En el juicio de constitucionalidad dicha integración procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan






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El presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 73 de 1981.



DECRETA:
(...)
Artículo 26. Causales de exoneración. Sólo son admisibles como causales de exoneración de la responsabilidad del productor que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 y a la indemnización de perjuicios contemplada en el artículo 36, la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual de cualquier clase debidamente probados conforme al procedimiento indicado en el artículo veintiocho. En todo caso deberá probarse también el nexo de causalidad entre el motivo de exoneración invocado y la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad registradas o las contenidas en la licencia o en la norma técnica oficializada, o con las que ordinaria y habitualmente se exijan en el mercado y las que efectivamente tenga el bien o servicio respectivo.”

III. LA DEMANDA

El demandante acusa el aparte enunciado del artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982 por desconocer los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, basado en las consideraciones que a continuación se resumen.

Para el actor el Legislador desconoció la garantía constitucional del derecho de defensa, que implica “el derecho de presentar hechos o circunstancias eximentes de responsabilidad sin límite alguno”, en cuanto en dicho aparte limitó las causales de exoneración de la responsabilidad del productor, que da lugar a la aplicación de las sanciones administrativas previstas en los artículos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982 y a la indemnización de perjuicios prevista en el 36 del mismo estatuto, a los eventos de fuerza mayor, caso fortuito, uso indebido del producto o servicio por parte del afectado y el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante relación de trabajo o contractual.

En este sentido afirma que la norma demandada presenta una inconstitucionalidad sobreviniente por cuanto desconoce el reconocimiento que hizo la Constitución de 1991 del derecho al debido proceso en toda actuación judicial o administrativa. Ello porque, a su juicio, según el artículo 29 C.P. el procesado tiene la posibilidad de presentar todos los hechos o circunstancias eximentes de su responsabilidad, “sin límite alguno”, para así ejercer plenamente su derecho a la defensa.

Manifiesta así mismo que dicha situación pone en condiciones de inferioridad a los productores y rompe el equilibrio que debe existir en los procesos, pues mientras el acusador goza de plena libertad para demostrar la responsabilidad del empresario, éste solamente tiene a su favor la configuración de cuatro causales eximentes de responsabilidad. Situación que resulta inequitativa en consideración a las graves sanciones que puede imponerle la Superintendencia de Industria y Comercio y a la presunción legal de responsabilidad del productor por el sólo hecho de la comprobación del daño, establecida en el inciso final del artículo 23 del Decreto Ley 3466 de 1982, pues la posibilidad de que sea desvirtuada se ve limitada por la norma demandada.
A su juicio existe además contradicción entre el precepto demandado e “importantes presupuestos procesales” del Código Contencioso Administrativo, (arts. 3º, 35 y 59 C.C.A.) en cuanto aquél pasa por alto la obligación de la administración de considerar todos los argumentos y pruebas presentadas, la posibilidad de pedir y practicar dichas pruebas y la obligación de las autoridades administrativas de resolver todas las cuestiones planteadas en el proceso.

En ese orden de ideas, el accionante considera que la limitación señalada no consulta los intereses generales de la sociedad y desconoce los principios de imparcialidad e igualdad que gobiernan la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución.

IV INTERVENCIONES

1. Academia Colombiana de Jurisprudencia

En respuesta a la invitación que esta Corporación le hizo a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para intervenir en el proceso, la Secretaria de esa entidad allegó al expediente el concepto elaborado por el Doctor Carlos Uribe Garzón, en el cual se solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo demandado.

Para el efecto en su concepto el interviniente advierte que los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución no son absolutos y por ello el legislador, ordinario o extraordinario, puede fijar límites adecuados y razonables a su ejercicio, siempre que no se afecte su núcleo esencial. Así pues, en relación con la norma bajo examen, manifiesta que si bien limita el derecho de defensa del productor, al enumerar taxativamente las causales eximentes de responsabilidad por daños al consumidor, no lo priva del mismo, pues en todos los eventos en que su conducta no es la causante del daño puede exonerar su responsabilidad, limitación que no afecta el núcleo esencial del derecho al debido proceso del productor.

2. Ministerio de Desarrollo Económico y Superintendencia de Industria y Comercio

Los apoderados especiales del Ministerio de Desarrollo Económico y de la Superintendencia de Industria y Comercio, participan en el proceso de la referencia presentando idénticas consideraciones respecto de la demanda instaurada, las cuales se resumen a continuación.

En primer lugar, manifiestan que la demanda presentada no reúne los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, por lo que solicitan a la Corte que se inhiba para pronunciarse de fondo sobre la misma. Aducen que los cargos elevados por el demandante no son claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, según lo considerado en la Sentencia C-1052 de 2001.

En efecto, señalan que: i) el libelo no sigue un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector comprender su contenido; ii) la demanda se refiere a normas que no son objeto de la misma –artículos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982-; iii) los argumentos expuestos por el actor no definen con precisión la manera como la norma demandada vulnera la Constitución, sino que realiza afirmaciones de manera abstracta; iv) el accionante acusa el precepto bajo examen de vulnerar disposiciones legales -las del Código Contencioso Administrtivo- y pone de presente la inconveniencia que, a su juicio, supone la misma para la imposición de sanciones a los productores, y; v) en consecuencia, los cargos elevados resultan insuficientes para iniciar un juicio de constitucionalidad sobre la norma demandada.

No obstante lo anterior, los representantes de las entidades referidas presentan argumentos a favor de la declaración de exequibilidad del precepto acusado.

Manifiestan que el Decreto Ley 3466 de 1982, pese a ser anterior a la expedición de la Constitución de 1991, se aviene a los principios constitucionales sobre los derechos del consumidor y en todo caso, debe ser interpretado de manera sistemática y no literal, integrándolo con las normas que le sirven de fundamento constitucional –artículo 78 C.P.- y legal –Ley 73 de 1981-. Así mismo destacan la importancia del Estatuto en el ámbito de la protección de los derechos de los consumidores, a través de la posibilidad de imponer sanciones y ordenar la efectividad de las garantías a productores, proveedores y expendedores, por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio –Ley 446 de 1998-.

Sobre la supuesta vulneración del artículo 29 de la Constitución, señalan que la preceptiva acusada no limita el derecho del infractor a defenderse, presentando pruebas y argumentos, ni menos releva a la autoridad de la obligación de valorar unas y otros para adoptar las decisiones a que haya lugar. Además, indican que el cargo no fue concretado pues el actor no ha explicado cómo se produce la vulneración, toda vez que la norma no ha impedido que la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio del poder sancionatorio, lleve a cabo los procedimientos de su competencia con transparencia, imparcialidad y observancia plena del debido proceso.

Al respecto, reseñan las diferentes etapas de las actuaciones administrativas que lleva a cabo dicha Supeintendencia en defensa de los derechos del consumidor frente al incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad de los productos a que se refieren los artículos 24 y 25 del Decreto Ley 3466 de 1982, resaltando la posibilidad de ejercer debidamente el derecho de contradicción en cada una de ellas, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo Decreto en su artículo 18, el artículo 34 de la Ley 640 de 2001, y en el Código de lo Contencioso administrativo.

De otro lado, al referirse a la supuesta condición de inferioridad del productor que supone la aplicación de la norma demandada, ponen de presente la coincidencia que existe entre las causales de exoneración de responsabilidad allí previstas y las establecidas en materia de responsabilidad civil –sobre los elementos de configuración de cada una de ellas citan jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia-. Incluso, resaltan que el artículo 2347 del Código Civil resulta más oneroso para el infractor que la norma demandada, pues establece la responsabilidad del agente por el hecho de un tercero a su cargo.

Advierten que la relación de consumo, por naturaleza, es asimétrica, pues al momento de su configuración el productor o proveedor cuenta con una ventaja sobre el consumidor, en virtud del conocimiento especializado que posee sobre los procesos de producción del bien o servicio o de comercialización o distribución del mismo, por lo que resulta justificado que el consumidor esté relevado de demostrar las razones por las cuales el bien o servicio presenta fallas de calidad o idoneidad.2

En ese orden de ideas, encuentran razón en que el productor de un bien o servicio cuente con causales específicas de exoneración previstas en el artículo demandado, para proteger efectivamente las relaciones de consumo de conformidad con el artículo 78 de la C.P..

Finalmente, y basados en la doctrina, consideran que el precepto acusado se orienta hacia el interés general de la protección de los derechos del consumidor, observa los principios que dirigen la función pública –artículo 209 C.P.- y resulta acorde con “el desarrollo de una economía sin fronteras, donde las transacciones se hacen de manera masiva, a través de nuevas formas de poder económico, que impiden la aplicación de la autonomía de la voluntad a los contratos”.


3. Ministerio del Interior

El Ministerio referido, actuando mediante apoderado judicial, interviene en el presente proceso para sustentar las razones por las cuales considera que la norma acusada no vulnera la Constitución, sino que se aviene a sus preceptos.

El interviniente precisa que mientras el caso fortuito, la fuerza mayor, el uso indebido del bien por parte del afectado y el hecho de un tercero son situaciones ajenas a la órbita de acción del productor, no sucede lo mismo con la calidad e idoneidad del producto que ofrece en el mercado dado que “el control del proceso de producción y el diseño del bien o del servicio, incumben de manera directa al productor, quien obtiene su ganancia por el papel que desempeño y, como contrapartida asume los riesgos derivados de la misma”.
Para respaldar lo dicho, trae a colación las garantías de calidad establecidas a cargo del productor, en calidad de principal obligado, en los artículos 11 y 29 del Decreto Ley 3466 de 1982, como protectoras del interés inmediato del consumidor, sin perjuicio de la posible cadena de intermediarios en su comercialización.

En ese orden de ideas, afirma que las causales de exoneración de responsabilidad señaladas por la norma demandada son excepciones a la regla general de responsabilidad del productor sobre la calidad e idoneidad ofrecida y, por ende, deben ser expresas y taxativas. Además, indica que las mismas reconocen las circunstancias de inferioridad en que se encuentra el consumidor dentro del mercado, por lo que resultaría contrario a la Constitución la exoneración ilimitada de la responsabilidad del productor, así como conferir validez a cláusulas limitativas de la misma, en detrimento de los mecanismos de protección constitucional a favor de los usuarios.

De otro lado, manifiesta que el derecho de defensa comprende más elementos que aquellos que supuestamente la norma demandada afecta, como el derecho a ser oído, a acceder al expediente, a formular alegatos, a presentar pruebas y a obtener una decisión expresa, motivada y fundada en derecho; de modo que el demandante, al considerar que el poder probatorio del productor fue limitado por el legislador en el presente caso, confunde el concepto de derecho de defensa con los mecanismos para ejercerlo.

Finalmente, estima que, independientemente del esquema de responsabilidad adoptado por el legislador, no puede ignorarse la situación real del consumidor o usuario respecto del productor, puesto que su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida en cuenta por el Constituyente para ordenar su protección.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Señor Procurador General de la Nación (E) allegó el concepto número 2925, recibido el 2 de julio del presente año, en la Secretaría de la Corporación, en el cual solicita que se declare la exequibilidad del aparte demandado del artículo 26 del Decreto Ley 3466 de 1982, para lo cual expuso las siguientes razones:

La Vista Fiscal manifiesta que la protección constitucional de los derechos colectivos, relacionados con la adquisición y el consumo de bienes y servicios –artículo 78 C.P.-, proviene de la obligación del Estado de intervenir en la economía de mercado, a través de la regulación, la vigilancia y el control, en orden a la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad. Sin embargo, a su juicio, tal obligación también se deriva de la relación que existe entre dichas garantías y los derechos fundamentales, que gozan de protección inmediata, a través de mecanismos expeditos administrativos y judiciales.

Por ello, dice, no cabe duda de la responsabilidad en cabeza del productor por la calidad del bien o del servicio prestado, como quiera que su utilización o consumo atañe a la salubridad, la seguridad y la integridad física de las personas y su oferta ha de estar relacionada con las condiciones de oportunidad y precio razonables, por lo que no puede liberarse de tal obligación sino únicamente por circunstancias que real y efectivamente escapen de su control.

Adicionalmente, para la vista fiscal los aspectos relativos a la responsabilidad patrimonial del productor deben analizarse en el plano de las sanciones administrativas, en estrecha relación con la normas civiles –artículos 2341, 2343 y 2356 C.C. y artículo 1º Ley 95 de 1980- y la doctrina y la jurisprudencia existente sobre el tema, que se orienta a exonerar de responsabilidad a los productores de bienes y servicios, únicamente por aquellos hechos que escapan a su control en razón de encontrarse por fuera de la órbita de la producción y distribución de tales bienes

Señala también que, tal como lo ha dicho la Corte,3 el legislador tiene la facultad de determinar el régimen de responsabilidad a que están sometidos los productores y distribuidores, en razón de su actividad profesional, en correlación con los derechos de los usuarios y consumidores, cuya protección involucra el interés general, sin límites distintos a los fijados por la propia Constitución.

En consecuencia, concluye que la norma demandada, al restringir las causales eximentes de responsabilidad del productor por el incumplimiento de su obligación de producir bienes y servicios conforme a las exigencias legales, se ajusta al ordenamiento constitucional, en especial a los correlativos derechos y obligaciones establecidos en los artículos 1, 2, 26, 78, 79, 95 numeral 1, 333 y 365 C.P..

De otro lado, advierte que dentro de las actuaciones que al respecto adelanta la Superintendencia de Industria y Comercio mediante procedimientos claramente definidos, el debido proceso se encuentra garantizado por el conjunto de la normatividad general contenida en el Código Contencioso Administrativo, que prevé los recursos de la vía gubernativa y el contencioso de anulación ante la jurisdicción especializada, lo que descarta el cargo elevado en la demanda por la vulneración del artículo 29 C.P..

Finalmente, el Procurador dice no compartir la acusación del accionante de que la norma demandada, al restringir la defensa del productor a las causales eximentes de responsabilidad allí prescritas, desconoce los principios de igualdad e imparcialidad que orientan la función pública.

Lo anterior porque tal previsión se funda en la necesidad de contrarrestar la desigualdad material que existe entre el productor y el consumidor, pues mientras aquel posee el conocimiento técnico de las condiciones necesarias para que el proceso productivo responda a tales expectativas adquiriendo los insumos, maquinaria, mano de obra y seleccionando a los distribuidores, el consumidor debe adquirir aquellos bienes que se encuentren disponibles en el mercado, cuya confianza en la bondad de los mismos no puede ser defraudada.

De modo que cuando las autoridades administrativas surten una actuación dirigida a asegurar que los bienes ofrecidos cumplen la calidad e idoneidad registrada ante los organismos competentes o las reglas técnicas oficiales, la aplicación del artículo 26 resulta proporcionada, pues permite exigir la responsabilidad de los productores respecto de los bienes y servicios que ofrecen y aplicarles las sanciones a que haya lugar, materializando así los derechos del consumidor –artículo 78 C.P.-.

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