Proyecto Seguimiento de género de las elecciones uruguayas 2009






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Proyecto Seguimiento de género de las elecciones uruguayas 2009

Evaluación de la Aplicación de la Cuota en las Elecciones Internas de Junio 2009

Niki Johnson

La Ley N° 18.476, aprobada en marzo 2009, establece la obligación de incluir personas de ambos sexos en cada terna (tres lugares sucesivos) de candidatos, tanto titulares como suplentes, en las listas electorales presentadas en los tres comicios –internas, nacionales, departamentales– que integran el ciclo electoral quinquenal uruguayo, y también en todos los procesos electorales propios de las distintas colectividades políticas en los cuales eligen sus autoridades partidarias. Sin embargo, la ley establece una diferencia importante entre, por un lado, las elecciones internas (constitucionales o partidarias), y por otro, las elecciones parlamentarias y departamentales. En el caso de las primeras, la implementación de la cuota se fija como un criterio permanente a aplicarse a partir de 2009 y sin límite de tiempo; en cambio, para las segundas (los cargos electivos de mayor poder) la cuota recién regirá para el ciclo electoral 2014/2015 y por única vez.

Considerando los criterios definidos en distintos instrumentos jurídicos internacionales, la medida consagrada resulta ser incoherente con el concepto de acción afirmativa en el cual supuestamente se basa. Como lo establece la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Mujeres (CEDAW, ratificada por Uruguay en 1981), las acciones afirmativas son medidas que introducen un tratamiento diferencial con la intención de corregir una relación de desigualdad existente; como tales son temporales, pero no en tanto delimitan un plazo de finalización fijado a priori, sino que dejan de ser relevantes cuando la desigualdad que se intenta corregir desaparece. No obstante esta limitación importante al alcance de la ley –y por lo tanto al potencial impacto de la cuota sobre los niveles de representación femenina en cargos legislativos–, es de esperar que, al consolidarse una mayor presencia femenina en los espacios de decisión internos de los partidos, las mujeres logren incidir desde allí en la conformación de las listas electorales nacionales y departamentales.

La celebración de las elecciones internas el 28 de junio de 2009 nos permite realizar una evaluación preliminar de la aplicación de esta nueva normativa. Las internas fueron incorporadas al sistema electoral uruguayo en el marco de la reforma constitucional de diciembre de 1996. En estas elecciones primarias, además de definirse la candidatura presidencial única por lema para las elecciones nacionales de octubre, se eligen los miembros de los Órganos Deliberativos Nacionales (ODN) y Departamentales, comúnmente llamadas “Convenciones” nacionales y departamentales. Este es el tercer ciclo electoral que incluye la celebración de internas, lo que posibilita evaluar el impacto de la aplicación de la cuota en comparación con dos instancias anteriores en el caso del Frente Amplio (FA), Partido Nacional (PN), Partido Colorado (PC), y con respecto a los comicios del 2004 en el caso del Partido Independiente (PI).

La aplicación de la cuota en las listas electorales

La primera dimensión de análisis indaga en la aplicación de la cuota en la integración de las listas electorales. Ya que la ley establece en su artículo 3º que “las Juntas Electorales controlarán la aplicación de la cuota e inhabilitarán a las hojas de votación que no cumplan con el mínimo requerido”, el objetivo de esta parte del análisis no es ver si los partidos cumplieron o no con la cuota, sino cómo exactamente la aplicaron en la conformación de las listas.

Dado que el objetivo del estudio consiste en evaluar la efectividad de la cuota como mecanismo para aumentar el acceso de las mujeres a cargos electivos, conviene primero delimitar el universo de análisis. Como ya se señaló más arriba, tradicionalmente la incorporación de candidatas mujeres en las listas ha sido mayor en aquellos lugares donde tienen poca probabilidad de ser electas, es decir, todos los lugares en las listas que no ganan bancas y los lugares más abajo en las listas que sí tienen éxito. Por lo tanto, se toma como universo de análisis no todas las hojas de votación que compitieron por bancas en las Convenciones Nacionales, sino solamente aquéllas que tuvieron éxito: un total de 323 hojas de votación (102 del FA, 139 del PN, 119 del PC, y 23 del PI). De estas hojas, además, se consideran solamente las listas de titulares, en el entendido de que son éstos/as quienes en principio ocuparán la banca.1 Pero aun así, el universo requiere delimitarse más, en la medida en que algunas hojas presentan listas de hasta 500 lugares (el número total de bancas en las Convenciones) de los cuales evidentemente no todos son “salibles”. Se limita el análisis, entonces, a la composición por sexo de las primeras tres ternas, que abarcan lo que se pueden considerar en general los lugares “relevantes” de las listas: como se observa en el Gráfico 1, un 92% de las hojas de votación ganaron 9 bancas o menos.
GRÁFICO1: Peso de las hojas de votación ganadoras (Convenciones Nacionales), elecciones internas 2009



Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

Aunque el análisis que sigue se centra en las tres primeras ternas, se consideró relevante testear la hipótesis de que las mujeres tenderían a aparecer más en los lugares más bajos de las listas. El Gráfico 2 muestra que efectivamente es así: todos los partidos llevan menos candidatas entre los primeros nueve lugares que en la totalidad de la lista.

GRÁFICO 2: Mujeres en la oferta electoral (hojas ganadoras en las Convenciones Nacionales), elecciones internas 2009



Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

No obstante, si comparamos estos datos con los Gráficos 1 y 2, está claro que la aplicación de la cuota ha reducido la brecha entre la tasa de candidatas en el total de las listas y los lugares “salibles” de las mismas.

Partiendo del hecho de que la ley establece que cada terna de lugares deberá incluir candidatos de ambos sexos, hay varias combinaciones posibles de candidatos hombres y mujeres:

CUADRO 1: Posibles combinaciones de candidatos/as por terna

  1. hombre-hombre-mujer

  1. mujer-hombre-hombre

  1. hombre-mujer-hombre

  1. mujer-hombre-mujer

  1. hombre-mujer-mujer

  1. mujer-mujer-hombre

Dado que históricamente son las mujeres que han sido excluidas o marginadas en las listas y es este sesgo que la ley busca corregir, tomamos, entonces, para nuestro análisis los siguientes indicadores:

  • Listas que incluyen la mínima cantidad de candidatas permitida por ley – Una por terna, lo que en el Cuadro 1 corresponde a las primeras tres combinaciones.

  • Aplicación minimalista – Las listas que no sólo incluyen una sola mujer en cada terna, sino que también la ubican siempre en el tercer lugar (combinación 1 en el Cuadro 1).

  • Listas que incluyen más de la mínima cantidad de candidatas permitida por ley – Por lo menos una de las tres primeras ternas incluye dos candidatas (cualquiera de las combinaciones 4, 5 o 6 en el Cuadro 1).

  • Listas encabezadas por una mujer – Cualquiera de las combinaciones 2, 4 o 6 en el Cuadro 1.

Veamos, entonces, cómo se aplicó la cuota en la oferta electoral de los cuatro partidos, según estos indicadores. Como se observa en el Gráfico 3, la inmensa mayoría de las hojas de votación incluye la mínima cantidad de mujeres requerida para cumplir con la ley, colocando a sólo tres mujeres en las tres primeras ternas de candidatos titulares: más del 90% de las hojas de votación del FA y del PN, y más del 80% de las hojas del PC. Aun en el caso del PI más de la mitad de las hojas siguen este patrón, aunque es una proporción bastante menor que en los otros partidos.
GRÁFICO 3: Aplicación de la cuota en la oferta electoral (hojas ganadoras en las Convenciones Nacionales), elecciones internas 2009



Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

También se observa que el 61,2% de las hojas del PN y el 63,9% de las hojas del PC hacen una aplicación minimalista de la cuota en los primeros 9 lugares; es decir, en casi dos tercios de sus listas colocan a una sola mujer por terna, y en el tercer lugar. Por lo que no extraña, tampoco, que haya una presencia de mujeres “cabeza de lista” minoritaria en las hojas del PN (un 5%) e inexistente en las hojas coloradas. En cambio, un porcentaje mucho menor de las hojas del PI (un 26,1%) aplican la cuota en forma minimalista y más del 40% incluyen a más de tres mujeres entre sus primeros nueve titulares, aunque ninguna de sus listas fue encabezada por una mujer. Por su parte, las hojas de votación del FA son las que menos incluyen a más de tres mujeres en las primeras tres ternas, aunque la aplicación de la cuota resulta minimalista en sólo un 37,5% de sus listas, debido a que alcanza una tasa bastante más alta de listas encabezadas por mujeres en comparación con los otros partidos. Cabe señalar, sin embargo, que su desempeño en este último indicador no es estrictamente comparable con el desempeño del PN, pues responde a la presencia de cabezas de lista femeninas repetidas: la senadora Lucía Topolansky lidera todas las listas del Espacio 609 en todos los departamentos, Graciela Ubach está al frente de otras tres hojas ganadoras, y hay una sola hoja más con un primer titular femenino2. En cambio, las cinco listas lideradas por mujeres del PN corresponden a cinco candidaturas diferentes3.

Ahora, si se observa la aplicación de la cuota discriminando las hojas de votación según pre-candidato a la presidencia4, se advierte que las hojas que apoyan a Hierro López (PC) y Larrañaga (PN) son las que más aplican la cuota en forma minimalista (ver el Cuadro 2). En el caso del FA las hojas de Astori muestran la tasa más alta de aplicación minimalista, aunque estas cifras también deben relativizarse pues el bajo porcentaje que registran las hojas de votación de Mujica en esta categoría se explica casi exclusivamente por lo que ya se comentó –el hecho de que todas las hojas del Espacio 609 estaban encabezadas por la misma mujer–. De hecho, en el FA las hojas de votación que apoyaban a Mujica son donde se registra el mayor porcentaje de casos de inclusión de la mínima cantidad de mujeres requerida según la ley (97,8%). Por último, las hojas ganadoras que apoyaban al candidato Marcos Carámbula fueron las que menos hicieron una aplicación minimalista de la cuota, tanto respecto a la cantidad de candidatas como al lugar en que éstas fueron ubicadas. Cabe destacar, además, que fue el único candidato que presentó listas paritarias5, en consonancia con la relevancia que otorgó a la paridad y a la igualdad de género en su campaña electoral.

Cuadro 2: Aplicación de la cuota en las hojas de votación ganadoras, por candidato

Partido

Candidato

Aplicación minimalista en primeras tres ternas

Sólo tres mujeres en primeras tres ternas

Frente Amplio

Carámbula

11,1

77,8

Mujica

28,3

97,8

Astori

51,1

95,7

Partido Nacional

Lacalle

54,4

88,6

Larrañaga

70,0

93,3

Partido Colorado

Bordaberry

61,5

82,1

Amorín

69,0

82,8

Hierro

72,7

81,8

Fuente: Elaboración propia en base a hojas de votación.

De lo anterior se desprende, entonces, que en general los partidos políticos hicieron una aplicación básicamente mecánica de la cuota en las elecciones internas de 2009. Es más, la elevada proporción de casos en los que se hizo una aplicación minimalista de la cuota contrasta con la voluntad manifestada por los principales líderes de los partidos políticos durante el debate parlamentario de la ley de promover a mujeres, y demuestra que la “voluntad” sin la obligación de la ley difícilmente se concreta.

El impacto de la cuota en la integración de las Convenciones Nacionales

Pese a que la cuota se haya aplicado generalmente de manera minimalista, su uso en las elecciones internas se tradujo en una presencia significativa de mujeres convencionales, alcanzando una tasa promedio para los cuatro partidos de casi un tercio (ver el Gráfico 4). La tasa más alta de representación femenina se observa en la Convención Nacional del PI, con casi un 40% de mujeres, mientras el PN es el partido que muestra la tasa más baja, con poco más de una cuarta parte de convencionales mujeres.

Gráfico 4: Integración por sexo de las Convenciones Nacionales, 2009



Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral.

Cabe señalar que las diferencias entre los resultados registrados por los cuatro partidos no sólo se deben a cómo se aplicó la cuota en las listas, sino que también refleja los distintos niveles de fraccionalización (número de hojas de votación ganadoras) que se observan en la integración final de sus Convenciones. Así, la Convención con la tasa más baja de representación es la del PN, que tiene el mayor número de hojas de votación ganadoras (139); esta relación se mantiene en los otros tres partidos, siendo el PI, con la cantidad más reducida de hojas ganadoras (23), que alcanza el mayor porcentaje de mujeres convencionales. En suma, cuando las bancas se distribuyen entre un número mayor de listas, se tiende a reducirse el impacto de la cuota.

Para evaluar más concretamente el impacto de la cuota, es necesario cotejar estos resultados con la composición por sexo de las Convenciones Nacionales electas en los comicios internos anteriores. Como se aprecia en el Gráfico 5, todos los partidos menos el PI registran un aumento significativo en el porcentaje de mujeres convencionales.

Gráfico 5: Evolución de la presencia femenina en las Convenciones Nacionales, 1999-2009



Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral.

Donde mayor impacto tuvo la cuota fue en la Convención del PN, que más que duplicó el número de mujeres electas respecto a las elecciones de 2004. El PC también casi llega a duplicar la tasa de representación femenina alcanzada en las elecciones anteriores. Aunque en el caso del FA el impacto fue menor, el porcentaje de mujeres convencionales crece más de 12 puntos porcentuales. Si miramos el desempeño de estos tres partidos a lo largo de las tres instancias electorales, está claro que tanto en el FA como en el PC la aplicación de la cuota rompe con el aparente techo que mantenía la tasa de representación femenina en el mismo nivel en las dos elecciones anteriores. Y en el caso del PN la cuota ha generado un salto cuantitativo (14,4 puntos porcentuales) muy superior al pequeño aumento registrado entre 1999 y 2004 (3,4 puntos).

Finalmente, el PI registra una muy leve baja (1,2 puntos) en su tasa de representación femenina respecto al año 2004. No obstante, en esas elecciones el porcentaje de mujeres en la Convención Nacional del PI ya había superado el 40%, justamente porque el partido había adoptado una resolución interna de aplicar una cuota máxima por sexo de dos tercios a sus listas electorales. Entonces, a pesar de ser el único partido que no aumenta su porcentaje de mujeres convencionales, éste supera no sólo el de los otros tres partidos, sino también el porcentaje mínima de la cuota, debido al número reducido de hojas que obtuvieron representación en la Convención y a la mejor ubicación de sus candidatas en las listas.

Conclusiones

Este análisis de la aplicación de la cuota en la oferta electoral y su impacto en la integración final de las Convenciones Nacionales del FA, PN, PC y PI, sugiere que la sanción de la ley de participación política representa un punto de inflexión en la historia de la participación política de las mujeres en Uruguay. La efectividad de la cuota como mecanismo para garantizar un mayor acceso de las mujeres a cargos electivos queda claramente demostrada en el caso de las Convenciones Nacionales. No obstante, la manera mayoritariamente minimalista en que los partidos aplicaron la cuota a sus listas electorales evidencia la continuada resistencia a considerar prioritaria la meta que tiene la cuotificación –la representación equilibrada de hombres y mujeres en los ámbitos de decisión políticos. En suma, la ley se cumple por obligación más que por convicción, lo que pone en tela de juicio el verdadero compromiso que tienen los partidos políticos uruguayos, y en particular su dirigencia masculina, con la meta de una democracia paritaria.

Bibliografía

APG-ICP/IDEA International (2008). Opinión, percepción y evaluación pública de las mujeres políticas en el Uruguay. Informe elaborado por Niki Johnson y Verónica Pérez.

Johnson, Niki (2000). “¿Democracia a medias? La representación de la mujer en cargos políticos electivos en Uruguay, 1984-1994”, Revista Uruguaya de Ciencia Política, No. 12.

Johnson, Niki (2006). “Actuación parlamentaria y diferencias de género en Uruguay”, Revista de Ciencia Política de la Universidad de Chile, No. 46.

Johnson, Niki y Verónica Pérez (2009). “De la ley al hecho hay un buen trecho: Avances y retrocesos en la defensa de los derechos de las mujeres”, Informe de Coyuntura 2009, Montevideo: ICP/EBO, en edición.

Johnson, Niki, con la colaboración de Verónica Pérez (2005). La política de la ausencia: Las elecciones uruguayas 2004/2005, las mujeres y la equidad de género. Montevideo: Comisión Nacional de Seguimiento: Mujeres por Democracia, Equidad y Ciudadanía.

Llanos, Beatriz y Kristen Sample (2008). 30 años de democracia: ¿En la cresta de la ola? Participación política de la mujer en América Latina. Estocolmo: International IDEA.

Moreira, Constanza (2001). “¿Democracia restringida en Uruguay? Límites culturales e institucionales a la participación de las mujeres en política (1985-2000)”. En Susana Mallo y Miguel Serna (organizadores), Seducción y Desilusión: La Política Latinoamericana Contemporánea. Montevideo: EBO.

Moreira, Constanza y Niki Johnson (2003). Democracia, género y equidad: Aportes para el debate sobre mecanismos de acción afirmativa. Montevideo: FESUR.

Parlamenta (2008). Dossier informativo: La representación política de las mujeres y las cuotas. Aportes para el debate parlamentario. Elaborado por Niki Johnson y Verónica Pérez, disponible en www.parlamento.gub.uy/parlamenta

Pérez, Verónica (2006). “52% del electorado, 11% del Parlamento. Factores culturales y representación política femenina en Uruguay”, Revista Uruguaya de Ciencia Política, No. 15.


1 El hecho que la legislación electoral uruguaya permite que el mismo candidato/a aparezca en más de una lista hace que algunas suplencias sean de hecho lugares seguros, en la medida en que se sabe de antemano que el o la titular asumirá otra banca, dejando entrar a su suplente como titular en su lugar. No obstante, resulta demasiado complejo establecer un criterio generalizable para evaluar si las suplencias se deben considerar lugares salibles o no. Tampoco se puede ignorar el diferente valor simbólico que conlleva ocupar un lugar titular o una suplencia.

2 Melina Castro, quien encabeza la lista 8001 en Colonia.

3 Silvia Silveira (Hoja 31, Artigas); Miriam Irrazabal (Hoja 33, Artigas); Ma Eugenia Almirón (Hoja 58, Salto); Adriana Peña (Hoja 151, Lavalleja) y Sandra Brum Gómez (Hoja 7575, Cerro Largo).

4 Se consideran solamente aquellos candidatos que alcanzaron más del 1% de los votos emitidos por sus respectivos partidos. El PI se excluye porque presentó una única pre-candidatura presidencial (Pablo Mieres).

5 Partimos del criterio que la paridad implica no sólo que haya una cantidad igual o muy similar de mujeres y hombres en la lista, sino que unas y otros alternan en toda la nómina. La diferencia entre una “falsa” paridad y una paridad “real” se puede ilustrar con referencia a dos de las hojas de votación estudiadas: la 71 de Lacalle y la 5005 de Carámbula, ambas de Montevideo. Aunque ambas tienen una integración total paritaria, la 71 (que ganó 39 bancas) aplica la cuota en forma minimalista hasta el lugar 99 y luego en el último tercio de la lista incluye a más mujeres que hombres, mientras que en la 5005 (que ganó 9 bancas) se alternan hombres y mujeres hasta el lugar 14 y en prácticamente todo el resto de la lista.

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