Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera






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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil doce (2012).

EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.

No corresponde a la Sala definir si la decisión contenida en el oficio del 28 de noviembre de 1994, mediante la cual se ordenó al contratista iniciar la ejecución de la obra por la construcción de las aulas 8 a 13, fue constitutiva o no, stricto sensu, de una modificación unilateral o, mejor, si con tal decisión se introdujeron variaciones al objeto de las obligaciones del contrato, en los términos contemplados por el artículo 16 de la ley 80 de 1993, pues tal extremo no es materia del litigio y, además, la validez de tal acto jurídico no fue cuestionada en el presente proceso y lo que resulta realmente trascendente es que dicho acto administrativo impactó la relación contractual y provino exclusivamente de la administración pública, de modo que el municipio no podía aducir válidamente que el contratista se apartó del cumplimiento de las obligaciones a su cargo, porque no ejecutó la obra tal como estaba proyectada inicialmente, sino como lo había dispuesto la misma entidad contratante, con posterioridad a la celebración del contrato.
Así, resulta evidente que la conducta que asumió la entidad demandada en desarrollo de la actividad contractual no estuvo precedida de la buena fe que debe regir este tipo de relaciones jurídicas, tal como lo disponen los artículos 83 de la Constitución Política, 1603 del C.C., 871 del C. de Co. y 23 y 28 de la ley 80 de 1993 pues, primero, impartió al contratista una orden concreta, clara y expresa y después, desconociéndola, lo requirió a él y al interventor del contrato para que explicaran las razones por las cuales había ejecutando la obra comenzando por la construcción de las aulas 8 a 13 (ver numeral 5 de las consideraciones de esta providencia); posteriormente, suspendió la ejecución de las obras (ver numeral 6 ibídem) y, finalmente, decidió caducar el contrato, endilgando incumplimiento grave de las obligaciones a cargo del contratista, entre otras razones, por acatar el oficio del 28 de noviembre de 1994. La conducta de la Administración, entonces, no fue coherente, pues actuó contra sus propios actos1 y soslayó la confianza de su co-contratante2, quien ejecutó las obras al amparo de la estabilidad jurídica que le otorgaba la orden impartida por la entidad contratante.
Por otra parte, no es admisible el argumento esbozado por el apoderado del municipio en el recurso de apelación, referido a que el contratista debió desatender la orden contenida en el oficio del 28 de noviembre de 1994, por ser ilegal. El demandado olvida que la parte contratante es el municipio de Chachagüí y no la persona natural que, para ese entonces, se desempeñaba como Alcalde, lo cual implica que quien adoptó la decisión fue el municipio y no la persona que lo representaba legalmente. En tal sentido, el argumento contradice la disciplina de los actos propios (“venire contra factum proprium non valet”) y, por ello, el municipio no podía cuestionar válidamente el hecho de que el contratista hubiera acatado una decisión suya y, mucho menos, utilizar ese fundamento para declarar la caducidad del contrato.
Adujo también la entidad demandada, para declarar la caducidad del contrato a través de la resolución 100 del 17 de abril de 1995, la existencia de fallas en la construcción que estaba ejecutando el contratista.
A este respecto, lo primero que advierte la Sala es que la decisión de la Administración no es consecuente con la motivación del acto, pues si la entidad contratante consideraba que las obras que venía ejecutando el contratista no coincidían con el objeto contractual pactado, el hecho de que la construcción presentara fallas o defectos resultaba irrelevante para efectos de declarar la caducidad del negocio. Resulta contradictorio afirmar que las obras ejecutadas no estaban pactadas en el contrato y, al mismo tiempo, aseverar que se presentaba un incumplimiento grave porque las obras presentaban defectos constructivos; en últimas, no era posible que el contratista se sustrajera de cumplir obligaciones que, a juicio de la entidad territorial, no estaban pactadas dentro del objeto del contrato, lo cual hace evidente la falsa motivación del acto de caducidad.
Por otra parte y sin perjuicio de lo anotado en precedencia, la Sala considera que la actuación de la Administración, orientada a declarar la caducidad del contrato, transgredió las más elementales reglas que informan el debido proceso, pues no puso de presente al contratista y a su garante las situaciones y los elementos de juicio que, potencialmente, podían conducir a la extinción del vínculo jurídico, de modo que no tuvieron oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y de defensa mediante la exposición de razones, la aportación de pruebas y la contradicción de las obrantes, cuando esta clase de decisiones debe garantizar, necesariamente, el derecho fundamental al debido proceso, en los términos del artículo 29 de la Constitución Política, aplicable tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas, especialmente cuando las mismas traen como consecuencia jurídica la imposición de sanciones3.
Por todo lo anterior, la Sala considera que el acto administrativo contenido en la resolución 100, del 17 de abril de 1995, estuvo falsamente motivado y, con su expedición, se vulneró el debido proceso de la parte demandante. En consecuencia, se confirmarán los ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad de dicho acto y del contenido en la resolución 206, del 1º de junio de 1995, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra aquél.

Radicación : 5200112331000199607799-01

Expediente : 17.434

Demandante: Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.

Demandado: Municipio de Chachagüí

Naturaleza: Contratos
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 8 de septiembre de 1999, en cuya parte resolutiva se dispuso (se transcribe como aparece a folios 304 y 305 del C. Principal):
“PRIMERO. DECLARAR que es nulo el contenido del Oficio No. 114 de marzo 2 de 1.995 suscrito por la Alcaldesa Municipal de Chachaguí, mediante el cual se ordena la suspensión de la obra que venía realizando el Ingeniero SEGUNDO FABIÁN ERASO BURBANO en la Concentración Escolar Mixta de Chachagüí.
“SEGUNDO.- DECLARAR que es Nulo el Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 100 de 17 de Abril de 1995 proferida por la Alcaldía Municipal de Chachaguí mediante la cual se declaró la CADUCIDAD del contrato de Obra suscrito con fecha 20 de octubre de 1994 entre el Municipio de Chachaguí como entidad contratante y el Ingeniero SEGUNDO FABIAN ERASO BURBANO para la construcción de la Concentración Escolar Mixta del mismo Municipio y ordenó la liquidación del mismo.
“TERCERO. DECLARAR que es Nulo el Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 206 del 1º de junio de 1.995 mediante la cual se confirmó la Resolución No. 100 de 17 de abril de 1.995.
“CUARTO.- Que como consecuencia de la caducidad decretada mediante resolución No. 100 de 17 de abril de 1995 y No. 206 de 1º de junio de 1.995, la Resolución No. 625 de 24 de octubre de 1.995 mediante la cual el Municipio de Chachaguí liquidó unilateralmente el contrato y la Resolución No. 903 de 26 de diciembre de 1995 que confirmó la anterior son igualmente NULAS.
“QUINTO.- DECLARAR la Nulidad de la Resolución No. 372 de fecha mayo 10 de 1.996 proferida por la Alcaldía Municipal de Chachaguí mediante la cual se libra mandamiento de pago a favor del Municipio de Chachaguí y en contra de la compañía de SEGUROS CARIBE S.A., por la suma de $42.889.103.oo
“SEXTO.- DENIEGANSE LAS DEMAS SUPLICAS DE LA DEMANDA”.

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