Resumen La Constitución y la ley son ineficaces en materia previsional en Venezuela. Si bien hay una situación similar en otros marcos regulatorios latinoamericanos,






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fecha de publicación05.07.2016
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Concepto y aplicación de la seguridad social en Venezuela*

Luis Eduardo Díaz**

* Investigación preliminar auspiciada por el Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico (CONDES) de la Universidad del Zulia. Proyecto Salud y Seguridad en el Trabajo.

** Universidad del Zulia (LUZ). luisediaz@interlink.net.ve 

Resumen

La Constitución y la ley son ineficaces en materia previsional en Venezuela. Si bien hay una situación similar en otros marcos regulatorios latinoamericanos, la Constitución no refleja uniformidad en el otorgamiento de las prestaciones ni establece diferencias entre la asistencia social y la seguridad social. Esta ausencia e indefinición de prioridades, reduce sensiblemente la calidad de los apoyos. El marco legal por otra parte, no permite desarrollar las competencias del régimen, además de existir, debido a ineficiencias gubernamentales, problemas de ejecución. Pero el entorno legal no es suficiente por si mismo para explicar la ineficacia del régimen previsional. Y es que por situaciones de coyuntura, (electorales y de transformación política), al Ejecutivo no le interesa la seguridad social en los términos que histórica y convencionalmente ha sido constituida por el tripartismo, el diálogo social y la administración del trabajo, y ensaya más bien lo que se denomina en este documento, una seguridad social desestructurada de las propias instituciones del Estado.

Palabras clave: Seguridad social, pensiones, Constitución, política social, planes sociales.

Concept and Application of Social Security in Venezuela

Abstract

The Constitution and the law are ineffective regarding welfare matters in Venezuela. While there is a similar situation in other Latin American regulatory frameworks, the Constitution does not reflect uniformity in the bestowal of benefits nor does it establish differences between social assistance and social security. This absence and the non-definition of priorities notably reduce the quality of the supports. On the other hand, the legal framework does not permit developing the competencies of the regime, in addition to the existence of problems with execution, due to governmental inefficiencies. However, the legal environment is not sufficient in itself to explain the ineffectiveness of the welfare regime. This is due to situations in the climate (electoral and of political transformation), whereby the Executive is not interested in social security in the terms that have been historically and conventionally constituted by tripartism, social dialog and the labor administration, and is rather experimenting with what this document calls a social security de-structured by the State institutions themselves.

Key words: Social security, Constitution, social policy, social plans.

Recibido: 27-11-07 ~ ~ ~ Aceptado: 21-07-08

1. Antecedentes conceptuales

Este artículo examina las causas de la ineficacia del sistema de previsión social venezolano. La pregunta es por qué la Constitución y la ley son inaplicadas. A esta perspectiva jurídica, que pasa por considerar reformas similares en Latinoamérica, se expone en este documento una tesis política que describe el tipo de seguridad social instalada en el país, la que denominamos des estructurada, explicando el por qué de la misma, las razones del por qué se estrecha en los términos que normalmente ha sido planteada, y por último, aunque no menos importante, las limitaciones que tiene. Se analizará conjuntamente el marco regulatorio para examinar sus posibilidades de ejecución, comparándolo con otras acciones previsionales que lo rebasan, presentando un balance de los resultados y de la posible ruta a seguir.

Parte este estudio del supuesto general que el incumplimiento, inefectividad y desarraigo de los sistemas previsionales latinoamericanos, tiene que ver con la responsabilidad de las élites políticas de no atender las necesidades de colectivos pocos influyentes o gremialmente poco desarrollados (Mansilla, 2006). Éstos, con una articulación organizacional insuficiente, no han logrado enfrentar la crisis de los sistemas y contar con al menos algún “bote salvavidas”, como un contrato colectivo o una ley especial que los proteja. Esta línea argumental, ofrece sin duda una explicación más convincente del modo como se organizaron los sistemas en Latinoamérica (Queisser, 2000) y del modo como se aplicó la redistribución de las rentas pensionales por el Estado, reforzado de paso por la clave política progresiva del Estado de Bienestar, lo que lo legitimaba para repartir recursos, apalancado por el crecimiento hacia adentro por vía de la sustitución de importaciones, la que se desarrolla precisamente en el período de instalación del seguro social en latinoamericana (Queisser, 1998). La verificación del reparto de la renta, se observa en el aumento del sector público, donde el Estado emplea, maneja operaciones, promociona empresas, creando con ello estabilidad y continuidad. A la vez que desarrolló una infraestructura hospitalaria y educativa, mientras que la generación de empleo se fue haciendo clientelar. Pero, la seguridad social no se desarrolló, a lo sumo “estados de seguro social” fueron los creados. Los que más podían o ejercían determinada influencia, negociaron o levantaron sus propias fachadas legales de jubilación y servicios médicos propios, el reparto terminó siendo pues, inequitativo. La previsión social, se observa como parte de un modelo industrial –Venezuela no es la excepción–, frustrándose la realización del presupuesto fundante de bienestar. En el mapa latinoamericano se produce la necesidad de ajustar los mecanismos de acceso, principalmente construir un nuevo paradigma financiero, basándose ya no en el reparto de fondos colectivos, sino en la capitalización individual de fondos de ahorro privados, como parte de políticas generales de ajuste, de continuación de la privatización y retorno al institucionalismo. Pero a diferencia también de otros países, Venezuela no edita en el gobierno de Chávez –a partir del 2003–, una reforma de tipo financiero, ni tampoco una institucional, para lo cual; existen al menos dos hipótesis: Una señala que el gobierno es una alternativa socio-política distinta; es el contraste con respecto a la democracia representativa y se opone a la doctrina neoliberal mayoritaria (López Maya, 2004); y la otra postura indica que de lo que se trata, es del ensayo de una nueva hegemonía, porque se sustituye al bipartidismo, por un proyecto político de control absoluto (Díaz, 1999).

1.1. Ineficacia normativa

Muchas explicaciones se han dado sobre las razones por las cuales los sistemas previsionales no funcionan, describiéndose con detalle la diversidad de causas que alimentan sus crisis, que afecta, en el caso venezolano, a alrededor de 620.000 pensionados (sector privado) que reciben una asignación mensual equivalente al salario mínimo, y a unos 300 mil jubilados (sector público), con montos inferiores a aquél. Apenas los ex trabajadores de la telefónica CANTV, lograron –después de 12 años de causas judiciales–, el reconocimiento de sus jubilaciones al salario mínimo, lo que de por si es un imperativo constitucional (artículo 80), pero que no se ha extendido a otros sectores. La decisión, de julio de 2005, de la sala social del Tribunal Supremo de Justicia, señala que se adecuarán, de ser el caso, las jubilaciones, inclusive, a los aumentos de salarios previstos en los convenios colectivos vigentes desde 1993 hasta 1996, además de los incrementos salariales que se acuerden en futuras convenciones colectivas, de la misma forma que al personal activo de la empresa (AJUPTEL, 2005). No obstante, la misma sala y la constitucional habían negado antes tal posibilidad, en un caso; a la espera de una ley que lo permitiera, y en el otro; concediendo el derecho sólo a los peticionarios, bajo el argumento que la demanda no versaba sobre un interés difuso y colectivo1. De cualquier manera, como más adelante se indica, la decisión debería extenderse a todos los jubilados y pensionados que tengan tal condición en la administración pública, muchos de los cuales tienen aún juicios pendientes, como los de la antigua empresa estatal de aviación, Viasa. Además de los pensionados y jubilados de la administración pública, existen aproximadamente 100 mil beneficiarios de pensiones asistenciales muy por debajo del costo de la canasta básica (CENDAS, 2005). Y la suerte de los desempleados no es mejor; más de 2 millones ven mermadas sus prestaciones a no tener posibilidad alguna de reconocimiento de periodos cotizados, una posibilidad justa para situaciones en las que no es posible tener la base jubilatoria solicitada, en materias por ejemplo, de incapacidad laboral, por hijos a cargo, permisos de estudio, crianza de niños o ser madre con familia. Existen igualmente determinados colectivos especiales que merecen o tienen –por imperativo constitucional–, protección o estatuto específico, así; de acuerdo a una investigación realizada por Nancy Caricote (2005), la edad promedio de la mujer portadora de VIH-SIDA es de 30 años, siendo en su mayoría amas de casa, las que gozan de protección constitucional –artículo 88–; el cual dispone que el Estado reconocerá el trabajo del hogar como actividad económica, porque crea valor agregado, riqueza y bienestar social. Las amas de casa, dice la norma, tendrán derecho a la seguridad social de conformidad con la ley, lo que no ha ocurrido más allá de medidas temporales marcadamente asistencialitas, como se expondrá. Por otra parte, los aumentos de la pensión, dependen de criterios discrecionales o varían los métodos por presiones fiscales y cambios de gobierno. En muchos casos, los pensionados actuales o los potenciales; son usados en determinados periodos electorales para incluirlos en las listas de favorecidos (Hernández, 2005).

Como punto de partida habrá que reconocer que el acceso al seguro social no es ni ha sido un derecho democrático de las mayorías. Ese extrañamiento le abrió las puertas a vastos sectores de la población no asegurada, creyendo con ello los gobiernos expandir y garantizar el derecho a la salud, así, paradójicamente, la red del seguro venezolano empezó a ser usada por la ciudadanía no afiliada, pero ello trajo como consecuencia la entrega discontinua de las prestaciones, presupuestadas no sobre la base de las necesidades reales; sino de presupuestos históricamente deficitarios, generando cobros indebidos en los hospitales a través de sociedades y fundaciones privadas en procura de financiamiento, a la par de cubrir adicionalmente la población atendida, necesidades contingentes en materiales médicos y medicinas, significando a la larga una baja calidad de las prestaciones y nuevas discriminaciones.

2. Marco constitucional

Las constituciones políticas reformadas como intento “refundacional” del Estado, establecen de manera meticulosa el derecho a la seguridad social. Las reformas corresponden al deseo de remozar las estructuras del Estado después de las dictaduras, por los efectos de políticas liberales o como consecuencia de necesidades sociales insatisfechas. En algunos casos, el capítulo de los derechos sociales es exhaustivo, especialmente en las constituciones de Brasil de 1988, reformada en el 2001, Ecuador en 1998 y Venezuela en 1999. Con algunos matices siguen la de Colombia de 1991 con reforma en el 2005 y Argentina en 1994 (Gil, 2005).

Uno de los problemas por los que atraviesan los regímenes previsionales, surge cuando la normativa es incumplida, cuando -por decirlo de alguna manera- fabrica demagogia, con algunas promesas que serán poco después quebrantadas, lo que ha obligado, con desajustes y conflictos, a reformas posteriores estableciendo condiciones rigurosas. Ejemplo de ello es la Constitución de Colombia. Expresa que “solamente la Fuerza Pública y el Presidente de la República tendrán un régimen especial”. Aparte de reconocer, -como la venezolana- que ninguna pensión será inferior al salario mínimo; señala que “a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo (2005), no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en la ley”. En cualquier caso, -advierten las disposiciones transitorias del artículo 48-, perderán vigencia en el 2010, igual que los regímenes especiales. Por otra parte, establece otras restricciones de orden: Ninguna persona recibirá más de 13 mensualidades, y a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 salarios mínimos mensuales.

En el caso brasileño, El Presidente Lula, alcanza en el 2003, un acuerdo refrendado políticamente con los gobernadores provinciales, consistente en: a) Gravar los beneficios percibidos por los jubilados que ganen hasta US$350 dólares mensuales. Los que perciban más de esa cantidad, tendrán un descuento de un 11%, pero sufrirán una reducción de 30%; b) aumentar en 7 años la edad mínima para el retiro remunerado; c) terminar con la jubilación con sueldo íntegro para los funcionarios que ingresen al servicio público después de las reformas; d) la jubilación máxima pagada por el sistema público no podrá ser superior a los US $800; y e) los jubilados que actualmente perciben hasta US$17.000, mantendrán sus beneficios intactos, debido a límites legales y disposiciones constitucionales sobre derechos adquiridos (Soca, 2005).

En otros casos, las disposiciones constitucionales han permitido por su flexibilidad, reformas estructurales de los sistemas, como ha ocurrido con la introducción del régimen de capitalización para salarios medios y altos en el Uruguay (Artículo 67 de la Constitución uruguaya de 1997), o como en el caso nicaragüense (Artículo 61 de la constitución de 1987, reformada en 1995 y 2000), por medio del cual se introdujo un régimen de capitalización individual; pese a una demanda por inconstitucionalidad introducida en el 2000 por la central sandinista de trabajadores de la ley 340. La reforma privatizadora quedaría después de todo, paralizada unos años más tarde, al no poderse enfrentar el costo fiscal de la misma, y aún está inacabada otra para resolver el déficit del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS).

La Constitución de Colombia, como la del Perú de 1991, reformada en el 2000, facilita –como no lo hace la venezolana–; el acceso prestacional a través de entidades privadas, mixtas o públicas. En Bolivia, aunque existen dificultades para admitir como en Venezuela, un régimen de capitalización individual, cuando su normativa de 1967 dice que “los regímenes de seguridad social se inspirarán en los principios de universalidad, solidaridad (y) unidad de gestión.” (Artículo 158), finalmente terminó por aceptarse, aunque está planteada una reforma general en el 2009 por iniciativa del gobierno.

Después de todo, los resultados de las reformas estructurales (fondos de ahorro personal) no han sido muy alentadores: a) El mercado de pensiones es concentrado, monopólico; b) existe una baja competencia en las variables asociadas a precios relevantes; c) la desinformación es siempre perfecta; en la medida que se acercan las cotizaciones a las prestaciones, a la zaga del principio de la uniformidad; d) la cobertura desciende, y; e) las características del producto, la pensión, no permite la diversidad e innovación, y si las hay; pueden afectarse derechos básicos (Orszag y Stiglitz, 2001; Mesa Lago, 2001; Mesa Lago, 2004; Roberts, et al., 2004). Es el caso concreto de la modalidad de pensión conocida como “retiro programado”, que violenta el convenio 102 del año 1952 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), pues basada en el ahorro individual, si llegare el beneficiario a superar la expectativa de vida calculada, pondría en riesgo su seguridad económica, al agotarse la renta programada por un tiempo determinado pero por debajo de la expectativa de vida (Bonilla y Gillion, 1992)2.
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