Proyecto de dictamen recaído en los proyectos de ley 3243/2013-cr, 3797/2014-cr y 3999/2014-cr, que propone modificar la ley orgánica de municipalidades estableciendo el marco normativo de las municipalidades rurales






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PROYECTO DE DICTAMEN RECAÍDO EN LOS PROYECTOS DE LEY 3243/2013-CR, 3797/2014-CR Y 3999/2014-CR, QUE PROPONE MODIFICAR LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES ESTABLECIENDO EL MARCO NORMATIVO DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Comisión de Descentralización, Regionalización,

Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado




COMISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN, REGIONALIZACIÓN, GOBIERNOS LOCALES Y MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO

PERIODO ANUAL DE SESIONES 2014-2015
Señor Presidente:

Han sido remitidos para dictamen de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, como comisión principal, los Proyectos de Ley 3243/2013-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Nacionalista Gana Perú, a iniciativa de la congresista Claudia Coari Mamani, por el que se propone modificar el Titulo XI de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, referente a la promoción del desarrollo de las municipalidades rurales; 3797/2014-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Acción Popular-Frente Amplio, a iniciativa del congresista Manuel Dammert Ego Aguirre, por el que se propone una ley modificar el artículo 2º y el Título XI de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, incluyendo en la tipología de municipalidades rurales y estableciendo su régimen especial; y 3999/2014-CR presentado por el Grupo Parlamentario Concertación Parlamentaria, a iniciativa de la congresista Carmen Rosa Núñez Campos, que propone la modificatoria de los artículos 2°, 3°, 140°, 141° y 146° de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, para promover el desarrollo de las municipalidades provinciales y distritales rurales en el país.

I SITUACIÓN PROCESAL
El Proyecto de Ley 3243/2013-CR ingresó a trámite documentario el 11 de enero de 2013 y fue decretado a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, ingresando a la comisión el 24 de marzo de 2014.

Se ha solicitado opinión a la Presidencia del Consejo de Ministros, al Ministerio de Economía y Finanzas, a la Asociación de Municipalidades del Perú y a la Red de Municipalidades Urbanas del Perú.
El Proyecto de Ley 3797/2014-CR ingresó a trámite documentario el 11 de setiembre de 2014 y fue decretado a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, ingresando a la comisión el 18 de setiembre de 2014.
Se ha solicitado opinión a la Presidencia del Consejo de Ministros, al Ministerio de Economía y Finanzas, a la Asociación de Municipalidades del Perú, a la Red de Municipalidades Rurales del Perú y a la Asociación de Municipalidades en Red del Perú.
El Proyecto de Ley 3999/2014-CR ingresó a trámite documentario el 20 de noviembre de 2014 y fue decretado a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, ingresando a la comisión el 24 de noviembre de 2014.


II CONTENIDO DE LAS PROPUESTAS


  1. El Proyecto de Ley 3243/2013-CR tiene por objeto modificar los artículos 139 al 147 del Título XI de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, referido a la promoción del desarrollo municipal en zonas rurales, estableciendo que aquellas desarrollan en su territorio el conjunto de actividades económicas comprendidas dentro de los alcances del artículo 3 de la Ley 28298, Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural; tienen una superficie territorial con bajas densidades poblacionales; hay existencia de comunidades campesinas y/o comunidades nativas, y espacios o áreas naturales.


Asimismo, regula la finalidad, competencias y transferencias de las municipalidades rurales en materia de desarrollo económico y conservación ambiental, gestión territorial y servicios públicos, educación y cultura, y servicios sociales. La estructura orgánica básica; la contratación administrativa para la adquisición de insumos para los programas sociales; la publicidad de normas municipales rurales y los actos administrativos; la participación ciudadana de las municipalidades ubicadas en zonas rurales (organizaciones sociales de base, vecinales o comunales y las comunidades campesinas, nativas y afroperuanas); la asignación mínima prioritaria y compensatoria del FONCOMUN; el plan operativo y el presupuesto institucional de las municipalidades rurales; así como el procedimiento especial para la incorporación al Sistema Nacional de Inversión Pública.


  1. El Proyecto de Ley 3797/2014-CR propone modificar el artículo 2º y el Titulo XI de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. El objeto es crear las condiciones para la adecuada regulación, gobernabilidad y desarrollo económico de la mayoría de las municipalidades del país, resolviendo de esta manera una falla estructural del proceso de descentralización. Se establece una nueva tipología de municipalidades, señalando que según la demarcación política son provinciales o distritales, y que según su naturaleza y grado de desarrollo territorial son metropolitanas, urbanas, rurales o fronterizas.


Desarrolla un régimen de las municipalidades rurales, que se definen como aquellas demarcaciones territoriales distritales o provinciales donde la actividad económica predominante de sus pobladores corresponde al sector rural. Señala que las municipalidades rurales presentan las condiciones y características siguientes: Tienen en su territorio al conjunto de actividades económicas comprendidas dentro de los alcances del artículo 3º de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural; superficie territorial con bajas densidades poblacionales; existencia de comunidades campesinas y/o comunidades nativas; y existencia de espacios o áreas naturales.
Asimismo, regula la finalidad de las municipalidades rurales, en especial velar por el desarrollo rural sostenible. Establece las competencias de las municipalidades rurales en materia de desarrollo económico y conservación ambiental, gestión municipal, planificación y gestión territorial, servicios públicos locales, educación rural y protección cultural, participación ciudadana, seguridad ciudadana y servicios sociales.
Finalmente, se establece la estructura orgánica básica de las municipalidades rurales y la participación ciudadana; las políticas, programas y proyectos de desarrollo rural y de inversión pública en municipalidades rurales; la provisión y asignación de recursos para la educación rural; y el financiamiento y presupuesto para las municipalidades rurales.


  1. El Proyecto de Ley 3999/2014-CR tiene por objeto modificar los artículos 2, 3, 140, 141 y 146 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. En el artículo 2 se propone que las municipalidades provinciales y distritales, pueden ser urbanas o rurales. El texto para modificar el artículo 3° propone se incluya a las municipalidades rurales en régimen de tratamiento especial. Propone, asimismo, textos para modificar los artículos 140, 141 y 145 de la acotada Ley Orgánica, que se refieren a competencias, competencias adicionales y asignación prioritaria del FONCOMUN.



III MARCO NORMATIVO
Las normas aplicables a la propuesta en estudio son las siguientes:


    • Constitución Política del Perú. Artículo 107

    • Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización.

    • Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

    • Ley 28298, Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural.

    • Decreto Supremo N° 090-2011-PCM



IV OPINIONES RECIBIDAS
La Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado ha recepcionado diversos informes y documentos emitiendo opinión sobre las propuestas legislativas, las mismas que se pasan a consignar:
4.1 Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros
Mediante Oficio Nº 4195-2014-PCM/SG/OCP recepcionado el 3 de noviembre de 2014, la Secretaría General de la Presidencia del Consejo remite el informe de la Oficina General de Asesoría Jurídica de fecha 09 de abril de 2014, ampliado con otro de fecha 15 de agosto de 2014, concluye que el Proyecto de Ley Nº 3243/2013-CR no contiene un estudio sobre el impacto de la nueva caracterización de las municipalidades rurales y que actualmente la Secretaría de Descentralización está en proceso de elaboración de una fórmula normativa para el Proyecto de Ley que modifica el Título XI de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
4.2 Ministerio de Economía y Finanzas
Mediante Oficio Nº 1498-2014-EF/10.01 de 02 de setiembre de 2014, el Ministerio de Economía y Finanzas remite el Informe Técnico Nº 052-2014-EF/60.05 de fecha 18 de julio de 2012 suscrito por el Director General de Política Macroeconómica y Descentralización Fiscal en el cual se emite opinión respecto al Proyecto de Ley Nº 3243/2013-CR., el mismo que contiene diversas observaciones generales y presupuestarias.
Como observación general, en el punto 20 del referido Informe Nº 052-2014-EF/60.05, se cuestiona el concepto de ruralidad y sostiene que “Una municipalidad no debiera tener una clasificación rural por sí misma, debido a que la ruralidad no es una dimensión categórica, puesto a que en su interior existen áreas rurales y urbanas. Refiere que debe acatarse lo dispuesto por INEI que define como centro poblado rural aquel que no tiene 100 viviendas contiguas, ni es capital de distrito, o que teniendo mas de 100 viviendas, estas se encuentran dispersas o diseminadas sin formar bloques o núcleos.
En cuanto a las observaciones específicas las mismas se refieren a los siguientes aspectos:


  • El Impacto fiscal de la propuesta de nueva distribución del FONCOMUN; (6 a 10)

  • El auto gravamen es un asunto que debe circunscribirse al ámbito privado, “no requiriéndose de la intervención del Estado para su establecimiento” (11);

  • La normativa vigente ya contempla la adquisición de productos alimentarios para los programas sociales a los productores locales por los Programas de Apoyo Alimentario (15);

  • Las competencias que se propone asignar a las municipalidades rurales, “son competencia exclusiva de otras instituciones”, se refiere a las municipalidades provinciales y distritales (16);

  • Que las proposiciones del Proyecto de Ley sobre el SNIP para las municipalidades rurales no son aplicables a ellas, puesto que la Municipalidad rural “no constituye un nivel de gobierno distinto a los Gobiernos Locales” (17);

  • Finalmente, en el punto 21 del referido informe se sostiene que con la propuesta del artículo 145 del Proyecto de Ley que plantea un ingreso mínimo de las municipalidades rurales por FONCOMUN de 30 UIT anual, se disminuye recursos para el resto de municipalidades que reciben más del mínimo “lo cual estaría afectando el cumplimiento de las obligaciones y la gestión municipal”. Sostiene que la exposición de motivos del Proyecto de Ley no evalúa ni sustenta técnicamente el incremento del FONCOMUN de 8 UIT a 30 UIT.


4.3 Carta Nº 49-2014-REMURPE de fecha 05 de mayo de 2014 de la Red de Municipalidades y Rurales del Perú-REMURPE, manifestando su coincidencia con la definición de los rural que se vincula al enfoque de nueva ruralidad y la conveniencia de la aprobación del Proyecto de Ley Nº 3243/2013/CR.
4.4. Oficio Nº 1889-2014-EF/10.01 de fecha 13 de noviembre de 2014 del Ministerio de Economía y Finanzas que Pública consolida la opinión de los órganos técnicos de ese Ministerio respecto al Proyecto de Ley N° 3797/2014-CR.


V ANÁLISIS TÉCNICO LEGAL DE LAS PROPUESTAS
5.1 Antecedentes normativos


  1. Mediante Resolución Ministerial Nº 083-2006-PCM se constituyó la Comisión encargada de elaborar el Listado de Municipalidades Rurales, y por Resolución Ministerial N° 454-2006-PCM se constituyó otra Comisión Multisectorial encargada de la evaluar la viabilidad de modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades. La primera Comisión determinó que el país contaba con 1,249 Municipalidades rurales, además de señalar la ambigüedad y limitante del concepto de Municipalidad rural para la distribución del FONCOMUN que tampoco consideraba el concepto demográfico de actividad económica inherente a las zonas rurales.


La segunda Comisión Multisectorial encargada de evaluar la viabilidad de la Modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades estableció los aspectos metodológicos y criterios técnicos para la determinación del Listado de Municipalidades Rurales; llegando a determinar que del total de 1833 Municipalidades Distritales, 1303 eran Municipalidades Rurales.


  1. Mediante Decreto Supremo N° 090-2011-PCM de fecha 02 de diciembre de 2011, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 3 de diciembre de 2011, se aprobó el Listado de 1,303 municipalidades rurales del Perú en cumplimiento de lo dispuesto en la Novena Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley N° 27972.1


La única disposición complementaria final del Decreto Supremo N° 090-2011-PCM encargó a la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros elaborar un proyecto de ley que modifique el Título XI de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en un plazo de treinta (30) días calendario a partir de la entrada en vigencia de dicho Decreto. Hasta la fecha2 el Poder Ejecutivo no ha presentado al Congreso de la República el Proyecto de Ley sobre dicha materia.


  1. Se deja constancia que desde la fecha de aprobación de la Ley N° 27972 en mayo del 2003 hasta que se aprobó el listado de municipalidades rurales, transcurrieron más de ocho (8) años y que el Decreto Supremo N° 090-2011-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 3 de diciembre de 2011 aprobó el Listado de 1,303 Municipalidades Rurales del Perú, no es una disposición espontanea, pues fue emitida de acuerdo a lo determinado en el Informe Final de la Comisión Multisectorial constituida mediante la Resolución Ministerial N° 454-2006-PCM.




  1. Durante la legislatura 2012-2013, se aprobó en esta Comisión un dictamen acumulado de diversas iniciativas legislativas que modificaban diversos artículos de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), que se encuentra en el Pleno del Congreso, pero que omitió dictaminar la iniciativa legislativa que sobre régimen de las municipalidades rurales formulada por la Congresista Claudia Coari Mamani.


Existen para estudio y dictamen de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, los dos proyectos de leyes sobre las Municipalidades Rurales consignados en los puntos I y II del presente dictamen (N° 3243-2013-CR y 3797-2010-CR).
5.2 Uniformismo municipal

Diversos estudiosos del Derecho Municipal peruano han criticado el tradicional uniformismo de la legislación municipal peruana que elaboró y aplicó las mismas normas de gobierno para todas las ciudades y territorios del Perú, en las Leyes de Municipalidades, pese a las diferencias de su naturaleza, las características y sus problemas.3
La Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972 trata de manera deficiente la tipología de las municipalidades. El artículo 2º denominado “tipos de municipalidades” instituye que “las municipalidades son provinciales y distritales”. Seguidamente agrega: “Están sujetas a régimen especial las municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de Lima. Las municipalidades de centros poblados son creadas conforme a la presente Ley”. Como puede verificarse, las municipalidades rurales son ignoradas en la tipología de municipalidades, inconsistencia que debe superarse.
La Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972 ignora que en nuestro país los procesos económicos han configurado una modalidad de crecimiento y de ordenamiento territorial donde 8 o 9 conglomerados urbanos se han convertido en áreas metropolitanas, donde existen 30 o 40 en ciudades intermedias, mientras que una gran mayoría de las provincias y distritos siguen teniendo base rural e inclusive han reducido su crecimiento poblacional.

Esa deficiencia de la Ley no es un reciente hallazgo, pues se trata de una añeja costumbre que viene repitiéndose desde que se promulgó la Ley de Municipalidades del 14 de Octubre de 1892.4 Esta deficiencia afecta y desorienta la gestión municipal y propicia el dispendio de los escasos recursos con que cuentan las municipalidades rurales, pues sus autoridades en estricta aplicación de la actual Ley Orgánica de Municipalidades, diseñan y ejecutan proyectos –inclusive aprobados por el SNIP- destinados a monumentos u otro de tipo de obras urbanas de escasa utilidad en las zonas rurales, en lugar de proyectar proyectos de infraestructura necesaria para el fomento de la producción agrícola y agropecuaria.
El año 2006 el grupo de trabajo de la Comisión de Descentralización del Congreso de la República, presidido por el Ex Alcalde de Lima y Ex Congresista de la República, Alberto Andrade Carmona determinó que una de las falencias más notables de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) fue que trató a todas las municipalidades de la misma manera y sin considerar las evidentes diferencias, por cuya razón propuso las correcciones del caso y la incorporación de un capítulo referido a las ciudades metropolitanas.
Reflexionando sobre ese uniformismo municipal, en la propuesta de Plan Nacional de Descentralización se enfatizaba que era necesario “no ignorar la heterogeneidad y diversidad en los territorios”, y que: “Los grados de heterogeneidad y diversidad, no solo se da en el tamaño de la población y de territorio, también se da en lo cultural y regional, en lo urbano y lo rural. Junto a distritos que cuentan con apenas 200 habitantes tenemos distritos con casi un millón de habitantes, mientras existen municipalidades en zonas predominantemente rurales con grandes distancias entre centros poblados, se van configurando ciudades metropolizadas y conurbadas en las principales capitales de regiones y provincias del país. Una diversidad y heterogeneidad que no resiste una normatividad uniformista como la que tenemos en este campo”. Concluyendo que no existe una tipología de gobiernos municipales que recoja esta realidad y menos las normas que la expresen.5
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