B. 903, L. XL. “Bussi, Antonio Domingo c/ en. (Congreso de la Nación Cámara de Diputados) s/ incorporación a la Cámara de Diputados” (rex)






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refiriéndose en este punto, entre otras sanciones, a la inhabilitación a perpetuidad para ocupar cargos públicos (v. “Obra de la Convención Nacional Constituyente 1994”, T. IV, La Ley, Buenos Aires, 1997, pp. 3829 y 3831, respectivamente).

Como resultado del debate de estos proyectos, en el texto del art. 36 de la Constitución Nacional finalmente aprobado, se contemplan las mismas líneas directrices pues declara insanablemente nulos los actos por los cuales se interrumpiere la vigencia del orden institucional y el sistema democrático, y prevé que quienes realicen tales actos de fuerza, como así también quienes como consecuencia de ellos usurparen funciones previstas para las autoridades constitucionales nacionales o provinciales “serán pasibles de la sanción prevista en el art. 29, inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas”.

Durante el debate de esa norma, finalmente aprobada por unanimidad, se expresó en términos precisos la motivación de los constituyentes al decidir su incorporación. En las actas que reproducen la discusión ha quedado expresada la íntima vinculación de la regulación con la historia institucional argentina y, específicamente, con el régimen de facto que tuvo lugar desde el golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 hasta el advenimiento del gobierno constitucional en diciembre de 1983.

Justamente, teniendo en cuenta la interrupción constitucional sufrida por la Nación y los hechos aberrantes cometidos por los protagonistas del régimen de facto, se pretende mediante esta cláusula la preservación de las instituciones y, particularmente, la Constitución Nacional, estableciendo reglas estrictas para la defensa del sistema democrático.

El art. 36 de la Constitución Nacional, además de establecer consecuencias penales graves, sanciones jurídicas como la nulidad de los actos que originan la subversión del orden constitucional y mecanismos de restablecimiento del imperio de la Constitución, tal como se desprende del debate constituyente, implica la recepción de una convicción moral respecto de una ética positiva relativa al ejercicio del poder institucional en el seno de una república democrática, construida como producto de la inmediata historia de graves violaciones a los derechos humanos, al derecho de gentes y a la propia Ley Fundamental.

También en diversas constituciones provinciales puede observarse la positivización de esta pauta ética tendiente a descalificar las conductas que impliquen subvertir el orden constitucional por la fuerza, consentir esos actos y ejercer el poder derivado de esa usurpación, estableciendo así un fuerte reproche moral a los sujetos que colaboraren en un régimen de facto, lo cual los inhabilita para ejercer cargos públicos (conf. arts. 7º de la Constitución de Chaco; 17 de la Constitución de Córdoba; 292 de la Constitución de Catamarca; art. 17 de la Constitución de Chubut; 7º de la Constitución de Jujuy; 7º de la Constitución de Río Negro; 13 de la Constitución de Santiago del Estero; 4º de la Constitución de Tierra del Fuego; 3º y 7º de la Constitución de Tucumán).

Esta pauta ética no es exclusiva del ordenamiento jurídico argentino. En diversas constituciones latinoamericanas existen disposiciones que consagran el disvalor de las conductas de aquellos que participen en un gobierno de facto o que consientan sus actos (conf. arts. 136 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; 30 y 31 de la Constitución de la República de Bolivia; 7º de la Constitución de la República de Chile, 45 y 46 de la Constitución de la República del Perú y 138 y 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Por todo lo expuesto, puede afirmarse que de los límites conceptuales del art. 36 de la Constitución Nacional y de la voluntad de los constituyentes, se deriva que la Ley Fundamental, como mecanismo de defensa y promoción de su imperio, prohíbe que entre los funcionarios públicos encargados de realizarla y llevar adelante su programa de gobierno, existan sujetos que hayan demostrado un profundo desinterés por el sistema democrático, al haber protagonizado la supresión del orden constitucional, el principio republicano de la división de poderes y la vigencia de los derechos humanos.

De esta manera, la norma del art. 36 de la Constitución Nacional, torna explícita y vigoriza esta pauta ética frente a la historia más reciente, dejando claramente establecido que, además de la idoneidad técnica, el concepto de idoneidad ética no puede predicarse respecto de aquellas personas que, por haber participado activamente en cargos de máxima responsabilidad en regímenes de facto contrarios al orden constitucional, no evidencian un claro compromiso con la defensa de las instituciones democráticas y los derechos fundamentales.

Cabe aclarar que no se trata en el caso de aplicar las prohibiciones penales subyacentes en las normas constitucionales antes citadas –arts. 29 y 36–, sino tan sólo de derivar de ellas las pautas éticas que se han positivizado allí, de conformidad con una integración armónica de las disposiciones de la Ley Fundamental, para dotar de contenido al concepto de moralidad que integra la idoneidad necesaria para acceder a los cargos públicos.

La existencia de una pauta ética derivada del sistema republicano, que prohíbe a las personas que participaron o consintieron regímenes de facto el acceso a la función pública, también deriva de la consideración de los valores subyacentes a la legislación penal anterior a la reforma constitucional de 1994.

Efectivamente, el legislador nacional, luego del retorno a la democracia reforzó el precepto del art. 29 de la Constitución Nacional mediante la ley 23.077, llamada “de protección del orden constitucional y de la vida democrática”, incorporando al Código Penal normas que criminalizan a los miembros de los Poderes del gobierno nacional y provincial que consientan el quebrantamiento del orden constitucional, continuando en funciones o asumiéndolas luego de modificado el imperio de la Constitución o depuestos los poderes públicos, o haciendo cumplir las medidas dispuestas por quienes usurpen tales poderes (art. 227 bis del Código Penal). De esta manera, se propone como disvalor el hecho de ejercer funciones como miembro de alguno de los tres Poderes del Estado durante un gobierno de facto, pues la ley presume que en ese supuesto se consienten las conductas de quienes usurparen el poder ilegítimamente, es decir, los propios autores de la rebelión. También se criminaliza la conducta de quien colaborare continuando en funciones o asumiéndolas con las autoridades de facto, explicitando una larga lista de funcionarios que resultan abarcados por esta prohibición.

La función de estas normas penales fue la de plasmar que aquel que ejerce funciones de gobierno en un régimen de facto por definición ilegítimo, es susceptible de un reproche, pauta ética objetivizada incluso antes de la incorporación del art. 36 de la Constitución Nacional.

En conclusión, de todo lo expuesto se desprende que los valores republicanos y democráticos se encuentran expresamente incorporados al ordenamiento jurídico argentino a nivel constitucional (arts 29 y 36) y que esos principios iluminan todo el sistema jurídico. De allí se deriva que es una pauta ética valiosa y necesaria que los funcionarios públicos posean dichos valores democráticos y republicanos y que no hayan participado en hechos que impliquen alzarse contra los poderes constitucionalmente constituidos y ejercer la suma del poder público. Por ello, quien pueda ser encuadrado en esa situación objetiva no posee los requisitos éticos que integran el concepto de idoneidad del art. 16 de la Constitución Nacional, como recaudo excluyente para el acceso a la función pública.
– XIII –

Determinado el alcance del concepto de idoneidad y de los contenidos éticos que impone, corresponde verificar su adecuación a los hechos tomados en cuenta en la decisión legislativa cuestionada por el amparista, para verificar si ésta se encontró dotada de razonabilidad suficiente. Para ello, es necesario precisar cuáles fueron los supuestos valorados por la Cámara de Diputados con relación a Antonio Domingo Bussi, sustrato fáctico del cual se infirió el juicio de inidoneidad que los legisladores emitieron para rechazar su diploma de diputado electo.

Estos hechos se refieren a la participación activa de Antonio Domingo Bussi como funcionario del régimen de facto instaurado por la fuerza en marzo de 1976, con un cargo y responsabilidad de importancia tal que implicó una activa participación en el régimen y la comisión de innumerables crímenes por los cuales fue imputado y luego amnistiado (ver Fallos: 311:1095). Se valoró especialmente que el nombrado ejerció como “gobernante de facto de la Provincia de Tucumán”, entre otros cargos, es decir, el de máxima autoridad política y militar de esa provincia que justamente fue uno de los territorios en los que el plan criminal que desplegó ese régimen, que incluyó el secuestro, tortura y muerte de miles de habitantes, tuvo un fuerte impacto en términos comparativos con otros sitios del país.

Así lo entendió el dictamen de la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos de la Cámara de Diputados que dio fundamento a su exclusión, al afirmar que la Constitución “fulmina toda posibilidad de que autores o partícipes de golpes de Estado o de violaciones de derechos humanos asuman cargos electivos o ejecutivos en la democracia” (Cámara de Diputados de la Nación, Sesiones Ordinarias, 2000, Orden del Día Nº 117).

Teniendo en cuenta la gravedad de la situación objetiva valorada por los legisladores en el dictamen que fundó el rechazo del diploma de Antonio Domingo Bussi, situación de la que se desprende un desprecio por las instituciones constitucionales y las pautas éticas derivadas del principio republicano de gobierno, puede concluirse que la evaluación de esas circunstancias por parte de la Cámara de Diputados como juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros y la exclusión de dicho diputado electo, concreta un ejercicio razonable de la facultad que le otorga el art. 64 de la Constitución Nacional.

En efecto, desde diciembre de 1975 hasta diciembre de 1977, Antonio Domingo Bussi fue el general a cargo de la V Brigada de Infantería del Ejército que funcionó en la Sub Zona 32- Area 321, comprendida en la 3ra. Zona bajo jurisdicción del III Cuerpo del Ejército, correspondiente a la Provincia de Tucumán. Luego del golpe militar del 24 de marzo de 1976, fue nombrado por las autoridades militares que usurparon ilegítimamente el poder constitucional, interventor de esa provincia, cargo que ejerció hasta diciembre de 1977, es decir que adquirió un cargo equivalente a la máxima autoridad ejecutiva provincial, sin perder su cargo militar. Esta circunstancia lo convertía en responsable de los centros clandestinos de detención que funcionaron en su jurisdicción y del control operativo de las fuerzas armadas y de seguridad en tanto comandante de la subzona 32 (v. Orden del Día 117, cit. fs. 346).

Luego de ello, entre enero de 1978 y enero de 1979 se desempeñó como comandante de Institutos Militares y jefe del Estado Mayor del Comando de Institutos Militares, con jurisdicción sobre ocho partidos de la Provincia de Buenos Aires. Entre febrero y diciembre de 1980 fue comandante del Tercer Cuerpo de Ejército con jurisdicción sobre las provincias de Córdoba, San Luis, Mendoza, San Juan, La Rioja, Catamarca, Santiago del Estero, Tucumán, Salta y Jujuy y, finalmente, entre diciembre de 1980 y diciembre de 1981 comandó el Primer Cuerpo de Ejército con jurisdicción sobre la Capital Federal, Provincia de Buenos Aires y La Pampa (v. Orden del Día 117, cit. fs. 346).

Ese gobierno de facto, del que Antonio Domingo Bussi formó parte, ostentando un cargo de gran autoridad y responsabilidad ejecutiva provincial, llevó a cabo un plan criminal sistemático destinado a ejecutar la privación de la libertad, tortura y muerte de miles de habitantes de la Nación, hechos que fueron debidamente acreditados en su momento al condenar a la cúpula de las Juntas Militares, en la conocida “Causa 13/84”. En este sentido, debe destacarse que “no es posible desconocer que el gobierno militar que usurpó el poder en el período comprendido entre el 24 de marzo de 1976 y el 10 de diciembre de 1983 se atribuyó la suma del poder público, se arrogó facultades extraordinarias y en ejercicio de estos poderes implementó, a través del terrorismo de Estado, una práctica sistemática de violaciones a garantías constitucionales (Conf. Informe sobre la situación de los derechos humanos en la Argentina, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aprobado en la sesión del 11 de abril de 1980; Informe de la Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas [Conadep], del 20 de septiembre de 1984 y Fallos, 309:1689)” (ver dictamen del Procurador General de la Nación, en la causa S.1767, L. XXXVIII, antes citada).

Específicamente, en la Provincia de Tucumán, el Informe de la Comisión Nacional sobre Desaparición Forzada de Personas comprobó la existencia de 15 centros clandestinos de detención durante el gobierno de facto (conf. “Nunca Más”, EUDEBA, Buenos Aires, 1984, p. 213/216).

También es necesario destacar que, en coherencia con la política nacional de aquel régimen dictatorial, como gobernante de facto en ejercicio del Poder Ejecutivo en aquella provincia, Antonio Domingo Bussi ejerció la suma del poder público en ese territorio.

La reseña que aquí se realiza sobre las funciones desempeñadas por el amparista durante ese régimen de facto y la relación de las violaciones a los derechos humanos perpetradas en el marco del plan criminal desplegado por ese gobierno, es útil para evaluar su grado de participación activa en el régimen golpista y la sospecha razonable que pesa sobre su falta de compromiso con los valores que se compadecen con la ética que sostiene nuestro ordenamiento jurídico.

En las jurisdicciones y en los períodos en los que Antonio Domingo Bussi ocupó cargos ejecutivos y militares importantes, se produjeron centenares de detenciones ilegales y desapariciones forzadas que constan judicialmente, todo ello en el marco del llamado plan sistemático que el régimen militar implementó según ha quedado comprobado en la causa 13/84.

En consecuencia, a la luz de estas circunstancias, es claro que el disvalor que ya se desprende del hecho de haber formado parte de ese gobierno con un cargo de máxima responsabilidad, permite razonablemente afirmar un reproche ético incompatible con el requisito de idoneidad necesario para el acceso a la función pública.

En tal inteligencia, puede afirmarse que la fundamentación que dio la Cámara de Diputados para rechazar su diploma y excluirlo de ese cuerpo legislativo, se adecuó a un parámetro de razonabilidad, pues esa decisión tuvo sustento en normas constitucionales cuya interpretación resulta en un todo armónica con el ordenamiento jurídico nacional. En especial, debe señalarse que esa decisión no puede tildarse de arbitraria –como alega el amparista– pues los motivos que fueron tenidos en cuenta para excluirlo son razones objetivas que se sustentan en la Constitución Nacional.

Lo evaluado por la Cámara de Diputados de la Nación no fueron “razones de índole política que se pretenden ocultar bajo un velo endeble de derecho y ética”, como sostiene el amparista. Por el contrario, el juicio ético realizado por ese cuerpo legislativo respecto de Antonio Domingo Bussi no se fundó en condiciones “políticas”, sino que tuvo el debido sustento objetivo en normas positivas constitucionales y, por ello, resultó adecuado a estándares constitucionales.

En otras palabras, el contenido de moralidad que se utiliza de baremo para juzgar la idoneidad necesaria que manda la Constitución para acceder a la función pública es la ética republicana, por oposición a los gobiernos despóticos que suprimen la división de poderes, el orden constitucional y el respeto por los derechos fundamentales, que impregna todo nuestro sistema constitucional y que se halla positivizada expresamente en las distintas normas analizadas anteriormente.

No son calidades
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