B. 903, L. XL. “Bussi, Antonio Domingo c/ en. (Congreso de la Nación Cámara de Diputados) s/ incorporación a la Cámara de Diputados” (rex)






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a quo entendió que ella no incluye al control del requisito constitucional de idoneidad para el acceso a la función pública, pero adelanto mi opinión contraria a esa conclusión, porque –en mi concepto– es incorrecto sostener que la Cámara de Diputados cumple un rol puramente formal, limitado a verificar una cuestión de índole administrativa, cual es confrontar o constatar las formalidades extrínsecas de los documentos que acreditan que el ciudadano elegido que pretende su incorporación al cuerpo legislativo, ha pasado satisfactoriamente por el proceso electoral.
– VI –

Una definición sobre los alcances de este precepto constitucional resulta un paso previo y decisivo a la evaluación de la decisión adoptada por la Cámara de Diputados de la Nación.

En cuanto a su origen es útil destacar que –aun con las diferencias que posee en su redacción y funcionamiento en el sistema constitucional norteamericano y argentino– esta norma “[c]oncuerda con la cláusula 1ª, sección V, art. 1º de la constitución americana. Los comentadores de esta última son bien parcos en la exposición de sus fundamentos. Alguien debía ser juez en los casos que abarca la disposición constitucional para dejar constancia de la legalidad de las respectivas elecciones y para que los derechos y libertades del pueblo no corriesen el peligro de verse comprometidos en operaciones fraudulentas” (De Vedia, Agustín, “Constitución Argentina”, Imprenta y Casa Editora de Coni Hermanos, Buenos Aires, 1907, p. 198).

Otro distinguido autor recuerda que “[l]as constituciones de 1819 (art. 22) y de 1826 (art. 32) conferíanles también esta facultad, aunque con menos extensión, porque únicamente se referían a la ‘calificación de las elecciones’, y no a éstas mismas, a los derechos y a los títulos de sus miembros, como lo hace el artículo trascripto de la Constitución vigente. Este fue aprobado por el Congreso Constituyente en la sesión del 27 de abril, sin debate alguno” (González Calderón, Juan A., “Curso de Derecho Constitucional”, 5ª edición, Ed. Guillermo Kraft Limitada, Buenos Aires, 1967, p. 357).

La magnitud institucional y funcional de esta potestad del Congreso de la Nación ha sido destacada como “el más importante y fundamental, sin duda de los privilegios colectivos de las Cámaras, es éste de ser único ‘juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez’” (González, Joaquín V., “Manual de la Constitución Argentina (1853-1860)”, actualizado por Humberto Quiroga Lavié, La Ley, Buenos Aires, 2001, p. 319).

Los términos en que es definida la facultad por los constitucionalistas argentinos conduce a descartar toda interpretación de la cláusula que conlleve a despreciar su contenido literal, así como a restarle trascendencia en el marco del diagrama de división de funciones institucionales proyectada por los constituyentes originarios, entendiendo, v. gr., que se trata simplemente de una atribución de evaluación meramente formal de los derechos de los candidatos electos, una tarea exclusivamente administrativa de constatación de la legalidad extrínseca de los instrumentos emitidos por la justicia electoral, relativos a la proclamación de las personas electas en los comicios.

La sola revisión de la autenticidad y formalidades de estos documentos no puede ser calificada como el más “importante” y “fundamental” de los privilegios asignados a las cámaras de Diputados y Senadores de la Nación.

Por otra parte, el intenso debate doctrinario alrededor de cuál es el Poder del Estado encargado de llevar a cabo esa tarea también sirve para entender que la facultad constitucionalmente otorgada tiene un alcance mucho más amplio al que le reconoce el a quo.

La Corte ha tenido oportunidad de interpretar el art. 56 del Texto Fundamental (art. 64 en su numeración actual) reconociendo a las cámaras del Congreso de la Nación su derecho exclusivo para resolver sobre el mérito de protestas en lo relativo a la validez de las elecciones (Fallos: 12:40). También ha dicho que “...la resolución respecto de los títulos de los electos para el desempeño de funciones políticas del Gobierno Nacional, está reservada por la Constitución al Congreso de la Nación, según lo dispuesto por las respectivas cláusulas de sus arts. 56, 67, incs. 18 y 28, y 81 a 85. Y se desprende de la armónica lectura de esos textos que la decisión del Congreso alcanza a las elecciones igualmente ‘en cuanto a su validez’ o a la ‘pertinencia de su rectificación’, arts. 56 y 67, inc. 18, in fine citados...” (Fallos: 256:208, cons. 4º).

En el precedente de Fallos: 263:267, el Tribunal señaló la fuerte discusión desatada en torno a si el juzgamiento sobre el debido proceso electoral corresponde o, de lege ferenda, debe corresponder a órganos jurisdiccionales o políticos como la Cámara de Diputados. En este sentido sostuvo “[q]ue tal expreso principio del derecho constitucional argentino se conforma con otras disposiciones constitucionales atinentes a las extensas facultades del Congreso (art. 67, incisos 18, in fine, y 28); a la división de los poderes (arts. 1º, 5º y 6º, 104 y 105) y a la democracia representativa (arts. 1º, 21, etc.) y ha sido claramente reconocido por la jurisprudencia de la Corte Suprema desde sus primeras sentencias: Fallos: 2:253; 23:257; 47:191; 256:192 y 208. Nuestra doctrina constitucional es explícita al respecto, incluso sobre el acierto de los constituyentes: González, J. V., Manual, p. 384 y 528; Zembrano, David, Las sesiones preparatorias de la Cámara de Diputados de la Nación y algunas cuestiones conexas, 1927, especialmente nota 114, p. 395 y p. 392, con cita de idénticos conceptos de Pellegrini (D. Ses. Diputados, 1875, I, p. 322); Zavalía, Clodomiro, Jurisprudencia de la Constitución Argentina, I, 1924, art. 56, p. 361/362; González Calderón, Derecho Constitucional Argentino, II, p. 477 y 480, etc. Aun autores argentinos que han criticado la decisión de los constituyentes expresada en el citado art. 56, admiten sin reserva que mientras no sea modificado, la solución, conforme al derecho constitucional positivo, es una sola, esto es, que corresponde a las cámaras legislativas el juicio definitivo de las elecciones en cuanto a su validez y que los tribunales de justicia carecen de jurisdicción para apreciar la legalidad de la composición del Congreso: Montes de Oca, Derecho Constitucional, 1903, T. 2, p. 137 y sigtes.; Estrada, Curso de Derecho Constitucional, 1927, T. II, p. 84 y sigtes. Otros autores, aún los más recientes, también refieren el fundamento del precepto constitucional al principio de la división de los poderes, al carácter esencial de expresión más directa de la soberanía popular que inviste cada Cámara y a la preservación de la específica función judicial, como lo señalara ya Joaquín V. González, en su Manual, p. 383, nº 373” (considerando 16).

Entre los defensores de la asignación al Congreso de esta competencia en la evaluación de los requisitos constitucionales del electo es atinado mencionar, además de González Calderón –cuyo pensamiento sobre el problema fue reseñado anteriormente–, a De Vedia y a Joaquín V. González por la claridad expositiva y el énfasis argumental con que acuerdan corrección a la decisión de los constituyentes en este punto.

El primero afirmó “Alguien debía ser juez en los casos que abarca la disposición constitucional para dejar constancia de la legalidad de las respectivas elecciones y para que los derechos y libertades del pueblo no corriesen el peligro de verse comprometidos en operaciones fraudulentas. La única cuestión que se presentaba consistía en determinar á quién se entregaría ese derecho de examen y ese poder de fallar sobre la validez de tales elecciones. Se creyó que confiarlo á otro poder que no fuese el legislativo, sería poner en cuestión la independencia de éste y hasta su propia existencia. Ninguno podía tener tanto interés como él en conservar y defender sus atributos, reprimir la violación de sus privilegios y sostener la libre elección de sus mandantes” (De Vedia, Agustín, ob. cit., p. 198/9).

Mientras que el segundo, por su parte, no es menos vehemente en la defensa de esta atribución parlamentaria al decir que no es posible confiar a otro Poder la decisión última de las elecciones del pueblo, porque es justamente el Congreso el Poder que mejor representa la soberanía popular (González, Joaquín V., ob. cit., p. 319).

Se observa de esta manera que la potestad constitucional analizada arrastra una larga y cargada historia de debates jurídicos, algunos de corte crítico y otros de apoyo expreso, mas en todos los casos tanto la doctrina como la jurisprudencia no ha podido pasar por alto que la voluntad del constituyente expresada en el texto constitucional deja poco lugar para interpretaciones restrictivas de la cláusula, al definir la facultad del Congreso de emitir un juicio definitivo sobre el proceso electoral en sentido amplio.
– VII –

Tanto el amparista como el tribunal a quo sostienen que la Cámara de Diputados no puede añadir nuevos requisitos o condiciones para acceder al ejercicio del cargo de diputado nacional, ya que el juicio de admisibilidad de un legislador sólo se debe ceñir a la verificación de los supuestos contenidos en el art. 48 de la Ley Fundamental. Entienden que dicha postura encuentra fundamento en la doctrina sentada por la Suprema Corte estadounidense en el caso “Powell vs. Mc. Cormack” (395 U.S. 486). Esta interpretación, como se verá, resulta incorrecta dado que el sistema constitucional que regula la función de las cámaras de emitir juicio sobre los títulos de los legisladores electos incluye tanto el análisis de las condiciones previstas por aquel precepto como las del art. 16 de la Constitución Nacional.

Una adecuada exégesis de las diferencias existentes entre nuestra Constitución y la de los Estados Unidos conduce, precisamente, a una conclusión del todo diferente a la sostenida por Antonio Domingo Bussi.

En efecto, la doctrina que emana del fallo “Powell v. Mc. Cormack” afirma que el Congreso, al juzgar las calificaciones de sus miembros, se encuentra limitado al examen de las calificaciones permanentes prescriptas en la Constitución.

La única cláusula de la Constitución de los Estados Unidos que establece dichas calificaciones permanentes es la de la Sección I, art. I, Par. 2 y no existe ninguna norma en dicho texto que exija la idoneidad como requisito genérico para el acceso a los cargos públicos, como sí lo prevé el art. 16 de nuestra Ley Fundamental. Los únicos requisitos que exige la Constitución norteamericana para ser diputado nacional son los de edad, ciudadanía y residencia, por lo que le está vedado al Congreso de ese país exigir otros, como pretendió hacerlo en el caso del diputado Clayton Powell.

Por otro lado, resulta imperioso subrayar otra clara diferencia entre los textos constitucionales de ambos países. Tal como el Tribunal indicó en Fallos: 263:267 “el art. 56 de la Constitución Nacional reconoce como fuente el texto del art. I, sección 5ta, cláusula 1ra., de la Constitución Norteamericana, aunque éste es literalmente menos amplio que el argentino. Y que la doctrina y jurisprudencia legislativa de los Estados Unidos han sido también terminantes en su interpretación y aplicación en el mismo sentido (Story, Comentaries, p. 501/502; Tucker, On the Constitution, I, p. 426/427; Corwin, The Constitution of the United States of America, p. 95 y 547; Hinds Asher C., Hind´s Precedents of the House of Representatives, Vol. I, p. 847 y sigtes; Pritchett, Herman C., La Constitución Americana, trad. castellana, 1965, p. 219; Barnett, Vincent M., Contest Congressional Elections in recent years, en Political Science Quarterly, Vol. LIV, junio 1939, p. 187 y sigtes, etc). En aquel país hasta se ha cuestionado la constitucionalidad de una posible reglamentación legal de la cláusula, aún cuando ella tendiera tan sólo a la institución de una primera instancia judicial para el juicio de la validez de las elecciones, reservando la instancia final para cada una de las cámaras...” (cons. 17 del voto de la mayoría).

Las apuntadas diferencias fueron resaltadas también por el juez Maqueda al emitir su voto en el presente caso (sentencia del 4 de noviembre de 2003, fs. 1070 y ss.), cuando sostuvo que la “consideración de los ‘títulos en cuanto a su validez’ –fórmula empleada en el art. 64 de nuestra constitución– no es una expresión necesariamente equiparable a las condiciones legales señaladas en el texto de la constitución estadounidense. Asimismo, los arts. 48 y 55 de la Constitución Nacional establecen requisitos para ser elegidos senador y diputado, expresión que no es utilizada en idénticos términos en el art. 64 que se refiere a los derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez, todo lo cual demuestra que existe un ámbito de interpretación amplio para ambas cámaras en este sentido”.

En virtud de ello, la doctrina desarrollada por la Suprema Corte de los Estados Unidos en el caso “Powell v. Mc. Cormack”, debidamente adaptada a las peculiaridades de nuestra Constitución Nacional –determinación del requisito de idoneidad y mayor amplitud de las facultades de las cámaras–, impone concluir que la Cámara de Diputados está facultada para excluir a uno de sus miembros si éste no satisface los requisitos establecidos en los arts. 48 y 16 del texto constitucional.

Además, no se encuentra cuestionado ni por la doctrina ni por jurisprudencia relevante vinculada a la materia, que el juicio previsto por el art. 64 de la Constitución Nacional comprenda la verificación de los requisitos extrínsecos referidos a la edad, ciudadanía y residencia (art. 48), a pesar de que el primero de aquéllos no haga referencia o remisión expresa a dicha cláusula.

Afirmar, entonces, que la evaluación de la idoneidad se encuentra excluida del juicio que está llamado a realizar el Congreso por imperio del art. 64 de la Constitución Nacional, por no encontrarse expresamente prevista esa condición en el art. 48, resulta una interpretación parcial, restrictiva y hasta abrogante de la Constitución, en tanto desconoce la existencia y vigencia de su art. 16, que recoge explícitamente esta exigencia como pauta de evaluación a los efectos de acceder a la función pública.

La moderna doctrina constitucional postula que “En el ejercicio de la facultad que consagra el art. 56 las Cámaras pueden –y deben– juzgar si el electo reúne el requisito de la ‘idoneidad’ para ser diputado o senador (conforme al art. 16)” (Bidart Campos, German J., “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”, Tomo II, Ediar, Buenos Aires, 1995, p. 122).

En síntesis, es necesario rechazar categóricamente todo argumento según el cual el examen sobre la idoneidad física, técnica o moral conlleve la creación de una exigencia extraconstitucional; antes bien, se trata de la evaluación de un requisito expresamente establecido por el constituyente.
– VIII –

El art. 64 de la Constitución Nacional le asigna a cada cámara el rol de “juez” para expedirse sobre la validez de las “elecciones, derechos y títulos” y para ello utiliza un vocablo muy claro y preciso, que no requiere de una actividad hermenéutica importante.

Al realizar una exégesis de las normas, corresponde atenerse a su sentido literal y al corriente que tiene esa palabra en el mundo jurídico y, a la vez, debe interpretarse en el contexto de ese mismo cuerpo normativo, de modo tal que esa interpretación sea armónica en su conjunto y que no se asigne arbitrariamente un sentido diferente a dos términos equivalentes.

No hay duda acerca de lo que implica el rol de juez, pues su función por naturaleza es emitir un juicio. El juez es aquel que tiene autoridad y potestad para juzgar sobre determinado aspecto. “Juzgar”, en su significado literal no es otra cosa que deliberar sobre la razón que le asiste en algún asunto a alguien y decidir lo procedente, formar un juicio u opinión sobre algo (conf. “Diccionario de la Real Academia Española”, 21° edición, Editorial Espasa Calpe, Madrid, 1992, p. 859). En esta definición gramatical del término, nada indica que este juicio u opinión que es propia de la tarea del juez deba estar limitada a un aspecto formal, sino que, por el contrario, remite a una valoración global que recae sobre un acontecimiento determinado.

En el ámbito jurídico, “juzgar” remite a “fallar”, en su acepción de resolver, decidir, determinar, dictar pronunciamiento sobre una cuestión sometida a la decisión de una persona o autoridad (conf. “Diccionario Jurídico Forum”, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1947, tomo II, p. 289 y 600).

A su vez, el sentido de este vocablo empleado por el constituyente en el art. 64 de la Constitución Nacional no puede ser distinto de aquel que se le otorga en el conjunto de su articulado. En efecto, cuando aquélla se refiere a la facultad de juzgar de la Cámara de Senadores en juicio político a los acusados en tal carácter por la Cámara de Diputados (arts. 59 y 53), nada indica allí que el fallo que debe emitirse como resultado de ese juicio deba ser limitado a determinado aspecto. Por el contrario, no cabe duda alguna acerca de que en dicho procedimiento esa Cámara posee la facultad de evaluar la prueba y de emitir una decisión de mérito sobre la conducta del sometido a proceso, similar a una sentencia judicial, es decir, ese juicio es una valoración completa sobre los hechos y el derecho.

Del mismo modo, entonces, cuando la Constitución Nacional otorga a las cámaras legislativas la facultad de ser “juez de las elecciones, títulos y derechos” de sus miembros, las apodera para efectuar un proceso al cabo del cual se expidan sobre ciertas circunstancias. Es, pues, la atribución de emitir una opinión, una valoración, una decisión, un juicio no limitado sobre aquellos extremos objeto de juzgamiento: las elecciones, títulos y derechos de sus miembros.

Lo relevante en este punto es que el constituyente, al investirlas como juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros, les atribuyó competencia específica para decidir, en el sentido amplio del término, sobre esos aspectos que hacen a la habilidad de sus integrantes y no exclusivamente sobre la concurrencia de recaudos formales y, por ello, no hay dudas acerca de que ese juicio puede abarcar a los requisitos que hacen a las calidades personales de sus miembros, en otras palabras, al juicio sobre la idoneidad requerida por el art. 16 de la Ley Fundamental para el acceso a los cargos públicos.

En el mismo sentido, existe otra disposición constitucional que también concede expresamente una facultad a las cámaras legislativas para evaluar la idoneidad moral de sus miembros. Esta es la atribución acordada en el art. 66, que las autoriza a remover a sus integrantes por “inhabilidad física o moral” sobreviniente a su incorporación y a expulsarlos.

Si bien es cierto que este precepto regula una atribución que es aplicable en un momento diferente a la concedida por el art. 64, de todas formas corrobora que la Constitución Nacional le otorga al Congreso competencia específica para juzgar acerca de la idoneidad de sus miembros y opera como guía para realizar una interpretación hermenéutica que integre las disposiciones constitucionales en un todo de lógica y coherencia normativa.

De manera similar se ha expedido el juez Petracchi en el precedente de Fallos: 317:1469, al afirmar que “el ejercicio por parte de la Cámara Nacional Electoral de la mentada función 'instrumental' no es vinculante para las cámaras legislativas, las que, como surge del art. 56 (art. 64 nueva numeración) de la Ley Fundamental y de la jurisprudencia citada, pueden apartarse total o parcialmente de lo resuelto por aquélla” y que “lo que decida sobre el punto la Cámara Nacional Electoral tiene la índole de una 'opinión consultiva' o un 'dictamen', que no reviste las característica propias del ejercicio de la jurisdicción judicial, pues carece del carácter final, en el sentido de que no pueda ser revisada por otra rama del gobierno” (cons. 9º y 10º del voto aludido).

Por lo tanto, el control de la justicia electoral no obsta a que la Cámara de Diputados, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el art. 64 de la Constitución Nacional, emita un juicio sobre la idoneidad de aquellos que pretendan su incorporación a ese cuerpo legislativo.
– IX –

Una vez afirmado que la Cámara de Diputados de la Nación actuó dentro del límite de la facultad que la Constitución Nacional le concede en el art. 64, resta analizar –tal como lo planteó el amparista en forma reiterada– si, al rechazar su diploma de diputado electo, aquélla actuó “por razones de índole políticas que se pretenden ocultar bajo un velo endeble de derecho y ética” (fs. 130 vta., tercer párrafo; en el mismo sentido, ver fs. 138, primer párrafo; fs. 210 vta., cuatro párrafo; fs. 213, tercer párrafo; fs. 1172 vta./1173, entre otras) y con “animosidad puramente subjetiva y carente de fundamentos fáctico-jurídicos” (fs. 1156) o bien si, como lo sostiene ese cuerpo legislativo en su recurso extraordinario, lo hizo conforme a pautas objetivas derivadas de directrices constitucionales.

Con tal fin, se analizará, en primer lugar, la decisión de la Cámara de Diputados desde el punto de vista formal, para verificar si el proceso que culminó en esa decisión cumplió los requisitos esenciales que garantizan una adecuada defensa y un debate suficiente sobre la materia, de manera tal que pueda afirmarse su adecuación a un marco de legalidad formal.

Luego se realizará un examen acerca de la razonabilidad de la decisión de no permitir el ingreso de Antonio Domingo Bussi al cuerpo legislativo, para determinar si el sustento de ese acto fue sólo aparente y, en consecuencia, resulta inválido, o bien si cuenta con suficientes razones que lo justifiquen.
– X –

Para analizar la adecuación constitucional del procedimiento que culminó con la exclusión del actor, es necesario relatar brevemente el proceso que antecedió al dictado de esa medida.

El 1º de diciembre de 1999, tuvo lugar la sesión preparatoria de la Cámara de Diputados para tomar juramento a los nuevos diputados que habían sido elegidos en todo el país en los comicios de octubre de ese año, cuyos mandatos comenzarían el 10 de diciembre siguiente. El presidente provisional del cuerpo informó sobre las impugnaciones a los diplomas de los diputados electos, conforme al Reglamento interno de esa Cámara (fs. 7/8) y, a ese fin, se leyeron por secretaría todas las presentadas respecto de Antonio Domingo Bussi, diputado electo por la provincia de Tucumán. Entre ellas, la planteada por los diputados Alfredo Bravo, Sergio Acevedo, Alfredo Allende, Normando Álvarez García, Juan Pablo Baylac, Marcela Bordenave, Enrique Cardesa, Elisa Carrió, Alicia Castro, Guillermo Estévez Boero, Gustavo Galland, Guillermo Giles, Rubén Giustiniani, María A. González, Amado Juri, Oscar E. Massei, Alfredo Neme-Scheij, Marta Ortega, Héctor Polino, Jorge Rivas, Mary Sánchez, Federico Soñez, Margarita Stolbizer, Marcelo Stubrin, Juan Zacarías, así como las impugnaciones de los diputados Carlos Courel y José A. Vitar, que dieron origen a los expedientes administrativos 6.210-D-99, 0438-P-99, 0423-P-99 y 0432-P-99.

Dichas objeciones versaban sobre los hechos que finalmente motivaron el rechazo de su diploma, además de plantear también un presunto falseamiento en su declaración jurada.

A continuación, los diputados Bravo, Neme-Scheij, Courel, Vitar, Carrió y Roggero argumentaron verbalmente sobre esas impugnaciones. La diputada Carrió, al hacer uso de la palabra, entendió que debía darse traslado de la impugnación al afectado para que hiciera uso de su derecho de defensa, como lo dispone el art. 2º del Reglamento de la Cámara. Como el diputado electo impugnado no se encontraba presente en el recinto, tomó la palabra su hijo, también diputado por la Provincia de Tucumán (fs. 41).

Al finalizar las intervenciones se propuso que la Cámara de Diputados procediera con arreglo a lo dispuesto por el art. 3º, inc. 1º) de su Reglamento interno y suspendiera la incorporación del impugnado. La propuesta fue votada en el recinto y resultó afirmativa (fs. 71). En consecuencia, se dispuso girar los antecedentes a la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento, a fin de que emita un dictamen para ser tratado luego en sesiones ordinarias.

Esta Comisión determinó, en primer lugar, qué impugnaciones debían ser admitidas y, en tal sentido, acogió sólo las referidas a los expedientes 6.210-D-99, 0438-P-99, 0423-P-99 y 0432-P-99 mencionadas más arriba, que conformaron la base fáctica del caso.

Luego corrió un nuevo traslado a Antonio Domingo Bussi para que tomara vista de las impugnaciones admitidas por un plazo de 8 días, como lo prevé el art. 2º del Reglamento de juzgamiento dictado para casos de impugnaciones a los diplomas de los diputados electos. De esta manera, aquél realizó una presentación el 24 de febrero de 2000 ante la Comisión, constituyendo domicilio legal y designando patrocinio letrado, oportunidad en la que se le hizo entrega a sus letrados de la documentación pertinente relacionada con las impugnaciones y una copia del reglamento aplicable. Luego de ello y dentro del plazo señalado, contestó el traslado, presentó sus observaciones a las impugnaciones, opuso distintas excepciones, recusó a algunos legisladores y acompañó todos los elementos probatorios que consideró relevantes.

El 8 de marzo de 2000, la Comisión dictó su primer decreto de trámite, en el que dispuso tener por contestado el traslado, rechazar las recusaciones y aceptar las excusaciones de los diputados impugnantes. Ante posteriores presentaciones recursivas del impugnado, aquélla se expidió nuevamente el 14 de marzo.

Ese mismo día, el señor Bussi dirigió una misiva al Presidente de la Cámara de Diputados a fin de solicitarle que remitiera a la autoridad competente su declaración jurada, poniendo de resalto su voluntad de someterse a la justicia, petición a la que se hizo lugar el 21 de marzo siguiente. En esa fecha se dispuso la apertura de su declaración jurada y fue remitida a la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos.

Posteriormente, la Comisión decidió invitar a diversos organismos de derechos humanos para que expusieran su posición frente a distintas cuestiones que se plantearon en las impugnaciones, por su conocimiento específico en la materia y su condición de representantes de la sociedad civil, reunión que se llevó a cabo el 28 de marzo de 2000.

Por último, el 11 de abril de ese año se realizó una audiencia final de alegatos en la que expusieron sus planteos los diputados impugnantes. Por su parte, el diputado electo Antonio Domingo Bussi realizó una presentación por escrito ejerciendo su derecho de defensa.

El 13 de abril de 2000 la Comisión, luego de haber considerado las impugnaciones relatadas, aprobó por mayoría un proyecto de resolución que proponía al plenario de la Cámara rechazar el diploma del diputado electo por la Provincia de Tucumán, Antonio Domingo Bussi y su incorporación como miembro del cuerpo, con sustento en el art. 64 de la Constitución Nacional, por “manifiesta inhabilidad moral-política e inidoneidad constitucional consecuente”. Como fundamento se adjuntó un dictamen donde se detallaban las razones constitucionales que fundaban esa propuesta. Allí se destacaba que se había cumplido con el derecho de defensa en juicio respecto del afectado y con el límite temporal para el proceso (arts. 3º y 9º del Reglamento interno [cfr. Cámara de Diputados de la Nación, Sesiones Ordinarias, 2000, Orden del Día Nº 117, p. 605]).

Las razones de la decisión se referían únicamente a la participación de Antonio Domingo Bussi como funcionario durante el régimen de facto producto del golpe militar del 24 de marzo de 1976 y a las violaciones a los derechos humanos ocurridas en consecuencia, descartándose los motivos de las impugnaciones referidas al falseamiento de su declaración jurada.

El mencionado proyecto fue elevado al plenario de la Cámara de Diputados de la Nación, junto con un dictamen en disidencia con la sola firma del diputado José González Cabañas.

Esos dictámenes fueron puestos a consideración en las sesiones ordinarias de la Cámara de conformidad con la Orden del Día Nº 117. En la primera reunión en la que trató el tema, se dispuso notificar al diputado electo Antonio Domingo Bussi que podía ejercer su derecho de defensa en la sesión del 10 de mayo. Esta decisión fue debidamente comunicada al interesado y la documentación que da cuenta de ello fue insertada en el Diario de Sesiones. El miembro informante de la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento, diputado Jorge P. Busti, explicó someramente los fundamentos del dictamen de mayoría de esa Comisión, luego tomó la palabra el diputado por Tucumán, hijo del afectado, y se sucedió un intenso debate entre los miembros de la Cámara de Diputados. Finalmente, se sometió la cuestión a votación de la Cámara en la sesión del 10 de mayo de 2000 (fs. 456/606).

El dictamen de mayoría fue aprobado por 181 votos afirmativos, 7 negativos y 2 abstenciones, disponiendo el rechazo del diploma de Antonio Domingo Bussi como diputado electo por la Provincia de Tucumán (fs. 601 y aclaraciones de fs. 604).

De todo lo expuesto, se desprende que durante el proceso que concluyó con su exclusión, al diputado electo Antonio Domingo Bussi se le otorgó la posibilidad de ejercer su derecho de defensa en forma reiterada; se le permitió examinar y responder los argumentos y la documentación en la que se basaban las impugnaciones, aportar los elementos probatorios que consideró útiles, contar con patrocinio letrado y realizar varias presentaciones que fueron tratadas por la Comisión encargada de llevar adelante el proceso.

Asimismo, se advierte que el objeto de la decisión final de la Comisión guardó congruencia con el objeto de las impugnaciones que fueron admitidas, que el proceso respetó las normas procedimentales correspondientes, que algunos de los motivos de las impugnaciones fueron descartados y que los diputados impugnantes miembros de la Comisión se excusaron de intervenir en el dictamen final.

Por último, cabe destacar que el dictamen de la Comisión fue objeto de un intenso debate en el seno de la Cámara de Diputados donde se consideraron todos los argumentos del caso y que, finalmente, la decisión fue adoptada con un consenso casi absoluto, en el que se vieron representados los distintos partidos políticos. Por otra parte, se destaca que la decisión contó con fundamento en distintas normas constitucionales.

Se concluye así, sin hesitación, que el proceso cumplió con las formas esenciales relativas a la acusación, defensa, prueba y sentencia, y por ello debe considerase que no ha mediado en el caso apartamiento de los principios del debido proceso (doctrina de Fallos: 125:10; 127:36; 189:34; 308:1557; 317:2043; 318:1234; 325:2019). En consecuencia, desde el punto de vista formal, puede afirmarse la adecuación constitucional del juicio que precedió a la exclusión de Antonio Domingo Bussi de la Cámara de Diputados.
– XI –

Para analizar la razonabilidad de la decisión es preciso evaluar sus fundamentos constitucionales, que se apoyaron en la interpretación del art. 16, en función de los contenidos ético-normativos que surgen de los pactos internacionales sobre derechos humanos enumerados en el art. 75, inc. 22), y en el art. 36, que remite al art. 29 de la Constitución Nacional.

El primero de aquéllos establece que todos los habitantes de la Nación son iguales ante la ley y “admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad”. Aquí se encuentra una expresa directiva de los constituyentes de 1853 referida a la admisión en la función pública sólo de las personas que sean idóneas. Este requisito, previsto en la cláusula que consagra el derecho a la igualdad, constituye una exteriorización expresa acerca de la distinción fundamental para acceder a un cargo público –aquélla que permitiría inclinar la balanza– es la idoneidad.

En cuanto a su ámbito de aplicación subjetiva, se ha señalado que abarca un amplio abanico de funcionarios o postulantes a ocupar funciones públicas ya que la palabra “empleos” del art. 16 de la Constitución Nacional comprende “toda clase de servicio u ocupación ordinario o extraordinario, permanente o transitorio, en la Administración pública, desde el más modesto hasta el Presidente de la República” (Rivarola, Rodolfo, “Diccionario manual de instrucción cívica y práctica constitucional argentina”, p. 271, citado por Linares Quintana, Segundo V., “Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Argentino y comparado”, Parte Especial, T. IV, Ed. Alfa, Buenos Aires 1956, p. 314).

Así lo ha entendido el Tribunal recientemente al indicar que el art. 16 de la Constitución Nacional establece requisitos de carácter genérico que deben adicionarse a los expresamente previstos para determinadas funciones, como la ciudadanía (diputados, senadores, presidente y vicepresidente, arts. 48, 55 y 89, respectivamente), condicionantes del acceso a cargos públicos (doctrina Fallos: 321:194 y dictamen del señor Procurador General del 16 de septiembre de 2003, en la causa H. 172, L.XXXV. “Hooft, Pedro Cornelio Federico c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”).

Esto indica que la idoneidad es condición necesaria para el acceso a la función pública incluso en aquellos supuestos en los que el arribo al cargo sea por vía electoral. A la legitimación de origen popular debe adicionarse entonces la legitimidad legal o institucional establecida en este caso por la Constitución Nacional como una pauta rígida.

Esta conclusión interpretativa debe aceptarse a partir de considerar el método hermenéutico literal, esto es, recurriendo a la regla de uso común del lenguaje, pues no hay ninguna evidencia de que el constituyente se haya apartado del sentido gramatical del término en el caso concreto. En este sentido, tiene dicho el Tribunal que cuando la letra de la ley no exige un esfuerzo de interpretación, la norma debe ser aplicada con prescindencia de consideraciones que limiten los supuestos comprendidos en ella y procurando dar pleno efecto a la voluntad del legislador (Fallos: 200:165; 302:973; 306:940 y muchos otros). La circunstancia de que no se haya establecido distingo alguno entre diversas clases de “empleos” abona la misma tesis, de acuerdo al principio interpretativo según el cual no corresponde distinguir situaciones cuando la ley no lo hace.

A más de ello, su ubicación sistemática tampoco permite una interpretación restrictiva del precepto, ya que no se encuentra dentro de ninguna regulación especial con referencia, v. gr., a un Poder del Estado en particular (Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial), ni a ninguna jerarquía funcional.

En cuanto a la autoridad de aplicación, debe descartarse cualquier argumento que considere que esa atribución se encuentra asignada a los electores, porque la cláusula constitucional no está formulada como una obligación dirigida al pueblo. El art. 16 de la Constitución Nacional debe interpretarse como una parte, un extracto, del contenido de las atribuciones u obligaciones del órgano institucional competente para realizar ese juicio, que, en conjunto, integra una norma completa.

Respecto a su contenido, la Corte tiene dicho que “para ocupar empleos o cargos públicos la Constitución Nacional impone la condición de idoneidad (art. 16, primer párrafo), es decir, exige que la persona que pretenda ingresar a la administración tenga las aptitudes físicas y técnicas necesarias para desempeñar las tareas que se le asignen” (Fallos: 319:3040, cons. 9º), así como que tal concepto no excluye la imposición de requisitos éticos, como son los atinentes a la integridad de la conducta (Fallos: 238:183).

En esta línea, en Fallos 321:194, sostuvo que“[e]n lo atinente al empleo público, el concepto de idoneidad supone un conjunto de requisitos de distinta naturaleza [...] La aptitud técnica, física y en particular la moral configuran exigencias de carácter genérico en tanto otras, como la ciudadanía, lo son para determinadas funciones, ya que no se trata de una cualidad abstracta sino concreta, que ha de ser juzgada con relación a la diversidad de funciones y empleos” (cons. 7º).

La revisión de estos precedentes demuestra la existencia de una doctrina del máximo Tribunal relativa al reconocimiento de requisitos éticos en el marco del concepto de idoneidad previsto por el art. 16 del texto constitucional, coherente, por otra parte, con lo sostenido por la doctrina.

Así, Bidart Campos sostiene que “[...] cuando la constitución abre el acceso a los empleados sin otra condición que la idoneidad (art. 16), exige también y siempre idoneidad ética o moral, a más de la que resulte necesaria según la naturaleza del empleo al que aspira o que se va a discernir a una persona determinada.” (“Manual de la Constitución Reformada”, T. III, Ediar, Buenos Aires, 1997, p. 36).

Es que “La idoneidad es concepto comprensivo y general, pues se trata de la competencia o suficiencia técnica, profesional y moral” (Bielsa, Rafael, “Derecho Constitucional”, segunda edición, aumentada, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1954, p. 521). En esa misma línea, Segundo V. Linares Quintana afirma: "El requisito de la idoneidad, por oposición al favoritismo, además de constituir una exigencia constitucional, se considera como calidad esencial de eficiencia administrativa en la ciencia de la administración. Desde el ángulo administrativo, la idoneidad consiste no sólo en la idoneidad técnica -aptitud profesional, intelectual, técnica en suma para el desempeño del cargo-, sino también en la idoneidad moral”. (“Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Argentino y comparado”, Parte Especial, T. III, Ed. Alfa, Buenos Aires 1956, p. 505).

También en derecho administrativo se resalta que la idoneidad a que se refiere el art. 16 de la Constitución Nacional entraña un concepto complejo que en un principio se consideró que “circunscribíase al aspecto ‘técnico’. Pero pronto quedó de manifiesto lo restringido de tal punto de vista. Lo ‘moral’ también integró entonces el concepto de idoneidad [pues] no pueden ser funcionarios o empleados públicos quienes carezcan de moral o se hallen afectados de tachas éticas [...] Para actuar como funcionarios o empleados públicos hay que ser ‘buena persona’, entendiéndose por tal toda aquella que no tenga malos antecedentes. Ciertamente, cuanto mayor sea la jerarquía del empleo o de la función, más acendrada ha de ser la moral del funcionario o empleado...” (cfr. Marienhoff, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo”, T. III-B, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, 4º ed. act., pp. 120 y 131)

Vinculado al punto, debe destacarse que si es preciso predicar la necesidad de condiciones éticas a la hora de evaluar la aptitud para asumir competencias públicas frente a la generalidad de los funcionarios públicos, a fortiori, este recaudo asume mayor protagonismo frente a aquellas funciones que implican, per se, la adopción de decisiones políticas de interés nacional que, frecuentemente, conllevan la adopción o remisión a un sistema de valores morales o éticos.

Ha quedado determinado que la idoneidad requerida constitucionalmente para ocupar un cargo público, aun en las hipótesis en que su legitimación provenga del voto, de la soberanía popular, abarca al concepto de idoneidad moral o ética.

– XII –

A esta altura, corresponde establecer el contenido de ese compromiso ético incluido en el concepto de idoneidad para el ejercicio de la función pública. En otros términos, deberá definirse qué clase de ética requiere el concepto de idoneidad constitucionalmente previsto, para lo cual es atinado partir de un análisis sistemático de los preceptos constitucionales, contextualizando la interpretación de la noción a partir de las concepciones éticas vigentes, receptadas por el Texto Fundamental en los arts. 29, 36 y 75, inc. 22), párrafo segundo.

En efecto, es principio asentando que la Constitución debe analizarse como un conjunto armónico dentro del cual cada parte ha de interpretarse a la luz de las demás disposiciones (Fallos: 167:121; 190:571), sin enfrentarse unas con otras para que se destruyan recíprocamente, sino armonizándolas dentro del espíritu que les dio vida. Ello es así, porque la Ley Fundamental es una estructura sistemática; donde sus distintas partes forman un todo coherente, en el que la inteligencia que se dé a una de sus cláusulas no debe alterar el equilibrio de su conjunto (doctrina de Fallos: 240:311 y sus citas).

Cabe poner de relieve que, para que el contenido de las reglas morales que se deducen de la normas jurídicas contenidas en los arts. 29 y 36 de la Ley Fundamental y en los pactos internacionales sobre derechos humanos enumerados en su art. 75, inc. 22), hayan llegado a tan alto grado de resolución conceptual por vía convencional, fue necesaria una larga historia de vigencia de estas normas en la moral intersubjetiva positiva de los Estados que las adoptan. En este sentido, puede decirse que la moral positiva receptada por la Constitución Nacional es y proviene de un proceso histórico.

La incorporación de estas pautas éticas implica una declaración, un reconocimiento y una directriz relativa a los valores propios de la Constitución; así como una definición ideológica de la Nación vinculada intrínsecamente a la defensa y promoción de los derechos humanos y el sistema democrático. Se establece así, expresamente, que la violación por los derechos humanos y la desaprensión demostrada por las instituciones democráticas constitucionales es un disvalor para el Estado de derecho y la Constitución que lo define.

Además, la circunstancia de que las reglas en cuestión sean ley suprema de la Nación en los términos del art. 31 de la Constitución Nacional y que no se haya optado por incorporarlas al ordenamiento jurídico en estamentos jerárquicos inferiores como ser, v. gr., las leyes comunes, más fácilmente derogables o reformables, indica que estas pautas éticas prescriptivas deben ser entendidas, a su vez, como guías de interpretación constitucional, que deben servir para una hermenéutica “desde la constitución”. El fundamento de la necesidad de interpretar todo el ordenamiento jurídico “desde” la constitución es consecuencia, tal como se ha indicado, del principio de jerarquía normativa.

Por eso, dotar de contenido al concepto ético de idoneidad del art. 16 del texto constitucional no implica un juicio subjetivo, sino histórico y jurídico objetivo, que intenta evitar la incoherencia del sistema, apoyado en el ordenamiento positivo más elaborado y de máxima jerarquía.

El art. 29 de la Constitución Nacional, al que remite el nuevo art. 36 de ese texto, debe ser entendido en este marco como una clara pauta ética hábil para la interpretación del concepto de idoneidad moral previsto por el art. 16 de la Ley Fundamental.

La primera de esas cláusulas tipifica una conducta delictiva, con bastante precisión, aunque sin establecer monto de pena, en el que rige el principio de legalidad material, conocido como nullum crimen, y todas sus derivaciones. Pero, además, determina límites valorativos de índole constitucional vinculados directamente al tema bajo análisis, en el que se cuestiona la idoneidad de un integrante del poder de facto que determinó los destinos de los argentinos desde 1976 a 1983, proceso en el que se cometieron graves violaciones a los derechos humanos que configuran crímenes de lesa humanidad.

Su finalidad ha sido siempre impedir que, alegando motivos de urgencia o necesidad, el Poder Ejecutivo asuma facultades extraordinarias y la suma del poder público, lo que inevitablemente trae aparejada la violación de los derechos fundamentales del hombre libre, que la propia Constitución Nacional garantiza (Fallos: 309:1689, cons. 6º del voto conjunto de los jueces Petracchi y Bacqué, p. 1798; en el mismo sentido, el voto del juez Fayt en Fallos: 306:911, cons. 7º).

También se indicó en el primero de los precedentes recién mencionados que el “Proceso de Reorganización Nacional” que usurpó el poder el 24 de marzo de 1976 –en el que Antonio Domingo Bussi ejerció altas funciones– queda comprendido dentro de las prohibiciones de la norma constitucional.

Esta Procuración ha considerado, de igual modo, que “el constituyente incorporó el art. 29 del texto constitucional, en clara reacción contra aquellos que pretendieran otorgar o ejercer, con la excusa de querer proteger a la Nación de ‘graves peligros’, poderes omnímodos al gobernante, con la consecuente violación del principio republicano de división de poderes y el inevitable avasallamiento de las libertades civiles y los derechos inherentes a las personas que ese ejercicio ilimitado de poder trae aparejado” (dictamen del 29 de agosto de 2002, en causa S.1767, L. XXXVIII, “Simón, Julio Héctor y otros s/ privación ilegítima de la libertad etc., causa Nº 17.768”).

Entonces, con sustento tanto en la letra como en la interpretación de la cláusula formulada por el Tribunal y esta Procuración, debe concluirse que los constituyentes originarios quisieron reafirmar la vigencia de la ética republicana como principio constitucional que comprende la división de poderes y el sistema representativo, condición necesaria del respeto de los derechos humanos.

De la Ley Fundamental se deriva un reproche ético para toda persona que infrinja la ética republicana, pues se entiende que las conductas prohibidas por el art. 29 de la Constitución Nacional no resultan valiosas para el programa constitucional. Ese reproche abarca no sólo al autor del delito previsto por la cláusula analizada, sino también para aquél que operó con un alto grado de responsabilidad en el marco de esa organización de poder estatal que se originó en la asunción de la suma del poder público, dado que los actos realizados por estas personas en ese contexto institucional de poder de facto, también implican el ejercicio de esas facultades extraordinarias vedadas constitucionalmente.

El otro dispositivo constitucional relevante para la interpretación sistemática del contenido de la idoneidad es el art. 36 incorporado al Texto Fundamental en la reforma de 1994.

Es doctrina reconocida del Tribunal que la interpretación auténtica de la Constitución Nacional no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva, impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de la elasticidad y generalidad que le impide envejecer con el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenación política y moral de la Nación (Fallos: 313:1513, entre otros). Por este motivo, a fin de lograr una aproximación sobre el sentido del art. 36 de la Constitución Nacional, se debe aludir al proceso de formación de la voluntad del constituyente, a partir del estudio de los proyectos y debates que tuvieron lugar en el seno de la Convención Nacional Constituyente de Santa Fe en 1994 y que concluyeron por decidir la incorporación del actual texto de ese precepto por unanimidad y aclamación.

El primer proyecto del art. 36, según el despacho de mayoría de la Comisión de Participación Democrática, establecía que: “Es condición esencial para el desempeño de los cargos públicos la observancia de la ética pública ...”, mientras que otro dictamen postulaba incorporar el siguiente párrafo: “Quienes desempeñen funciones previstas para las autoridades de esta Constitución y las Constituciones provinciales, durante regímenes de facto, serán pasibles del mismo tratamiento”,
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