacto diferenciado sobre cierta categoría de personas que, ante una misma situación de hecho que otras, se verían impedidas de gozar de la progresividad lograda respecto del derecho a la seguridad social.

Es que la norma, en una pretendida interpretación literal, supondría dividir a las todas las personas a quienes se les adeuda el pago indeminizatorio por accidente o enfermedad laboral en dos grandes grupos, sólo en función de una fecha cierta lograda de manera aleatoria en el calendario. Ello implicaría, entre otras consecuencias, que irrazonablemente personas cuya primera manifestación invalidante se hubiere producido sólo con un día de diferencia, y que se encontrasen a la espera de la correspondiente compensación, sean sometidas a regímenes notoriamente diferentes.

En consecuencia, creo que el criterio de diferenciación establecido en la norma no resulta razonable ni objetivo; y por tanto, es incompatible con el principio de igualdad y la prohibición de discriminación que nos impone el ordenamiento jurídico internacional. Ello, toda vez que arbitrariamente se privaría a un determinado grupo de personas de acceder a los beneficios que importa la progresividad lograda en materia de seguridad social y se consagraría una situación de desigualdad manifiesta entre pares que merecen ser tratados de manera igualitaria.

En conclusión, la Ley 26773 ofrece una solución que resulta compatible con las exigencias convencionales en materia de DESC; pero que arroja un problema en materia de acceso a la igualitario a los beneficios de la progresividad en materia de seguridad social. Problema que, a mi entender, sólo puede ser superado a partir de una interpretación normativa que permita el acceso al nuevo régimen a todas las personas a cuyo respecto se adeuda el pago indemnizatorio -demora que, además, en la gran mayoría de los casos no les resulta imputable-.

En adhesión, considero que la solución propuesta supra es la única compatible con el principio pro persona, criterio de interpretación consagrado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Según este principio, cuando se trata del reconocimiento de derechos fundamentales se debe acudir a la interpretación más extensiva posible. Por el contrario, si de establecer restricciones o suspensiones en el goce de esos derechos se trata, se debe recurrir o acudir a la norma o interpretación menos restrictiva.

Finalmente, corresponde señalar que la solución propuesta no pretende hacerse extensiva a todas aquellas personas que ya han accedido al beneficio, en los términos del viejo sistema de la LRT. A su respecto, considero que la necesidad de garantizar la estabilidad de los actos ya consumados, reparación, ameritaría un análisis diferente al efectuado en los presentes autos.

De acuerdo con el sentido principal del análisis propuesto en el cual se ha puesto el tema en cuestión bajo la óptica del principio de progresividad y de igualdad que se erige fuertemente en nuestra materia concluyo que si las cláusulas temporales de la ley implican un desmedro en los derechos de los trabajadores afectados por un siniestro laboral, en tanto determinan una línea arbitraria en el tiempo para dar operatividad a sus normas beneficiarias, debe dejarse de lado en el caso concreto, optando por la solución que amplíe los derechos de los trabajadores y no por aquella que los restrinja.

En resumen, sobre la base convencional, constitucional, legal, jurisprudencial y doctrinaria señalada es posible concluir que la Ley 26773 debe aplicarse inmediatamente a las relaciones jurídicas existentes al momento de su sanción que se encuentren pendientes de reparación, independientemente de la fecha de la primera manifestación invalidante, siempre y cuando este régimen implique una mejora para los derechos del trabajador respecto del régimen anterior.

ASÍ VOTO.

Con lo que terminó el acto, procediéndose a dictar la Sentencia Plenaria que a continuación se inserta:

SENTENCIA:

Y VISTOS:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente, la Excma. Suprema Corte de Justicia, fallando en definitiva, RESUELVE:

Fijar la siguiente doctrina obligatoria: "La Ley 26773 no es aplicable a las contingencias cuya primera manifestación invalidante se produjo con anterioridad a la publicación de la norma en el Boletín Oficial, con la excepción de lo dispuesto en los incisos 1° y 7° del artículo 17 del mismo cuerpo legal".

NOTIFIQUESE.

DR. HERMAN AMILTON SALVINI - DR. MARIO DANIEL ADARO - DRA. SILVINA MIQUEL - DR. PEDRO LLORENTE - DR. JORGE HORACIO NANCLARES - DR. ALEJANDRO PEREZ HUALDE - DR. OMAR ALEJANDRO PALERMO.
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