Acción de cumplimiento procedencia de su ejercicio por persona jurídica extranjera / legitimación en la causa persona jurídica extranjera. Acción de






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ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Procedencia de su ejercicio por persona jurídica extranjera / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Persona jurídica extranjera. Acción de cumplimiento / PERSONA JURÍDICA EXTRANJERA - Legitimación para ejercer la acción de cumplimiento / ACCIÓN PÚBLICA - Puede ser ejercida por cualquier persona, sin distinguir la naturaleza jurídica ni la nacionalidad
Según criterio del demandado, la empresa demandante no puede ejercer la acción de cumplimiento porque es extranjera y no reside en el país. Por ello, la Sala analizará brevemente si aquella sociedad puede interponer esta acción constitucional. A juicio de la Sala, las personas jurídicas extranjeras pueden ejercer la acción de cumplimiento para exigir el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, por dos razones: La primera, porque los artículos 87 de la Constitución y 1º de la Ley 393 de 1997 son claros en señalar que “toda persona podrá acudir” ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En tal virtud, ésta es una acción pública y, por ende, puede ser ejercida por cualquier persona, sin distinguir la naturaleza jurídica ni la nacionalidad de aquella. La segunda, porque si bien es cierto, por regla general, la acción de cumplimiento busca hacer efectivo el imperio de las normas jurídicas y persigue la efectividad del Estado de Derecho, no lo es menos que el incumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos puede afectar derechos subjetivos y, por lo tanto, sus titulares pueden exigir el cumplimiento de las normas que consagran deberes jurídicos imperativos. Entonces, si el artículo 100 de la Constitución le otorga a los extranjeros los mismos derechos civiles que los que se reconocen a los colombianos, los primeros pueden acceder a la justicia para defender sus intereses. En consecuencia, la empresa Net Registrar Uk. Co Limite podía presentar demanda contra el Ministerio de Comunicaciones en ejercicio de la acción de cumplimiento.
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Incompetencia del Ministerio de Comunicaciones para regular administración del dominio de internet punto co / DOMINIO PUNTO CO - Autoridad competente para regular su administración / DOMINIO DE INTERNET - Autoridad competente para regular la administración del código punto co / PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar que se cumpla
Se ejerció la acción de cumplimiento para que se ordene a la Ministra de Comunicaciones que cumpla lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución 600 de 2002 y, en consecuencia, se ordene al gobierno reglamentar el uso del nombre de dominio de internet con el código .co y, en especial, implemente un régimen de transición para todos los contratos vigentes suscritos entre la Universidad de Los Andes y quienes utilizan el servicio que presta esa entidad universitaria como administradora del subdominio de primer nivel .co. La norma cuyo cumplimiento se reclama es el artículo 1° de la Resolución 600 de 2002 de la Ministra de Comunicaciones. Aparentemente, la norma cuyo cumplimiento se reclama le señala al Ministerio de Comunicaciones la facultad de regular la administración, mantenimiento y desarrollo del recurso de internet de este país, cuyo código es .co. Sin embargo, la facultad para expedir esos actos administrativos generales que regulan la administración del nombre dominio de internet bajo el código .co, no fue atribuida al Ministerio de Comunicaciones por la Resolución número 600 de 2002 sino en virtud de la ley. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1­º de la Ley 72 de 1989, corresponde al Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones, adoptar la política general del sector de comunicaciones y ejercer las funciones de regulación de todos los servicios de ese sector, incluyendo los servicios informáticos y de telemática. Así las cosas, la facultad de regulación del Ministerio de Comunicaciones, que reclama el demandante, no se deriva de la norma cuya inobservancia alega, esto es, del artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002, sino de la ley. Luego, esta acción constitucional no debe prosperar porque el artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002 no contiene el deber jurídico que reclama el demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., nueve (9) de octubre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-1144-01(ACU)

Actor: EMPRESA NET REGISTRAR U.K. CO. LÍMITE Y OTRO

Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 25 de agosto de 2003, por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada, por intermedio de apoderado, por la empresa Net Registrar Uk. Co Limite, en ejercicio de la acción de cumplimiento.
I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD
A. PRETENSIONES
La empresa Net Registrar Uk. Co Limite, mediante apoderado, ejerció la acción de cumplimiento contra el Ministerio de Comunicaciones, con el objeto de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002 emanada de dicho Ministerio.
Como consecuencia de lo anterior, se pretende que se ordene a la entidad pública demandada que implemente “la regulación y posterior control, respecto de los contratos vigentes suscritos entre la Universidad de los Andes y los usuarios del dominio de primer nivel. CO (implantación de un régimen de transición respecto de los contratos firmados con la Universidad de los Andes y su futuro respecto del eventual cambio de administrador del dominio. Co)”

B. HECHOS
Como fundamento de la acción, la sociedad demandante expone, en resumen, los siguientes hechos:
1º. A petición de la Ministra de Comunicaciones, el 11 de diciembre de 2001, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conceptuó que “el dominio. co asignado a Colombia como código del país en el sistema de nombres de dominio de la internet, es de interés público” y que la administración del mismo “es un asunto relacionado intrínsicamente con las telecomunicaciones y en tal virtud, es competente el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones, para actuar en su planeación, regulación y control”
2º. Mediante sentencia del 2 de abril de 2002 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la cual se resolvió una acción popular, se exhortó al Ministerio de Comunicaciones para que, en forma provisional, reglamente la administración del nombre de dominio. co, con fundamento en las facultades legales asignadas.
3º. En cumplimiento de esa decisión, el Ministerio de Comunicaciones expidió la Resolución número 600 de 2002.
4º. En sentencia del 10 de julio de 2002, el Consejo de Estado resolvió revocar la decisión del Tribunal apelada y, en su lugar, dispuso que “se ampara el interés colectivo ‘.co’, código con el que se identifica a Colombia en la internet”. En consecuencia, ordenó al Ministerio de Comunicaciones: i) “asumir directamente o por intermedio de quien designe, dentro del pertinente marco legal, la administración y manejo del dominio. co y del directorio correspondiente”, ii) “adecuar la actuación que ha adelantado la Universidad de los Andes, tal como se indicó en la parte motiva de esta providencia”, iii) “establecer la Delegación de la Administración del dominio. co conforme se señaló en la parte considerativa”, iv) expedir la regulación necesaria de conformidad con las facultades otorgadas por la Ley 72 de 1989 (art.1 y 2), sobre los aspectos derivados de la delegación del dominio. co, en atención a lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 7° de la Resolución 600 de 2002”
5º. Existen personas, dentro de los cuales está la empresa demandante, interesadas en la reglamentación de la administración del dominio. co y, en especial, de las situaciones jurídicas consolidadas que se verían afectadas a 31 de diciembre de 2003 cuando se vence el plazo señalado por el Consejo de Estado. En otras palabras, es necesario adoptar medidas transitorias para determinar los efectos de los contratos suscritos entre la Universidad de los Andes, como administradora del dominio de primer nivel de internet .co. y el nuevo administrador designado por el gobierno.
6º. En varias oportunidades se solicitó a la entidad demandada que informara las medidas que se han adoptado para promulgar un régimen transitorio. Sin embargo, esas peticiones no han sido resueltas en su integridad. En efecto, la única respuesta que se ha dado indicó que se está cumpliendo el procedimiento establecido en la Resolución número 020 de 2003, emanada del Ministerio de Comunicaciones.
2. CONTESTACION
El Ministerio de Comunicaciones, mediante apoderado, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. En resumen, expuso los siguientes planteamientos:
1º El Ministerio de Comunicaciones respondió con un solo oficio las dos solicitudes elevadas por el demandante, pues aquellas tenían idéntico contenido. No obstante, la respuesta no aceptó los argumentos del demandante porque el Gobierno no podía aceptar los contratos firmados con la Universidad de los Andes.
2º En sentido estricto, el demandante no pretende la reglamentación general y abstracta del dominio .co, a cargo del gobierno, sino que busca que aquella precise y señale el respeto por los contratos suscritos con la Universidad de Los Andes. De hecho, en el escrito con el cual pretendía constituir la renuencia, el demandante pedía que la reglamentación especifique la continuidad de los contratos, que organismos se encargarán del cumplimiento de tales contratos, la implementación del procedimiento para quejas y reclamos, que sean implementadas unas eventuales sanciones para la parte que incumpla lo contratado. Luego, las pretensiones de la demanda no son propias de una acción de cumplimiento.
Igualmente, formuló las siguientes excepciones:
La que denominó “carencia de capacidad legal del accionante para acudir en acción de cumplimiento”. Al respecto afirmó que la empresa Net Registrar Limited es una compañía extranjera sin domicilio en Colombia, por lo que no puede ejercer “a larga distancia en Colombia acciones constitucionales, pues no se encuentra en el territorio de la República como lo dispone el artículo 100 superior”.
La denominada “...ausencia de la acción: la acción de reglamentar del Ministerio de Comunicaciones no ha vencido”. El propio demandante aclaró que el término para expedir la reglamentación ordenada por el Consejo de Estado vencerá el 31 de diciembre de 2003, razón por la cual “no hay lugar a acción de cumplimiento alguna, y si ella cupiera, no sería para cumplir la petición particular del accionante sino para atender en requerimiento general del Consejo de Estado”.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 25 de agosto de 2003, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:
1º. De conformidad con el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, toda persona puede solicitar el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Ello muestra que cualquier persona puede presentar este tipo de acciones constitucionales, lo cual no excluye a las personas extranjeras, más aún cuando el artículo 100 de la Constitución dispone que los extranjeros gozan de las garantías concedidas a los nacionales.
2º. En sentido estricto, el demandante pretende que se ordene al Ministerio de Comunicaciones que regule las condiciones para administrar el dominio .co, de conformidad con lo señalado en el artículo 1° de la Resolución 600 de 2002, en concordancia con lo ordenado por el Consejo de Estado en sentencia del 10 de julio de 2002. Sin embargo, esa sentencia fijó un término para cumplir lo ordenado, pero aquel aún no ha expirado.
3º. En sentencia del 5 de octubre de 2001, el Consejo de Estado dejó en claro que la potestad reglamentaria no tiene limite en el tiempo, sino que surge de la función gubernamental de cumplir oportunamente con su deber de ejecutar las leyes, que por la naturaleza de estas le compete. Entonces, como no se establece un término en el cual deba ser expedido el reglamento por la autoridad administrativa, la entidad demandada no ha incumplido lo dispuesto en el artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002.
4º. La norma cuyo cumplimiento se impone no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la entidad demandada. A esa conclusión se llega si se tiene en cuenta que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado con claridad que para exigir el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, éstos deben contener obligaciones ciertas y exigibles a la autoridad. Son ciertas, cuando no hay duda sobre su existencia y, son exigibles, cuando el dar, hacer o no hacer que constituye el objeto de la obligación, no está sometido a término o condición.
4. LA IMPUGNACION
El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen, lo siguiente:

1º. El Tribunal “ha enfocado mal el petitum de la acción”, pues consideró que se quería el cumplimiento de una sentencia y, realmente, se pretende que se cumpla lo dispuesto en el artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002 y, en consecuencia, la entidad demandada implemente un régimen de transición para todos los contratos vigentes suscritos entre la Universidad de Los Andes y quienes utilizan el servicio que presta esa entidad universitaria como administradora del subdominio de primer nivel .co.
2°. Ante la ley Colombiana la empresa demandante es una persona jurídica equivalente a las nacionales, comoquiera que está protegida por el Acuerdo celebrado entre los gobiernos Colombiano y del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, para la promoción y protección de inversiones, aprobado por medio de la Ley 246 de 1995.
3º. La reglamentación a que hace referencia el artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002, es necesaria para otorgar certeza fáctica y jurídica respecto de las condiciones de los contratos, nuevos y anteriores a su vigencia, para la administración del dominio .co de internet. De consiguiente, “el Ministerio debería expedir la solicitada regulación y no se debería esperar a la posible de cascada de problemas jurídicos que pudieran presentarse”.
4º. El proyecto de resolución que elaboró el Ministerio de Comunicaciones para regular lo relacionado con el dominio de internet .co, “se ha quedado corto en su proyección”. De hecho, esa regulación solamente se limita a recopilar costumbres existentes en diversas partes del mundo.
II. CONSIDERACIONES
Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.
Legitimación de las personas extranjeras para ejercer la acción de cumplimiento
Según criterio del demandado, la empresa demandante no puede ejercer la acción de cumplimiento porque es extranjera y no reside en el país. Por ello, la Sala analizará brevemente si aquella sociedad puede interponer esta acción constitucional.
A juicio de la Sala, las personas jurídicas extranjeras pueden ejercer la acción de cumplimiento para exigir el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, por dos razones: La primera, porque los artículos 87 de la Constitución y 1º de la Ley 393 de 1997 son claros en señalar que “toda persona podrá acudir” ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En tal virtud, ésta es una acción pública y, por ende, puede ser ejercida por cualquier persona, sin distinguir la naturaleza jurídica ni la nacionalidad de aquella. La segunda, porque si bien es cierto, por regla general, la acción de cumplimiento busca hacer efectivo el imperio de las normas jurídicas y persigue la efectividad del Estado de Derecho, no lo es menos que el incumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos puede afectar derechos subjetivos y, por lo tanto, sus titulares pueden exigir el cumplimiento de las normas que consagran deberes jurídicos imperativos. Entonces, si el artículo 100 de la Constitución le otorga a los extranjeros los mismos derechos civiles que los que se reconocen a los colombianos, los primeros pueden acceder a la justicia para defender sus intereses.
En consecuencia, la empresa Net Registrar Uk. Co Limite podía presentar demanda contra el Ministerio de Comunicaciones en ejercicio de la acción de cumplimiento.
Ausencia de deber jurídico consagrado en la norma cuyo cumplimiento se pretende
Se ejerció la acción de cumplimiento para que se ordene a la Ministra de Comunicaciones que cumpla lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución 600 de 2002 y, en consecuencia, se ordene al gobierno reglamentar el uso del nombre de dominio de internet con el código .co y, en especial, implemente un régimen de transición para todos los contratos vigentes suscritos entre la Universidad de Los Andes y quienes utilizan el servicio que presta esa entidad universitaria como administradora del subdominio de primer nivel .co.
La norma cuyo cumplimiento se reclama es el artículo 1° de la Resolución 600 de 2002 de la Ministra de Comunicaciones, " Por medio de la cual se regula parcialmente la administración del dominio .co", la cual preceptúa lo siguiente:
“El nombre de dominio de Internet bajo código de país correspondiente a Colombia .co, es un recurso del sector de las telecomunicaciones, de interés público, cuya administración, mantenimiento y desarrollo estará bajo la planeación, regulación y control del Estado, a través del Ministerio de Comunicaciones, para el avance de las telecomunicaciones globales y su aprovechamiento por los usuarios en el país" (subrayas fuera del texto).

Aparentemente, la norma cuyo cumplimiento se reclama le señala al Ministerio de Comunicaciones la facultad de regular la administración, mantenimiento y desarrollo del recurso de internet de este país, cuyo código es .co. Sin embargo, la facultad para expedir esos actos administrativos generales que regulan la administración del nombre dominio de internet bajo el código .co, no fue atribuida al Ministerio de Comunicaciones por la Resolución número 600 de 2002 sino en virtud de la ley. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1­º de la Ley 72 de 1989, corresponde al Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones, adoptar la política general del sector de comunicaciones y ejercer las funciones de regulación de todos los servicios de ese sector, incluyendo los servicios informáticos y de telemática.
Así las cosas, la facultad de regulación del Ministerio de Comunicaciones, que reclama el demandante, no se deriva de la norma cuya inobservancia alega, esto es, del artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002, sino de la ley. De hecho, precisamente ese acto administrativo se dicta “en ejercicio de la facultad reguladora conferida por los artículos 1º, 4º, 5º, 7º y 8º, de la Ley 72 de 1989”. En consecuencia, no es posible sostener que la norma que se invoca como incumplida, esto es, aquella que regula parcialmente la administración del dominio .co, contiene el deber jurídico de regular lo correspondiente a ese asunto. Luego, esta acción constitucional no debe prosperar porque el artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002 no contiene el deber jurídico que reclama el demandante.
La acción de cumplimiento no procede para exigir la ejecución de sentencias
Además de lo anterior, es importante precisar que aunque el demandante sostiene que su pretensión no está dirigida a obtener la reglamentación general del tema de la delegación de la administración del dominio .co, (asunto objeto de expresa referencia en la sentencia del 7 de julio de 2002 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado), sino a la reglamentación transitoria relativa a la vigencia de los contratos suscritos por la Universidad de Los Andes y que, actualmente producen efectos jurídicos, lo cierto es que, en esencia, el demandante busca exigir el cumplimiento de la mencionada sentencia. En efecto, a pesar de que en abstracto el demandante busca el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1º de la Resolución número 600 de 2002 expedida por la Ministra de Comunicaciones, en sentido estricto, busca que, por medio de la acción de cumplimiento, se exija al Ministerio de Comunicaciones que reglamente en forma transitoria lo relativo a la vigencia de los contratos suscritos por la Universidad de Los Andes para la administración del código en internet denominado .co., asunto que también corresponde a la ejecución de la sentencia como se verá más adelante:
El numeral 4) de la parte resolutiva de la sentencia del 10 de julio de 2002 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado le ordenó al Gobierno –Ministerio de Comunicaciones “expedir la regulación necesaria de conformidad con las facultades otorgadas por la Ley 72 de 1989 (art. 1 y 2) sobre los aspectos derivados de la delegación de la administración del dominio .co en atención a lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 7º de la Resolución No 0600 de 2002”. Y, específicamente en relación con la administración del dominio .co por parte de la Universidad de Los Andes, el numeral 2) de la parte resolutiva de esa misma sentencia dispuso la obligación de “adecuar la actuación que ha adelantado la Universidad de Los Andes, tal como se indicó en la parte motiva de esta providencia”. Así, en la parte motiva de esa sentencia se dijo que se debe adecuar la actuación de esa Universidad “teniendo especial cuidado que no se produzcan vacíos fácticos ni jurídicos mientras se establece la regulación definitiva, ni se afecten los derechos del Estado, todo ello sin perjuicio de los derechos de la Universidad de Los Andes”.
En este orden de ideas, resulta claro que la sentencia del 10 de julio de 2002 también se refirió a la regulación de la administración del dominio .co en relación con los contratos celebrados por la Universidad de Los Andes para desarrollar esa actuación. Luego, en esencia, la acción de cumplimiento objeto de estudio pretende la ejecución de una sentencia. Pese a ello, ese mismo fallo señaló el 31 de diciembre de 2003 como fecha máxima para que el Ministerio de Comunicaciones desarrolle la facultad de regulación establecida en la Ley 72 de 1989 y para que cumpla las demás ordenes allí impuestas.
Ahora, es evidente que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 87 de la Constitución, 1º y 8º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento sólo procede para exigir el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, por lo que no procede para el cumplimiento de decisiones judiciales. De hecho, el control de la ejecución de las sentencias dictadas en ejercicio de la acción popular se encuentra establecido en la Ley 472 de 1998 y, en especial, en el presente asunto se integró un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual rendirá informe trimestral sobre su gestión a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (numeral 5) de la parte resolutiva de la sentencia del 10 de julio de 2002 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado).
Por lo expuesto en precedencia, para la Sala es claro que la demanda no pretende el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo, sino que busca la ejecución de una orden judicial.
En consecuencia, la acción de cumplimiento sub iúdice no debe prosperar. Luego, la Sala debe confirmar la sentencia apelada.
III. LA DECISION
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Confírmase la sentencia del 25 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente



MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA



MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General


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